無障礙戰略與殘疾人扶貧問題研究

楊宜勇+吳香雪

摘要：殘疾人貧困的關鍵原因在于社會層面的排斥阻礙了殘疾人社會資源的獲取。無障礙戰略的建構、實施與殘疾人扶貧脫貧效果息息相關。殘疾人要想擺脫貧困，必須實現對社會資源的無障礙獲得，無障礙扶貧戰略的建構與實施刻不容緩。在無障礙戰略的指導下，殘疾人扶貧要統籌推進，不斷打破扶貧觀念、制度、政策、服務等方面的障礙，使殘疾人能夠平等地享有社會公民權和社會資源，從而擺脫貧困，實現全面發展。

關鍵詞：殘疾人扶貧；無障礙戰略；無障礙扶貧

中圖分類號：D669.69文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）11-0067-08

由于“先天缺陷、后天失調”等多種因素的存在，殘疾人很容易陷入貧困陷阱而無法自拔。目前，我國仍有相當數量的農村貧困殘疾人、近200萬的城鎮殘疾人生活還十分困難，殘疾人貧困作為扶貧工作中的“頑疾”，迫切需要國家出臺相關政策來幫助殘疾人及其家庭走出困境。因此，必須聚焦農村貧困地區和貧困重度殘疾人，綜合考察殘疾人群體的特殊需求，以增加貧困殘疾人家庭收入、提升貧困殘疾人生活質量、緩解并逐步消除殘疾人絕對貧困等為主要目標，通過多方努力使精準扶貧觀念、制度、政策、服務等無障礙地惠及每一位貧困殘疾人，幫助殘疾人打破社會排斥壁壘，積極融入社會，實現殘疾人在無障礙社會中像健全人一樣生活、共享改革發展成果的無障礙扶貧最終目標。以往，殘疾人反貧困研究主要集中于探討殘疾人扶貧開發進程中的經驗，對殘疾人扶貧政策進行評價，以及關于殘疾人貧困現狀和殘疾人脫貧對策的研究。本文將從無障礙的視角對殘疾人反貧困進行研究，探討扶貧過程中阻礙殘疾人脫貧的有形的、無形的障礙，并在無障礙戰略的指導下，提出殘疾人無障礙扶貧的對策建議，以推動殘疾人從生存到發展權利的實現。

一、殘疾人反貧困與無障礙戰略

新中國成立以來，我國殘疾人反貧困實踐一直是國家反貧困工作的重要組成部分，并不斷在探索中前進。相較于城鎮殘疾人群體，農村殘疾人群體被“嵌入”社會資本先天匱乏的社會關系網絡①，在社會支持網絡、社會資本擁有等方面均處于劣勢，殘疾人扶貧脫貧阻礙大，社會排斥現象嚴重，因而殘疾人扶貧的主戰場在農村。當前，農村貧困殘疾人已經被列為國家脫貧攻堅戰的重點和難點群體，成為精準扶貧、精準脫貧的優先對象。

縱觀我國殘疾人扶貧之路，可以劃分為如下幾個階段：救濟式扶貧階段（1949—1985年）、開發式扶貧起步階段（1986—1997年）、殘疾人扶貧攻堅階段（1998—2000年）、新時期扶貧工作綜合推進階段（2001—2010年）、全面建成小康社會扶貧攻堅新階段（2011—2020年）。2006年，經國務院批準，我國進行了第二次全國殘疾人抽樣調查。根據調查數據推算，全國各類殘疾人總數為8296萬人，城鎮、農村殘疾人口分別為2071萬人、6225萬人，占比分別為24.96%、75.04%，這表明農村殘疾人分布占殘疾人

