智庫(kù)主動(dòng)介入與被動(dòng)介入政策過(guò)程的比較分析

胡隆輝+柏必成

摘要：主動(dòng)介入和被動(dòng)介入是智庫(kù)介入政策過(guò)程的兩類方式，相對(duì)于直接介入與間接介入，或者自下而上介入與自上而下介入，這種分類方式更加具有實(shí)質(zhì)意義。不論是在議程設(shè)置階段還是在方案設(shè)計(jì)階段，智庫(kù)的主動(dòng)介入都抓住了有利的介入時(shí)機(jī)，能夠有效影響政策制定者咨詢需求的形成和滿足；智庫(kù)的被動(dòng)介入則錯(cuò)失了有利的介入時(shí)機(jī)，無(wú)力影響政策制定者咨詢需求的形成和滿足。對(duì)主動(dòng)介入和被動(dòng)介入兩種介入方式進(jìn)行比較分析，可以為新型智庫(kù)建設(shè)和智庫(kù)影響力提升提供有益啟示。

關(guān)鍵詞：政策過(guò)程；介入方式；介入時(shí)機(jī)；介入效果；智庫(kù)建設(shè)

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）11-0078-07

智庫(kù)的行為主要有兩種：一種是智庫(kù)的研究行為，其目的在于產(chǎn)出高質(zhì)量的研究成果和思想產(chǎn)品；另一種是智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的介入行為，其直接目的在于形成和滿足政策制定者的咨詢需求，并以此提升智庫(kù)自身的影響力。當(dāng)然，這兩種行為是不可截然分開(kāi)的。現(xiàn)實(shí)中，有的智庫(kù)介入行為效果良好，達(dá)到了預(yù)期目的；有些智庫(kù)介入行為效果不佳，未達(dá)到預(yù)期目的。這種差異表明智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的介入行為和介入方式不僅存在著形式上的不同，也存在著實(shí)質(zhì)上的不同。因此，我們不能滿足于對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程的行為方式作簡(jiǎn)單形式上的劃分，還需要進(jìn)一步探索和辨明不同介入方式在實(shí)質(zhì)上的不同。

一、智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的主動(dòng)介入與被動(dòng)介入

政策過(guò)程是一個(gè)多環(huán)節(jié)和多階段的過(guò)程，智庫(kù)對(duì)政策過(guò)程的介入主要是指智庫(kù)對(duì)議程設(shè)置和方案設(shè)計(jì)這兩個(gè)階段的介入。朱旭峰在分析專家參與我國(guó)社會(huì)政策變遷的具體模式時(shí)就采用了“議程設(shè)定—方案選擇”①這樣兩階段的政策過(guò)程框架。智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式在整個(gè)智庫(kù)研究領(lǐng)域占有重要地位，是一個(gè)基礎(chǔ)性的研究課題。圍繞這一課題，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界已開(kāi)展大量研究，并且從不同角度將智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式進(jìn)行了區(qū)分：一種角度是將智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式劃分為直接介入與間接介入兩種類型，此類區(qū)分在國(guó)內(nèi)外研究中較為常見(jiàn)；另一種角度是將智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式區(qū)分為自下而上介入與自上而下介入兩種類型。

馬克斯·韋伯（Max Weber）早在1918年就發(fā)表了關(guān)于學(xué)術(shù)與政治的著名演講，認(rèn)為人們既可以選擇以“學(xué)術(shù)”作為志業(yè)而成為學(xué)者，也可以選擇以“政治”作為志業(yè)而成為政策制定者，學(xué)術(shù)強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值中立，政治強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任倫理，由于文化觀念、行為立場(chǎng)的不同，學(xué)者對(duì)政策制定者的影響往往并不那么順利和直接。②知識(shí)運(yùn)用學(xué)派的啟迪模式③（enlightenment model）和兩大群體理論④（two-communities theory），都認(rèn)為知識(shí)在決策中的運(yùn)用并不是直接、精確和線性的，而是模糊、隨機(jī)、漸變、不固定并具有滲透性的。此外，也有學(xué)者從理性主義的思路出發(fā)，認(rèn)為知識(shí)可以自動(dòng)和直接地進(jìn)入政府決

策。⑤以上觀點(diǎn)形成了區(qū)分智庫(kù)在政策過(guò)程中直接

國(guó)內(nèi)一些學(xué)者在借鑒國(guó)外有關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式進(jìn)行了劃分。王紹光參照議題提出者的身份與民眾參與的程度這兩個(gè)維度對(duì)政策議程的設(shè)置模式進(jìn)行了區(qū)分⑥，根據(jù)他的觀點(diǎn)，議題的提出者可以是多元的，不同類型主體提出的議題都有可能最終進(jìn)入政策議程，智庫(kù)就是其中一類重要的主體，官方智庫(kù)既可以通過(guò)呈送內(nèi)參等方式直接影響政策制定者，又可以借助于公眾和輿論的力量間接影響政策制定者；同樣，民間智庫(kù)既可以通過(guò)向決策者上書直接影響政策的制定，又可以通過(guò)動(dòng)員外部的公眾和輿論力量而向決策者施壓，進(jìn)而間接影響政策的制定。朱旭峰進(jìn)一步拓展了相關(guān)研究，不僅探討了智庫(kù)介入議程設(shè)置階段的路徑與方式，而且探討了智庫(kù)介入方案設(shè)計(jì)階段的路徑與方式。⑦當(dāng)政策制定不會(huì)受到利益相關(guān)方的有力阻撓時(shí)，智庫(kù)介入議程設(shè)置的路徑與方式往往是直接的；當(dāng)政策制定受到利益相關(guān)方的強(qiáng)力阻撓時(shí)，智庫(kù)就需要通過(guò)公眾啟迪等辦法來(lái)間接介入政策議程的設(shè)置。王紹光和朱旭峰的研究從實(shí)踐層面論證了智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式存在著直接和間接兩種類型。

還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)智庫(kù)“自下而上”與“自上而下”這兩種介入方式的不同。張?jiān)脐徽J(rèn)為，不論是體制內(nèi)的研究者還是體制外的研究者，其對(duì)政策過(guò)程的介入都既可能表現(xiàn)為自下而上的推動(dòng)，又可能表現(xiàn)為自上而下的拉動(dòng)。⑧這種關(guān)于智庫(kù)介入方式的劃分也是有意義的。首先，在議程設(shè)置階段與方案設(shè)計(jì)階段，均可能存在著自下而上與自上而下這兩種介入方式。其次，以自下而上的方式介入政策過(guò)程意味著智庫(kù)對(duì)政策制定者的影響既可能是直接的又可能是間接的，而以自上而下的方式介入政策過(guò)程一般意味著智庫(kù)對(duì)政策制定者的影響是直接的。再次，自下而上與自上而下這兩種介入方式的劃分從另一個(gè)角度反映了智庫(kù)介入政策過(guò)程主動(dòng)性的不同，即自下而上的介入方式表面上看更多體現(xiàn)了智庫(kù)介入政策過(guò)程的主動(dòng)性，自上而下的介入方式則更多體現(xiàn)了智庫(kù)介入政策過(guò)程的被動(dòng)性。最后，需要指出的是，這種主動(dòng)或被動(dòng)的區(qū)分都主要是就形式而言，自下而上與自上而下這兩種介入方式更多地是從形式上作出的區(qū)分。

智庫(kù)介入政策過(guò)程的行為是否真正具有主動(dòng)性，主要應(yīng)從實(shí)質(zhì)上來(lái)看。一是看智庫(kù)能否抓住介入政策過(guò)程的有利時(shí)機(jī)，二是看智庫(kù)能否有效影響政策制定者的咨詢需求，這兩個(gè)方面是有機(jī)統(tǒng)一的。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，本研究將智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式劃分為主動(dòng)介入與被動(dòng)介入兩種類型，以區(qū)別于從形式上對(duì)智庫(kù)介入方式的劃分，同時(shí)也為人們更深入認(rèn)識(shí)智庫(kù)介入政策過(guò)程的行為提供另外一個(gè)視角。接下來(lái)文章將從介入時(shí)機(jī)和介入效果這兩個(gè)層面，分別對(duì)智庫(kù)在議程設(shè)置與方案設(shè)計(jì)兩個(gè)階段的主動(dòng)介入行為和被動(dòng)介入行為進(jìn)行比較，通過(guò)這種比較分析，力圖為我國(guó)新型智庫(kù)建設(shè)和智庫(kù)影響力的提升提供一些有益啟示。

二、介入時(shí)機(jī)的比較分析

介入的時(shí)機(jī)指外部環(huán)境為智庫(kù)介入政策過(guò)程提供的有利條件與機(jī)會(huì)。當(dāng)然，智庫(kù)也可能參與了這種機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，但智庫(kù)的行為及表現(xiàn)并不等同于機(jī)會(huì)本身，機(jī)會(huì)對(duì)智庫(kù)而言更多是一種外在性因素或環(huán)境性因素。主動(dòng)介入的一個(gè)重要特征就是智庫(kù)能夠抓住議程設(shè)置階段與方案設(shè)計(jì)階段提供的有利時(shí)機(jī)，被動(dòng)介入則表現(xiàn)為令人遺憾地錯(cuò)失這種時(shí)機(jī)。endprint

1.主動(dòng)介入：抓住時(shí)機(jī)

（1）議程設(shè)置階段的主動(dòng)介入。智庫(kù)介入政策議程表現(xiàn)為對(duì)某項(xiàng)議題的倡導(dǎo)和呼吁，目的是使某一公共問(wèn)題引起政策制定者的關(guān)注。如果政策制定者根本不去關(guān)注某一公共問(wèn)題，這一問(wèn)題就無(wú)法進(jìn)入政策議程，針對(duì)該問(wèn)題的解決方案也就不可能作為政策出臺(tái)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，影響政策議程的設(shè)置比影響政策解決方案的形成更為重要。⑨智庫(kù)介入議程設(shè)置，一是基于自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，二是基于自身的社會(huì)責(zé)任感。有的問(wèn)題結(jié)構(gòu)復(fù)雜且不易捕捉，沒(méi)有足夠的專業(yè)知識(shí)就很難發(fā)現(xiàn)和辨明，智庫(kù)在這類問(wèn)題的識(shí)別上相對(duì)于政策制定者具有更多的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。有的問(wèn)題并不復(fù)雜且被社會(huì)廣泛關(guān)注，但政策制定者需要處理的事項(xiàng)很多，因而有的議題即便關(guān)切到公眾的利益，也未必很快就會(huì)引起政策制定者的重視。在這種情況下，智庫(kù)往往會(huì)出于自身的社會(huì)責(zé)任感而作為公眾的代言人，發(fā)揮社會(huì)公益表達(dá)的作用。