收稿日期：2017-08-21

作者簡介：楊宜勇，男，中國宏觀經濟研究院社會發展研究所所長，博士生導師（北京100038）。

吳香雪，女，中國人民大學公共管理學院博士生（北京100872）。總數量的3/4。全國有殘疾人的家庭戶共有7050萬戶，占全國家庭戶總戶數的17.80%。②較之第一次全國殘疾人抽樣調查結果，我國殘疾人口總量呈增加態勢，這意味著可能跌入貧困陷阱的殘疾人基數潛在擴大，因此必須進一步加強殘疾人扶貧工作。2009年，國務院辦公廳印發《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，開始加快構建“四保一救”（城鄉低保、城鄉醫保、城鄉養老保險、城鄉保障性住房，救濟救助）農村殘疾人社會保障體系，啟動了農村低保和扶貧開發兩項制度銜接試點，建立健全貧困殘疾人口識別機制。根據第六次全國人口普查所得到的我國總人口數以及第二次全國殘疾人抽樣調查所確定的殘疾人占全國總人口的比例和各類殘疾人占殘疾人總人數的比例推算，2010年年末我國殘疾人總人數為8502萬人。其中，重度殘疾人數為2518萬人，中度和輕度殘疾人數為5984萬人。③為緩解殘疾人群體的生活現狀，實現全面建成小康社會的目標，2012年1月，國務院辦公廳印發《農村殘疾人扶貧開發綱要（2011—2020年）》，將十年間的扶貧計劃按照“十二五”和“十三五”兩個時間段進行安排，不僅規定了每個階段的扶貧任務和目標，而且提出了具體的政策保障與扶持措施。④為解決殘疾人特殊生活困難和長期照護困難，2015年9月，國務院印發《關于建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，決定全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度。這是保障殘疾人生存發展權益的重要舉措，對全面建成小康社會具有重要意義。⑤2015年11月，中央扶貧開發會議召開，習近平總書記發出堅決打贏脫貧攻堅戰的總動員令，將殘疾人扶貧納入國家精準扶貧戰略，在政策上進一步體現了優先保障和特別幫扶的精準施策導向。精準扶貧的提出，創新了新時期扶貧開發模式，有利于提高扶貧工作的效率與效益。目前，精準扶貧已成為新一輪扶貧工作的發展方向。中國殘疾人扶貧也經歷了從救濟式扶貧向開發式扶貧和社會保護并重、從關注殘疾人生存問題到發展問題的轉變，扶貧方式也從粗放向精準轉變，扶貧主體日益多元，社會扶貧助殘氛圍日漸濃厚。這為殘疾人打破貧困壁壘、積極融入社會打下了良好的基礎。

解決殘疾人生存問題是扶貧的首要任務，無障礙戰略的實施是打破社會排斥、幫助殘疾人擺脫貧困的根本。隨著社會經濟發展水平的不斷提高，對殘疾人的觀念逐漸走向文明。長期以來，人們普遍認為殘疾人因殘而廢，是家庭及社會的負擔，殘疾人也對自己產生了消極評價，成為社會排斥的對象。伴隨著殘疾人“無障礙”運動的興起與演進，對殘疾的理解逐漸從身心功能受損向社會制度、結構以及公眾認知障礙轉變。殘疾一方面是指個體身心受損所致的功能障礙，另一方面是指由個體所處的外在環境與社會制度存在排斥所形成的障礙，社會排斥等障礙才是個體殘疾的關鍵。因此實施無障礙戰略，改善各種社會排斥對殘疾人的偏見與歧視是殘疾人反貧困政策的重點。物質環境的“無障礙”主要是為了方便殘疾人不受排斥地出入所有建筑場所，制度環境的“無障礙”是要消除在政策層面和制度層面的社會排斥，積極推進殘疾人參與社會生活并實現“共建、共融、共享”。公共認知的“無障礙”主要是消除健全人與殘疾人之間的心理障礙，構建“無障礙”文化，加強社會對殘疾人的社會認同度，消除社會中壓抑及排斥殘疾人的態度與作為等，從而消除外在環境與制度的障礙。⑥“無障礙理念及其行動就是要突破‘無障礙的物質化桎梏而將其內涵擴展到制度與結構以及公眾意識層面，殘疾人事業發展的最終目標就是破除一切物質的、制度的與結構的以及觀念上的障礙，幫助殘疾人達到如同健全人一樣的生活樣態。”⑦由此，為了全面系統地提升無障礙軟硬件以及無障礙文化的建設水平，我們必須向全社會公開提出實施無障礙戰略。無障礙戰略是殘疾人參與社會、實現融合發展的重要條件，是全面建成小康社會、實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的重要內容和標志。任何零敲碎打的無障礙行為和措施都需要進一步整合并上升為國家戰略，由全社會來推動和實施。要營造殘疾人與健全人平等協調發展的環境，必須深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞全面建成小康社會的奮斗目標，著眼于解決殘疾人最關心、最直接、最現實的利益問題，實施殘疾人全方位無障礙發展戰略，完善促進殘疾人事業發展的政策和法律，健全殘疾人社會保障制度，加強殘疾人服務體系建設，營造殘疾人平等參與的社會環境，縮小殘疾人生活狀況與社會平均水平的差距，努力使殘疾人同全國人民一道向著更高水平的小康社會邁進。毫無疑問，無障礙戰略不僅將進一步消除物理障礙（設施和軟件），而且將進一步消除心靈障礙（普通人和殘疾人之間更加融洽）。無障礙戰略的建構與實施是實現“殘健融合”的根本保障，因此將無障礙戰略理念運用于殘疾人扶貧觀念、制度、政策、服務中，從更深層次理解殘疾人貧困，對加深殘疾人無障礙扶貧的認識有重要作用。endprint

二、殘疾人扶貧中面臨的問題及原因剖析

由于殘疾人貧困問題的頑固性、復雜性，扶貧問題的長期性、艱巨性，扶貧政策、社會救助、公共服務、社會觀念等方面障礙的存在，新時期殘疾人扶貧工作仍有一些問題沒有得到有效解決，我國仍有相當數量的貧困殘疾人生活困難，家庭入不敷出，經濟負擔重。據調查，全國殘疾人家庭人均可支配收入僅是全國平均水平的56.2%，差距明顯。殘疾人家庭醫療保健支出及其占家庭消費支出比例均遠高于全國平均水平。2013年度，城鎮和農村殘疾人家庭人均醫療保健支出分別為1789.4和1032.8元，分別是全國城鎮和農村居民家庭人均醫療保健支出的1.6倍和1.7倍。2013年度，殘疾人家庭恩格爾系數為48.5%，比全國居民家庭恩格爾系數36.2%高出12.3個百分點。⑧顯然，殘疾人家庭生活質量明顯落后于全國平均水平，殘疾人貧困仍然是全面建成小康社會中的難中之難、困中之困。

1.貧困殘疾人數量多，貧困程度深，返貧容易脫貧難，扶貧難度大

如前文所述，2010年年末我國殘疾人總人數達到8502萬人，重度殘疾為2518萬人，占比30%。相較第二次殘疾人全國抽樣調查結果，殘疾人口基數增大。目前，我國仍處于殘疾風險高發期，殘疾人數量仍會呈增加趨勢。受自身殘疾、教育程度偏低、技能缺乏、政策扶持不力等原因的影響，殘疾人社會融入度低，是典型的支出型貧困人群。隨著扶貧工作的深入，剩余尚未脫貧的基本是殘疾人或有殘疾人的家庭，脫貧困難返貧容易。如表1所示，“十二五”期間貧困殘疾人實際脫貧人數與接受國家扶持人數相比較，實際脫貧率每年基本保持在50%—60%，5年間接受扶持人數總計1140.4萬人，而實際脫貧人數共計618.3萬人。這說明殘疾人貧困程度深，扶貧難度很大。特別是在我國集中連片特困地區貧困程度更深、人力資本開發嚴重不足的情況下，惡劣的生存環境不僅降低了當地人的移動能力，阻礙其獲得社會資源，還可能導致當地殘疾發生率的升高和殘疾程度的加重。