智庫(kù)一般自下而上地介入政策議程的設(shè)置。因?yàn)樵谡咧贫ㄕ呱形磳?duì)智庫(kù)倡導(dǎo)和呼吁的議題給予足夠關(guān)注時(shí)，自下而上地介入政策過(guò)程可以方便智庫(kù)利用各種渠道傳播議題。直接的渠道包括向政策制定者“上書”或“遞折子”、在“兩會(huì)”上提交議案、邀請(qǐng)政策制定者參加有關(guān)的研討會(huì)等，間接的渠道包括舉行新聞發(fā)布會(huì)、接受媒體采訪、在各類媒體發(fā)表文章或發(fā)布觀點(diǎn)等。不論是通過(guò)哪種渠道，智庫(kù)都需要對(duì)外部機(jī)會(huì)的出現(xiàn)保持高度的敏感性，有效利用“政策之窗”打開(kāi)的機(jī)會(huì)。政策之窗的打開(kāi)意味著由于問(wèn)題的凸顯、民意的加強(qiáng)或者政治環(huán)境的變化，政策制定者更容易接受智庫(kù)的倡導(dǎo)和呼吁。但政策之窗不會(huì)一直開(kāi)啟，機(jī)會(huì)往往是轉(zhuǎn)瞬即逝的。智庫(kù)的主動(dòng)介入正是在政策之窗打開(kāi)的有限時(shí)間內(nèi)，采取適宜的傳播策略使其所倡導(dǎo)的議題及時(shí)進(jìn)入政策制定者的視野，使其倡導(dǎo)和有利的時(shí)機(jī)密切結(jié)合起來(lái)，由此成功推動(dòng)政策議程的設(shè)置。

政策之窗的打開(kāi)很多時(shí)候取決于智庫(kù)難以掌控的因素，具有一定的偶然性。比如，決策者最終對(duì)校車安全問(wèn)題給予高度關(guān)注，起因于2011年11月16日甘肅省正寧縣榆林子鎮(zhèn)特大校車事故這一焦點(diǎn)事件（focusing event），而這種焦點(diǎn)事件的發(fā)生以及相應(yīng)的政策之窗的開(kāi)啟是很難預(yù)測(cè)的。⑩有些情況下，當(dāng)通過(guò)直接的渠道提出倡議不能引起政策制定者的關(guān)注時(shí)，智庫(kù)可以轉(zhuǎn)而借助公眾和輿論的力量，隨著輿論壓力的增強(qiáng)和民意基礎(chǔ)的擴(kuò)大，有利的介入機(jī)會(huì)也可能出現(xiàn)。2005年春季，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心以內(nèi)參的形式上報(bào)了關(guān)于對(duì)我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革進(jìn)行評(píng)價(jià)與建議的研究報(bào)告，并提出醫(yī)改并不成功，但這并沒(méi)有引起決策者的關(guān)注。幾個(gè)月后，有關(guān)研究人員接受媒體采訪，并向媒體發(fā)布研究報(bào)告的內(nèi)容，這立即在媒體和公眾當(dāng)中引起廣泛討論，此時(shí)，新醫(yī)改問(wèn)題進(jìn)入政策議程的輿論環(huán)境開(kāi)始出現(xiàn)。這種現(xiàn)象在一定意義上體現(xiàn)了智庫(kù)介入行為的主動(dòng)性價(jià)值，即智庫(kù)不僅抓住了時(shí)機(jī)，而且參與了時(shí)機(jī)的創(chuàng)造。不過(guò)，需要強(qiáng)調(diào)的是，這種時(shí)機(jī)對(duì)于智庫(kù)而言仍然屬于一種外部性因素。

智庫(kù)并非只是自下而上地介入議程設(shè)置，在政策制定者的邀請(qǐng)下，智庫(kù)也會(huì)選擇自上而下地介入議程設(shè)置。這種情況雖不普遍，但在現(xiàn)實(shí)中也是存在的。比如，政策制定者發(fā)現(xiàn)了一種亟待改善的現(xiàn)象，但是界定不清這種現(xiàn)象背后的癥結(jié)和問(wèn)題，或者政策制定者心中形成了一個(gè)目標(biāo)，卻不清楚從哪個(gè)問(wèn)題開(kāi)始實(shí)現(xiàn)突破才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在這樣的情形下，政策制定者都有可能主動(dòng)尋求智庫(kù)的幫助，邀請(qǐng)智庫(kù)來(lái)進(jìn)一步識(shí)別和界定問(wèn)題。從形式上看，智庫(kù)自上而下地介入議程設(shè)置具有一定的被動(dòng)性，但從實(shí)質(zhì)上看，智庫(kù)則有條件發(fā)揮比較強(qiáng)的主動(dòng)性，因?yàn)檎咧贫ㄕ邽橹菐?kù)提供了有利的介入時(shí)機(jī)，政策制定者對(duì)于智庫(kù)積極作用的發(fā)揮懷有良好的期待，這時(shí)政策制定者對(duì)于智庫(kù)的態(tài)度決不是限制，而是支持，于是智庫(kù)的能動(dòng)性容易得到鼓勵(lì)和釋放。面對(duì)這樣的機(jī)會(huì)，有的智庫(kù)有著深厚的研究基礎(chǔ)和知識(shí)積累，形成了突出的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因而能夠在關(guān)鍵時(shí)刻有效回應(yīng)政策制定者的期待，準(zhǔn)確地識(shí)別和界定問(wèn)題，從而使自身介入議程設(shè)置的行為具有實(shí)質(zhì)上的主動(dòng)性。

在議程設(shè)置階段，智庫(kù)的主動(dòng)介入除成功抓住有利時(shí)機(jī)之外，還有另外一個(gè)層面的重要意義，即為智庫(kù)后續(xù)的介入行為贏得先機(jī)。因?yàn)樽h程設(shè)置階段位于整個(gè)政策過(guò)程的前端，議程設(shè)置階段的介入意味著前期介入與提前介入，所以智庫(kù)介入政策過(guò)程的時(shí)間越早，就越能使自身的介入行為具有主動(dòng)性。

（2）方案設(shè)計(jì)階段的主動(dòng)介入。智庫(kù)在方案設(shè)計(jì)階段的主動(dòng)介入是以政策議程的設(shè)置作為前提條件的，一項(xiàng)議題只有進(jìn)入了政策議程，政策制定者才會(huì)考慮采取怎樣的措施加以解決。智庫(kù)如果在議程設(shè)置階段發(fā)揮了主動(dòng)和有效的作用，就更有可能主動(dòng)介入到方案的設(shè)計(jì)階段，這是因?yàn)橹菐?kù)已經(jīng)贏得了先機(jī)，這種先機(jī)意味著智庫(kù)有前期研究基礎(chǔ)以及智庫(kù)在政策制定者那里有影響力，這些都有助于智庫(kù)接下來(lái)主動(dòng)介入到方案的設(shè)計(jì)當(dāng)中。新醫(yī)改問(wèn)題被提上政策議程之后，國(guó)務(wù)院醫(yī)療改革部際協(xié)調(diào)小組于2017年2月邀請(qǐng)了6家國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行醫(yī)改方案的設(shè)計(jì)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心就是其中的一家，這與該機(jī)構(gòu)在議程設(shè)置階段的主動(dòng)介入是分不開(kāi)的。需要注意的是，智庫(kù)主動(dòng)介入議程設(shè)置并不代表著智庫(kù)必然會(huì)介入方案的設(shè)計(jì)，這是因?yàn)橛械膯?wèn)題雖然進(jìn)入了政策議程，但問(wèn)題本身并不復(fù)雜，這種問(wèn)題的解決屬于一個(gè)簡(jiǎn)單決策的范疇，不需要依賴復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，政策制定者也不存在咨詢專家和智庫(kù)的需求。

在方案設(shè)計(jì)階段，智庫(kù)的介入行為從形式上一般不存在直接介入與間接介入的區(qū)別，但仍存在自下而上介入與自上而下介入的區(qū)分。就自下而上介入方案設(shè)計(jì)的情形來(lái)看，介入的時(shí)機(jī)表現(xiàn)在政策制定者為解決問(wèn)題而形成尋求智力支持的需要。對(duì)于這種需要，有的智庫(kù)在介入行為上表現(xiàn)出很強(qiáng)的針對(duì)性與主動(dòng)性，能夠及時(shí)感知和準(zhǔn)確把握問(wèn)題癥結(jié)，推出的思想產(chǎn)品與政策制定者的需要具有高度的契合性，從而有效抓住了介入的時(shí)機(jī)。

就自上而下介入方案設(shè)計(jì)的情形來(lái)看，政策制定者有時(shí)會(huì)主動(dòng)委托某一家或某幾家智庫(kù)去設(shè)計(jì)政策方案，這在客觀上就給智庫(kù)提供了有利的介入時(shí)機(jī)。當(dāng)然，智庫(kù)之所以能夠得到這種機(jī)會(huì)，并不是沒(méi)有緣由的，往往是由于以往的研究基礎(chǔ)和較高的社會(huì)聲望，以及前期與政策制定者建立的信賴關(guān)系，正如與媒體建立了信任關(guān)系的專家更容易受到采訪。因此，智庫(kù)一般能夠抓住政策制定者提供的有利時(shí)機(jī)，在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)和自身能動(dòng)作用的基礎(chǔ)上為政策制定者提出高質(zhì)量的政策建議，這樣，智庫(kù)的介入行為就表現(xiàn)出實(shí)質(zhì)上的主動(dòng)性。endprint

2.被動(dòng)介入：錯(cuò)失時(shí)機(jī)

（1）議程設(shè)置階段的被動(dòng)介入。前文已經(jīng)指出，智庫(kù)倡導(dǎo)和呼吁的議題究竟能不能引起政策制定者的關(guān)注，這取決于多方面因素，除了智庫(kù)的倡導(dǎo)和呼吁，有利的輿論環(huán)境、問(wèn)題顯示度的增強(qiáng)等因素的作用也很關(guān)鍵，這些因素對(duì)智庫(kù)來(lái)講就意味著介入的時(shí)機(jī)。任何時(shí)機(jī)都不會(huì)長(zhǎng)期停留，一個(gè)顯示度很高的社會(huì)問(wèn)題可能很快就會(huì)淹沒(méi)在其他眾多的社會(huì)問(wèn)題之中，智庫(kù)一旦錯(cuò)過(guò)有利的時(shí)機(jī)，智庫(kù)的介入行為就難免陷于被動(dòng)。有些智庫(kù)的介入行為從表面上看是積極主動(dòng)的，有著自下而上的介入形式，智庫(kù)影響議程設(shè)置的愿望也比較強(qiáng)烈，但智庫(kù)的介入行為卻得不到外界的積極回應(yīng)，甚至是處處碰壁，其中一個(gè)重要的原因可能在于當(dāng)時(shí)機(jī)來(lái)臨時(shí)智庫(kù)并沒(méi)有介入到議程的設(shè)置中，而當(dāng)智庫(kù)試圖介入時(shí)，有利的時(shí)機(jī)已不復(fù)存在了，智庫(kù)的介入行為相對(duì)于時(shí)機(jī)的出現(xiàn)形成了明顯的滯后性。這暴露了智庫(kù)傳播能力的欠缺以及自身在時(shí)機(jī)識(shí)別和傳播策略上存在重大失誤。