2.社會觀念障礙深刻影響了殘疾人扶貧政策的制定實施以及殘疾群體自身反貧困積極性的發揮

社會傳統對殘疾人存有偏見，因殘而廢的觀念根深蒂固地存在于人們心中，“殘=廢=無能”的思維定式嚴重歪曲和損害了殘疾人的社會形象⑨，使殘疾人在“污名化”中處于社會的邊緣。這種觀念障礙通過多種途徑和方法指導、影響和形塑著人們對殘疾人的行為。如扶貧政策的設計往往以“健全人”視角切入，先入為主地將貧困殘疾人劃分為病人和無勞動能力人口，把殘疾人作為接受憐憫、施舍和救濟的對象，對殘疾人主觀能動性認識不足，忽視殘疾人自身的力量。這些做法無形中都為殘疾人制造了諸多制度與結構性障礙。社會上對于殘疾人的觀念排斥既是殘疾人平等參與社會的最大障礙，也是其他各種社會排斥的根源，教育排斥、就業排斥等都是在觀念排斥的基礎上產生或延伸的。⑩另外，殘疾人受社會觀念的排斥，容易產生自卑心理，無法把外界的幫扶轉化為自身脫貧致富的手段，產生“等、靠、要”等不良思想。在今后扶貧政策紅利越來越多的社會背景下，觀念障礙可能對一些貧困殘疾人產生負向激勵作用。

3.殘疾人開發式扶貧政策亟待改進與完善

（1）目標瞄準機制不夠健全。經過多年的扶貧開發，貧困殘疾人零星分布在國家集中連片特困地區和國家扶貧開發重點縣之外。國家扶貧開發工作重點以及扶貧資金的主要投向是連片特困地區和國家扶貧開發重點縣，由此，片區之外的貧困殘疾人不能直接受益。在自身發展能力受限的情況下，貧困殘疾人從開發式扶貧“涓滴發展戰略”中的受益較少，而且其是否適用扶貧開發政策的評判依據是“有無勞動能力”。這充分說明了扶貧對象識別標準模糊，精準建檔的基礎工作沒有到位。

（2）扶貧主體相對單一，相關部門扶貧能力有待增強。殘疾人扶貧是以政府為主導力量的。在扶貧過程中，政府作為最強有力的主導力量，很容易造成扶貧資源投入主要依賴政府的情況，從而導致政府責任大、任務重，行政化現象嚴重，形成扶貧的短期行為，效率不佳。同時，政府主導下的殘疾人扶貧，也很容易阻礙其他扶貧力量的發展壯大和貧困人口反貧困能力的發揮，使得其他扶貧力量視野受限且服務范圍狹窄。政府之外其他扶貧力量的參與對于殘疾人扶貧具有積極意義。缺乏這種參與，容易導致決策和執行的盲目性，使扶貧部門之間協調不足、分工不明確，最終導致相關政策實施不到位。基層政府、基層殘疾人工作者隊伍的扶貧服務能力和管理水平有待加強。

（3）扶貧政策設計的適用性差。殘疾人貧困的重要原因之一即是受到制度排斥。開發式扶貧政策作為一種外來“輸血型”扶貧政策，部分扶貧政策適應性不強。如扶貧政策的設計與安排與貧困地區殘疾人的文化特質存在差異，缺乏針對不同殘疾人群體需求的多元化和差異化服務的內容，不能較好地滿足貧困殘疾人及其家庭的需求，將一些貧困殘疾人排斥在保障制度之外。扶貧政策設計的偏差與實施效果的低效率使得一些殘疾人仍在貧困線上掙扎。而且，扶貧政策偏重新制度建設，輕視現有制度整合，沒有織密扶貧網，資源浪費嚴重。