政策之窗的開(kāi)啟對(duì)于智庫(kù)而言意味著一種時(shí)機(jī)，政策制定者的主動(dòng)邀請(qǐng)對(duì)于智庫(kù)而言也意味著一種時(shí)機(jī)，這類時(shí)機(jī)出現(xiàn)在智庫(kù)自上而下介入議程設(shè)置的情形中。政策制定者主動(dòng)邀請(qǐng)智庫(kù)幫助識(shí)別和界定問(wèn)題，這表明政策制定者是有準(zhǔn)備接受智庫(kù)建議的，只要智庫(kù)真正發(fā)揮專業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，完全可以抓住機(jī)會(huì)并在議程設(shè)置中有所作為。然而，不是所有的智庫(kù)總能抓住機(jī)會(huì)，有的智庫(kù)雖接受了政策制定者的委托，但由于自身專業(yè)知識(shí)和研究能力的局限，對(duì)于復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況絲毫理不出一個(gè)頭緒，更不要說(shuō)從復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中準(zhǔn)確識(shí)別和界定問(wèn)題了，這樣，面對(duì)政策制定者的期待和要求，只能被動(dòng)應(yīng)付。

（2）方案設(shè)計(jì)階段的被動(dòng)介入。智庫(kù)介入議程設(shè)置階段的被動(dòng)性很可能傳導(dǎo)到后續(xù)的介入行為當(dāng)中，從而引發(fā)智庫(kù)一步被動(dòng)、步步被動(dòng)的連鎖反應(yīng)，其中一個(gè)關(guān)鍵的原因在于智庫(kù)未能通過(guò)前期的有效介入真正與政策制定者建立一個(gè)以信任為基礎(chǔ)的穩(wěn)定聯(lián)系，特別是當(dāng)思想市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)比較激烈時(shí)，智庫(kù)一旦錯(cuò)失議程設(shè)置階段的介入時(shí)機(jī)，便會(huì)使所提建議在方案設(shè)計(jì)階段得到采納的可能性大為受限。當(dāng)然，在方案設(shè)計(jì)階段，智庫(kù)介入行為的被動(dòng)性最終還是體現(xiàn)在未能抓住這一階段的介入時(shí)機(jī)。

就自下而上介入方案設(shè)計(jì)的情形來(lái)看，智庫(kù)介入的時(shí)機(jī)就是政策制定者形成咨詢需求的時(shí)候。然而，有的智庫(kù)根本把握不住這種咨詢需求，對(duì)于介入時(shí)機(jī)反應(yīng)十分遲鈍，所提建議基本上是自說(shuō)自話，介入行為具有很大的盲目性與被動(dòng)性，以致有些時(shí)候政策制定者的咨詢需求已經(jīng)獲得滿足，而智庫(kù)還在提出一些已經(jīng)為人熟知的所謂政策建議。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生明顯是由于智庫(kù)與政策制定者的溝通不夠，智庫(kù)不熟悉政策的運(yùn)行過(guò)程，沒(méi)有真正了解政策制定者的咨詢需求，介入的深度還很不夠，只是停留在淺表的層次。

就自上而下介入方案設(shè)計(jì)的情形來(lái)看，智庫(kù)介入的時(shí)機(jī)表現(xiàn)為政策制定者的主動(dòng)邀請(qǐng)，只要政策制定者的咨詢需求是真實(shí)的，智庫(kù)并不需要考慮傳播渠道與傳播策略等問(wèn)題。即便如此，有的智庫(kù)在介入行為上仍表現(xiàn)出很強(qiáng)的被動(dòng)性，由于研究能力的欠缺，無(wú)法提出科學(xué)合理的政策建議，拿不出高質(zhì)量的思想產(chǎn)品，相應(yīng)地，也就把握不住發(fā)揮影響力的有利時(shí)機(jī)。需要指出的是，政策制定者無(wú)論是主動(dòng)邀請(qǐng)智庫(kù)參與議程設(shè)置還是方案設(shè)計(jì)，智庫(kù)的被動(dòng)介入行為都會(huì)破壞政策制定者和智庫(kù)之間的信任關(guān)系，進(jìn)而使政策制定者在后續(xù)的決策活動(dòng)中收縮對(duì)智庫(kù)的咨詢需求，也使得智庫(kù)主動(dòng)性的發(fā)揮受到進(jìn)一步的限制。

三、介入效果的比較分析

智庫(kù)的生命力在于影響力。根據(jù)各類行為主體在政策決策中所起的作用不同，智庫(kù)影響力從核心到邊緣可依次劃分為決策（核心）影響力、精英（中心）影響力和大眾（邊緣）影響力，其中智庫(kù)對(duì)精英和大眾的影響都不是最終目的，我國(guó)智庫(kù)的根本職能在于服務(wù)各級(jí)黨委和政府的科學(xué)決策，即實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定者的影響以及相應(yīng)的決策影響力。智庫(kù)對(duì)政策制定者的影響表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是影響咨詢需求的形成，二是影響咨詢需求的滿足。智庫(kù)介入政策過(guò)程的效果可以從這兩個(gè)方面加以衡量。智庫(kù)主動(dòng)介入政策過(guò)程與被動(dòng)介入政策過(guò)程在效果上有著強(qiáng)烈的反差。智庫(kù)的主動(dòng)介入能夠?qū)φ咧贫ㄕ叩淖稍冃枨螽a(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，即要么影響咨詢需求的形成，要么影響咨詢需求的滿足，要么兩者兼而有之。智庫(kù)的被動(dòng)介入則無(wú)力對(duì)政策制定者的咨詢需求產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，既影響不了咨詢需求的形成，又影響不了咨詢需求的滿足。

1.主動(dòng)介入：有效影響咨詢需求

（1）議程設(shè)置階段的主動(dòng)介入。智庫(kù)在議程設(shè)置階段的主動(dòng)介入意味著智庫(kù)的提議得到了政策制定者的重視，進(jìn)而這項(xiàng)提議進(jìn)入到政策議程。一般情況下，進(jìn)入政策議程的問(wèn)題是政策制定者準(zhǔn)備采取措施加以解決的問(wèn)題，這樣的問(wèn)題解決起來(lái)比較困難，政策制定者需要依賴于專家和智庫(kù)的智力支持，議題進(jìn)入政策議程的過(guò)程也就是政策制定者咨詢需求形成的過(guò)程。因此，智庫(kù)成功介入議程設(shè)置的結(jié)果從一般意義上就表現(xiàn)為政策制定者咨詢需求的形成。同時(shí)，需要指出，當(dāng)智庫(kù)發(fā)揮公益表達(dá)的作用時(shí)，智庫(kù)倡導(dǎo)的議題即使進(jìn)入了政策議程也不一定能夠使政策制定者形成進(jìn)一步的咨詢需求，因而“專家身份”對(duì)于智庫(kù)介入此種類型的議程設(shè)置并不是必要的。

在智庫(kù)自下而上介入議程設(shè)置的情形中，智庫(kù)主動(dòng)介入的結(jié)果既可能是形成了政策制定者的咨詢需求，又可能只是引起政策制定者對(duì)問(wèn)題的重視而未形成進(jìn)一步的咨詢需求，但后一種結(jié)果的出現(xiàn)與智庫(kù)所具有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)并無(wú)內(nèi)在關(guān)聯(lián)，因而反映不出智庫(kù)介入議程設(shè)置的本質(zhì)特征。前一種結(jié)果的出現(xiàn)則與智庫(kù)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)了人們對(duì)智庫(kù)介入行為的心理期待，這種結(jié)果在現(xiàn)實(shí)中具有更強(qiáng)的典型意義和代表性。

在智庫(kù)自上而下介入議程設(shè)置的情形中，智庫(kù)主動(dòng)介入產(chǎn)生的結(jié)果，首先表現(xiàn)為通過(guò)有效的識(shí)別和界定問(wèn)題使政策制定者形成進(jìn)一步的咨詢需求。因?yàn)檎咧贫ㄕ咧匝?qǐng)智庫(kù)參與議程的設(shè)置，正是因?yàn)閱?wèn)題的復(fù)雜性，準(zhǔn)確識(shí)別和界定問(wèn)題只是應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性的一個(gè)步驟，這個(gè)步驟的完成會(huì)引起下一個(gè)步驟也就是尋求解決問(wèn)題的有效措施的開(kāi)始，這時(shí)政策制定者依舊需要依賴智庫(kù)的專業(yè)知識(shí)，并由此形成進(jìn)一步的咨詢需求。只有原有的咨詢需求得到了滿足，進(jìn)一步的咨詢需求才會(huì)形成。因此，智庫(kù)主動(dòng)介入議程設(shè)置的效果主要表現(xiàn)為政策制定者咨詢需求的形成，這是提升智庫(kù)影響力和美譽(yù)度的關(guān)鍵所在。endprint

（2）方案設(shè)計(jì)階段的主動(dòng)介入。在政策方案的設(shè)計(jì)階段，政策制定者的咨詢需求已經(jīng)形成，智庫(kù)介入政策過(guò)程的目的表現(xiàn)為幫助政策制定者尋求科學(xué)合理的政策方案，進(jìn)而滿足政策制定者的咨詢需求。

自下而上地介入政策方案的設(shè)計(jì)和自上而下地介入政策方案的設(shè)計(jì)，兩者共性的行為特征是對(duì)政策制定者咨詢需求的針對(duì)性。自下而上地主動(dòng)介入意味著智庫(kù)對(duì)咨詢需求有著準(zhǔn)確的把握和了解，因而建議指向性很明確，具有很強(qiáng)的目的性和針對(duì)性；自上而下地主動(dòng)介入意味著政策制定者已經(jīng)主動(dòng)向智庫(kù)表達(dá)了咨詢需求，智庫(kù)不至于因不了解咨詢需求而在方案設(shè)計(jì)上出現(xiàn)盲目性。同時(shí)，不論智庫(kù)以哪種形式主動(dòng)介入到方案的設(shè)計(jì)，都是有著充分的前期準(zhǔn)備的，提出的政策建議是智庫(kù)真正發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)的結(jié)果，因此，智庫(kù)能夠在準(zhǔn)確把握咨詢需求的基礎(chǔ)上提出科學(xué)合理的政策建議，這種建議契合政策制定者尋求問(wèn)題破解之道的現(xiàn)實(shí)需要，易于得到政策制定者的采納。

2.被動(dòng)介入：無(wú)力影響咨詢需求

（1）議程設(shè)置階段的被動(dòng)介入。在議程設(shè)置階段，由于智庫(kù)的被動(dòng)介入使智庫(kù)錯(cuò)失有利的介入時(shí)機(jī)，所以其所倡導(dǎo)的議題根本不能進(jìn)入政策制定者的議事日程，甚至難以進(jìn)入政策制定者的視野。智庫(kù)倡導(dǎo)的議題不能引起政策制定者的關(guān)注，自然也無(wú)法使其形成相應(yīng)的咨詢需求。