（4）殘疾人扶貧配套服務和工作機制有待完善。在一些地方，殘疾人因身體障礙、文化水平低、交通不便等原因無法得到有效培訓。即使有些殘疾人參加了培訓，他們也因缺少設備、資金、生產資料、信息等后續的配套扶持和相應的服務難以就業創業。一些金融機構認為貧困殘疾人發展能力弱，缺乏償還貸款的能力或缺少有效的抵押或擔保，因而也不愿意貸款扶持其發展生產。另外，基層民生保障、涉農、金融和殘聯等部門未形成暢通和不間斷的服務保障機制，相關配套政策沒有落實到位，缺乏針對殘疾人的特惠扶持政策，扶持力度不足。

（5）扶貧政策實施不到位，扶貧效果難以持續。開發式扶貧在預防貧困和促進人的全面發展方面仍有欠缺，重實物扶貧，輕精神扶貧。扶貧首先要扶智。目前，我國對于貧困殘疾人的人力資本投入還遠遠不夠，很多能夠持續減緩貧困和增加收入的制度如小額信貸制度、扶貧資金的監測評估制度等沒有及時建立。現行精準脫貧政策多為短期救助，無法為殘疾人提供長期脫貧幫扶，無法持續激發殘疾人自我反貧困能力的提升。在扶貧政策實施過程中，有些政策或項目虎頭蛇尾，政策的短期性一定程度上抵消掉了已取得的扶貧成果，持續精準幫扶的力度有待加強。另外，殘疾人扶貧政策涉及殘疾人權利的實現問題，有法不依、有法難依現象比較普遍。政策的踐行程度遠沒有達到政策文字表述的標準，殘疾人權利實現的應然狀態與實然狀態之間差距顯著。endprint

4.殘疾人社會保障較為滯后

（1）殘疾人社會保障制度缺乏頂層設計，專項保障制度缺乏，碎片化問題比較突出。殘疾人社會保障體系一般是依托一般性社會保障制度建立起來的，這些社會保障制度是為健全人設計的，自然不可能將殘疾人全部容納進來。由此，在此基礎上建立的針對殘疾人的保障制度，無論是一般制度還是專項制度，都缺乏頂層規劃，而且保障資源分散，制度、部門、項目之間缺乏整合的現象比較普遍。同時，是否需要單獨建立制度對殘疾人所需要的特殊專項保護進行規范，值得思考。對此，必須理清殘疾人社會保障制度的整合與專項保護之間的關系。另外，殘疾人的保障制度設計缺乏對殘疾過程的干預以及對殘疾人康復問題的重視，不利于預防殘疾，也很容易導致錯過最佳干預期，影響殘疾人康復訓練的效果。

（2）當前我國農村社會保險制度建設水平依然較低，與貧困殘疾人的迫切需求還存在較大差距。在扶貧過程中，普遍的做法是重度殘疾人參加城鄉居民基本養老保險，個人繳費實行按最低檔給予全部或部分代繳，這種參保方式解決了重度殘疾人繳費困難的問題，屬于低層次參保，保障水平低。但還有許多非重度貧困殘疾人繳費困難問題并沒有得到有效解決，他們沒有享受到政策優惠，社會保險參保率低。另外，部分地區城鄉居民基本醫療保險制度報銷范圍窄、門檻高、報銷比例低等問題進一步加重了貧困殘疾人的醫療支出負擔。因此，貧困殘疾人及其家庭的社會保險水平亟待提高。