就智庫(kù)自下而上被動(dòng)介入議程設(shè)置的情形來(lái)看，往往是因?yàn)橹菐?kù)的介入行為與政策之窗打開(kāi)的時(shí)機(jī)結(jié)合不起來(lái)，智庫(kù)倡導(dǎo)的議題無(wú)法引起政策制定者的重視，只能一直處于政策議程設(shè)置的門檻之外，無(wú)法形成政策制定者的咨詢需求。就自上而下被動(dòng)介入議程設(shè)置的情形而言，在政策制定者的邀請(qǐng)之下，智庫(kù)雖然得到了介入議程設(shè)置的有利時(shí)機(jī)，但是如果自身準(zhǔn)備不足或者缺乏實(shí)力，不能準(zhǔn)確識(shí)別和界定問(wèn)題，最終還是會(huì)錯(cuò)失時(shí)機(jī)，難以在議程設(shè)置上有所貢獻(xiàn)。

（2）方案設(shè)計(jì)階段的被動(dòng)介入。如果智庫(kù)在議程設(shè)置階段錯(cuò)過(guò)了介入的時(shí)機(jī)或者根本就沒(méi)有介入，那么智庫(kù)在方案設(shè)計(jì)階段的介入行為就已相當(dāng)被動(dòng)。智庫(kù)之所以要介入政策方案的設(shè)計(jì)，其目的就是為了滿足政策制定者的咨詢需求，而咨詢需求的滿足是以咨詢需求的形成為前提的，智庫(kù)在咨詢需求的形成上沒(méi)有貢獻(xiàn)，這不利于智庫(kù)在進(jìn)一步滿足咨詢需求上有積極的作為。其中的原因前文已有所提及，這里作進(jìn)一步的分析。一是智庫(kù)在議程設(shè)置階段的被動(dòng)介入或不介入無(wú)助于智庫(kù)在方案設(shè)計(jì)階段準(zhǔn)確把握政策制定者的咨詢需求。二是這種被動(dòng)介入或不介入無(wú)助于智庫(kù)與政策制定者之間建立有效和穩(wěn)定的聯(lián)系。有的智庫(kù)時(shí)常抱怨政策制定者沒(méi)有向自己釋放咨詢需求，沒(méi)有吸納自己參與到政策制定中，這種狀況的產(chǎn)生當(dāng)然有制度方面的原因，不少學(xué)者也因此提出黨委政府應(yīng)進(jìn)一步完善決策咨詢制度的建議。但是，我們不能因此忽視另外一個(gè)重要原因，即智庫(kù)自身的主觀能動(dòng)性嚴(yán)重不足，缺乏主動(dòng)介入的強(qiáng)烈意識(shí)。智庫(kù)的被動(dòng)介入行為不僅表現(xiàn)在沒(méi)有贏得提前介入政策過(guò)程的先機(jī)，而且體現(xiàn)在自身對(duì)咨詢需求無(wú)的放矢和隔靴搔癢，所提建議與政策制定者的咨詢需求缺乏契合性，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在智庫(kù)自下而上介入方案設(shè)計(jì)的情形中。當(dāng)智庫(kù)自上而下介入方案設(shè)計(jì)時(shí)，智庫(kù)的被動(dòng)介入往往會(huì)造成智庫(kù)研究人員準(zhǔn)備不足，以致無(wú)法提出科學(xué)合理的解決方案，更無(wú)法滿足政策制定者的咨詢需求。

事實(shí)上，政策議程的設(shè)置方式與政策方案的制定方式是有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的，如果一項(xiàng)議題是因智庫(kù)的倡導(dǎo)進(jìn)入了政策議程并形成了政策制定者的咨詢需求，那么政策制定者就有更大的可能性去依賴智庫(kù)的智力支持來(lái)滿足這種咨詢需求。20世紀(jì)80年代，由厲以寧擔(dān)任組長(zhǎng)的項(xiàng)目組承擔(dān)了“教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民收入中的合理比例與教育投資經(jīng)濟(jì)效益分析”這一研究課題，項(xiàng)目組通過(guò)研究提出，到20世紀(jì)末我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例不應(yīng)低于4.06%。這一研究結(jié)果最終引起決策者的關(guān)注，并促使決策者決定對(duì)教育經(jīng)費(fèi)等重大問(wèn)題開(kāi)展進(jìn)一步的調(diào)查研究，以制定20世紀(jì)末教育改革和發(fā)展綱要，厲以寧以及項(xiàng)目組的有關(guān)成員被邀請(qǐng)參與相關(guān)研究。反之，如果一項(xiàng)政策議題是政策制定者自身提出的或者是由其他政策主體提出的，那么政策制定者很可能不會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去尋求智庫(kù)的智力支持，即便征求了智庫(kù)的意見(jiàn)，這種咨詢也容易出現(xiàn)“空洞化”和“符號(hào)化”的問(wèn)題。

四、結(jié)論與啟示

學(xué)者們從不同的角度對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程的行為有著不同的認(rèn)識(shí)，相應(yīng)地，對(duì)智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式進(jìn)行了類型化分析，諸如直接介入與間接介入的區(qū)分、自下而上介入與自上而下介入的區(qū)分。本文則從另外一個(gè)角度將智庫(kù)介入政策過(guò)程的方式劃分為主動(dòng)介入和被動(dòng)介入兩種類型。這種分類方式與其他分類方式有著明顯不同。其他分類方式更多地體現(xiàn)了智庫(kù)介入政策過(guò)程的形式，而主動(dòng)介入與被動(dòng)介入的分析則能夠觸及智庫(kù)介入政策過(guò)程的實(shí)質(zhì)。直接介入或間接介入，自下而上介入或自上而下介入，它們都有可能從實(shí)質(zhì)上影響政策制定者咨詢需求的形成與滿足，但主動(dòng)介入與被動(dòng)介入的效果是很不一樣的。不論是在議程的設(shè)置階段還是在方案的設(shè)計(jì)階段，主動(dòng)介入都能夠抓住介入政策過(guò)程的有利時(shí)機(jī)，進(jìn)而有效影響咨詢需求的形成和滿足；被動(dòng)介入的效果則截然相反，不論是在議程的設(shè)置階段還是在方案的設(shè)計(jì)階段，被動(dòng)介入都錯(cuò)失了智庫(kù)介入的有利時(shí)機(jī)，使之無(wú)力影響咨詢需求的形成和滿足。