（3）殘疾人社會救助廣度深度需要拓展。低保制度作為社會救助制度的支柱性制度安排，其基本職能是維持低收入人群的基本生活需要，即低保制度是針對貧困問題而不是殘疾問題設計的，沒有考慮殘疾家庭結構、戶籍情況以及殘疾人的特殊需求。這導致大部分有保障需要的殘疾人被遺漏在低保之外，應保未保，“兜底性安全網”不夠健全。特別是在貧困農村地區，受財力約束，農村低保保障范圍十分有限，部分困難殘疾人及其家庭成員未能納入最低生活保障范疇。“應保盡保”的政策要求與實際上的“低保名額”規定相互矛盾，致使一些農村殘疾人的生活仍然依靠家庭其他成員的供養。另外，我國的其他社會救助項目，如醫療救助、教育救助、住房救助等也共用低保的目標瞄準機制，把享受低保作為享受其他救助項目待遇的前提，由此造成殘疾人一旦失去低保資格，其他救助項目也難以享受。低保享受者與未享受者之間形成了一種救助資源分配中的“懸崖效應”：一方面，低保制度含金量越來越高，吸引更多的人爭奪低保名額，而進入了低保對象群體的也力圖保留其身份，減弱了其靠自身努力離開低保的動力。另一方面，殘疾人如果失去低保名額，將不能享受其他救助項目，這顯然不利于殘疾人的生存和發展。

5.殘疾人公共服務業發展滯后

（1）康復、教育、就業等基本公共服務還不能滿足殘疾人的需求。目前，為殘疾人提供康復服務的總體水平還不高，康復保障制度還未完善，基層為殘疾人服務的能力尤其薄弱，反貧困專業化組織和專業服務人才相當匱乏，康復資源缺乏整合，保障力度較小，仍需大力推進和提高。2013年度，殘疾人康復服務覆蓋率為58.3%。學齡殘疾兒童接受義務教育比例為72.7%，與全國適齡兒童的義務教育平均水平相比，仍有很大差距。在我國殘疾人高等教育方面，院校少且模式單一、專業少且層次低、教師少且師資弱等方面的問題，造成了殘疾人接受高等教育的人數少、比例低的現狀。殘疾人就業形勢嚴峻，就業崗位供給的低層次、低待遇、穩定性差等，導致殘疾人就業率和就業質量偏低。特別是在我國集中連片特困地區，殘疾人事業發展嚴重滯后，受財力約束，人均教育、衛生、社會保障和就業三項支出水平低，農村衛生服務能力弱，婦幼保健水平低，農村基礎設施建設滯后，服務功能不完善，輻射帶動能力弱，殘疾人貧困問題還需要各級政府和社會更多的關注與幫助。

（2）殘疾人無障礙環境建設嚴重滯后。殘疾人進行社會參與是緩解殘疾人貧困的重要手段。但長期以來，社會環境是以健全人正常生活的標準設計的，這實質上給殘疾人的社會參與設置了諸多障礙，具體體現在設施障礙、信息障礙、觀念障礙等。這些障礙的存在使殘疾人難以通過教育、就業等社會參與手段緩解自身的貧困。無障礙建設法規、標準雖然一再完善，但實際建設卻沒有與之相匹配。已經建成的部分無障礙設施，或因管理不當，或因質量不過關，被擠占破壞，形同虛設。而社會中一些人對殘疾人的偏見和歧視態度，嚴重損害了殘疾人運用無障礙設施擺脫自身貧困的權利。另外，無障礙建設的相關法律體系不夠健全、內容不夠細化、缺乏執行力度等，都表明無障礙環境建設進程緩慢，尚未進入快速有序的發展軌道。

三、殘疾人無障礙扶貧的路徑探析

鑒于我國國情，當前開發式扶貧仍是我國殘疾人扶貧的主要方式。針對殘疾人的特殊性，未來“社會保障與公共服務”兩大體系建設將是殘疾人扶貧的大方向。構建無障礙扶貧戰略將對扶貧脫貧成效產生深遠影響。多年殘疾人扶貧的經驗告訴我們，從扶貧理念、扶貧制度及政策到扶貧服務、扶貧方式及執行，無障礙理念要貫穿始終。今后，應不斷創新扶貧治理體系，破除殘疾人觀念障礙和體制機制弊端，堅持以人為本建構全面全程精準化的扶貧開發機制，消除各種阻礙貧困殘疾人全面發展的障礙，加快搭建和完善“兩大體系”，充分發揮殘疾人的積極性、主動性和創造性，提高殘疾人自我發展能力，協調多方殘疾人扶貧力量，齊抓共管，凝聚合力，共同把殘疾人扶貧事業推向一個新階段。