本項(xiàng)研究對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)新型智庫(kù)建設(shè)和提升智庫(kù)影響力具有如下幾點(diǎn)啟示。第一，智庫(kù)介入政策過(guò)程不僅要有良好的愿望，而且要善于把握和利用時(shí)機(jī)。智庫(kù)介入政策過(guò)程的效果在很大程度上取決于智庫(kù)有效利用時(shí)機(jī)的程度，一旦錯(cuò)過(guò)時(shí)機(jī)，智庫(kù)的介入行為必然陷于被動(dòng)，“事倍”也未必起到“功半”的效果。第二，智庫(kù)介入政策過(guò)程的目的必須明確，要么是影響咨詢需求的形成，要么是影響咨詢需求的滿足，而不能讓自身的介入行為游離于政策制定者的咨詢需求之外。目的缺乏針對(duì)性，介入的效果就不會(huì)理想。為了保證智庫(kù)介入政策過(guò)程的目的明確，智庫(kù)有必要熟悉政策的運(yùn)行過(guò)程，加強(qiáng)自身與政策制定者的溝通與聯(lián)系，努力與政策制定者建立穩(wěn)定的信任關(guān)系。第三，智庫(kù)不能僅僅著眼于實(shí)現(xiàn)政策制定者咨詢需求的滿足，更要注重咨詢需求的形成環(huán)節(jié)，盡量提前介入政策過(guò)程，在議程設(shè)置階段就發(fā)揮出積極作用，為后續(xù)的介入行為爭(zhēng)取更大的主動(dòng)性。第四，智庫(kù)需要提高自身的傳播能力，保持對(duì)介入時(shí)機(jī)的敏感性，善于選擇適宜的傳播策略推出自己的主張和倡導(dǎo)。第五，智庫(kù)應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，時(shí)機(jī)是轉(zhuǎn)瞬即逝的。智庫(kù)對(duì)時(shí)機(jī)有效利用的背后是長(zhǎng)期認(rèn)真準(zhǔn)備的結(jié)果。智庫(kù)如果缺乏長(zhǎng)期知識(shí)積累和社會(huì)調(diào)研，在關(guān)鍵時(shí)刻就難以拿出高質(zhì)量的思想產(chǎn)品，其結(jié)果只能是被淘汰。因此，智庫(kù)應(yīng)像習(xí)近平總書記所要求的那樣，把建設(shè)的重點(diǎn)“放在提高研究質(zhì)量、推動(dòng)內(nèi)容創(chuàng)新上”；也應(yīng)像眾多學(xué)者所呼吁的那樣，大力加強(qiáng)智庫(kù)的專業(yè)化、職業(yè)化、特色化和高端化建設(shè)。endprint

注釋

①⑦朱旭峰：《中國(guó)社會(huì)政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第2期。②參見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯：《學(xué)術(shù)與政治》，錢永祥等譯，廣西師范大學(xué)出版社，2010年，第281頁(yè)。③參見(jiàn)Carol Weiss. The Many Meanings of Research Utilization. Public Administration Review， 1979， Vol.39， No.5， pp. 426-431.④Nathan Caplan. The Two-Communities Theory and Knowledge Utilization. American Behavioral Scientist， 1979， Vol.22， No.3， pp.459-470.⑤參見(jiàn)Martin Bulmer. Social Science Research and Government： Comparative Essays on British and the United States . New York： Combridge University Press， 1987， p.345.⑥參見(jiàn)王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。⑧參見(jiàn)張?jiān)脐唬骸吨袊?guó)社會(huì)科學(xué)研究影響政策的主要模式及其創(chuàng)新路徑》，《中國(guó)科技論壇》2011年第10期。⑨參見(jiàn)Peter Bachrach and Morton Baratz. Two Faces of Power. American Political Science Review， 1962， Vol.56， No.4， pp.947-952.⑩參見(jiàn)黃俊輝、徐自強(qiáng)：《〈校車安全條例（草案）〉的政策議程分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第3期。參見(jiàn)王紹光、樊鵬：《政策研究群體與政策制定——以新醫(yī)改為例》，《政治學(xué)研究》2011第2期。參見(jiàn)王文、伐謀：《中國(guó)智庫(kù)影響世界之道》，人民出版社，2016年，第59頁(yè)。參見(jiàn)朱旭峰：《中國(guó)思想庫(kù)：政策過(guò)程中的影響力研究》，清華大學(xué)出版社，2009年，第78頁(yè)。參見(jiàn)曲一琳、王斯敏、張勝：《新機(jī)遇力求新跨越——智庫(kù)專家熱議〈關(guān)于社會(huì)智庫(kù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)〉》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年5月5日。參見(jiàn)王斯敏、姬泰然：《加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)提升國(guó)家巧實(shí)力——訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任、黨組成員隆國(guó)強(qiáng)》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年6月15日。參見(jiàn)劉妍：《基于研究的教育政策制定過(guò)程——財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP4%的政策分析》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2011年第2期。參見(jiàn)王錫鋅：《我國(guó)公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國(guó)〈聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法〉為借鑒》，《法商研究》2007年第2期。習(xí)近平：《在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月19日。參見(jiàn)胡鞍鋼：《建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)：實(shí)踐與總結(jié)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。

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