1.從觀念上消除對殘疾人的社會排斥，增強全社會扶殘助殘意識，實現殘疾人扶貧觀念無障礙

觀念是行動的先導，觀念障礙是造成殘疾人社會排斥的根本。消除殘疾人“污名化”效應有助于社會正確認識殘疾人及其價值。破除陳舊觀念需采取“自上而下”和“自下而上”的雙向結合方式。

（1）建設“無障礙”體制機制，從制度和公共政策上消除對殘疾人的偏見與歧視。在修訂《中華人民共和國殘疾人保障法》時，必須將無障礙與反排斥的觀念貫穿始終，強調殘疾人與健全人平等的權利，注重法律的完備性和可操作性。針對其中的原則性規定，出臺一些具體、詳細且可操作性強的專項保護法規與之相配套，讓殘疾人得到全方位的法律保障。在扶貧開發政策的制定和實施過程中引入無障礙觀念，改變扶貧過程中排斥殘疾人的態度與行為等，從而消除外在環境與制度的障礙。endprint

（2）構建“無障礙”的社會文化，營造平等的“無障礙”社會氛圍。第一，推動“無障礙”環境建設，不僅包括基礎設施建設，還包括心靈溝通無障礙的社會文化建設。每個人都有殘疾的風險，幫助殘疾人就是幫助我們自己。必須以公正平等的社會文化引導社會大眾樹立正確的殘疾人觀。第二，利用公共媒體引導社會輿論走向，充分發揮新聞輿論社會良心的作用。廣泛深入開展宣傳活動，宣傳殘疾人的自強不息和扶殘助殘的先進事跡，形成全社會關心支持殘疾人扶貧開發工作的良好氛圍。還可以借助新聞媒體表達貧困殘疾人的正當利益訴求，強化新聞輿論對殘疾人扶貧事業的監督作用，制約扶貧過程中的不良行為。第三，人道主義、自強與助殘教育要從中小學德育課程抓起。這有助于消除健全人對殘疾人的歧視與抵觸心理，為殘疾人正名。

2.創新扶貧治理機制，強化精準扶貧，實現殘疾人扶貧體制機制無障礙

（1）精準扶貧是實現殘疾人扶貧政策無障礙的關鍵。實現殘疾人的精準扶貧，就要做好貧困殘疾人對象的識別工作，讓扶貧政策惠及每一位貧困殘疾人。同時，加強基層基礎設施建設和人才培養工作，針對貧困殘疾人的特殊性，通過建檔立卡和貧困殘疾人口追蹤制度完善扶貧對象識別機制。應充分發揮貧困殘疾人口的主觀能動性，做好扶貧對象的精準和動態管理，做到“一戶一策”，并根據扶貧對象的需要及時調整扶貧方式，提高扶貧政策的適用性。重點保障與特殊扶持相結合，消除貧困殘疾人獲得幫助的各種政策障礙。

（2）堅持政府主導，動員社會各界參與殘疾人扶貧。作為殘疾人扶貧的主導力量，各級政府要切實承擔起殘疾人扶貧開發的各項工作，加大資金投入，完善殘疾人扶貧各項服務。同時注重開發式扶貧與社會力量的合作，政府應當為社會力量參與扶貧拓展渠道，積極培育殘疾人社會組織，加強組織管理，提升扶貧能力，并給予相應的制度保障，如給積極參與殘疾人扶貧的企業適當的政策和稅收優惠，從而調動社會力量扶貧的積極性。

（3）堅持協調好扶貧開發與社會救助這兩種不同性質扶貧方式之間的關系。貧困殘疾人口的特殊性在于其依賴社會救助保障基本生活，并憑借開發式扶貧實現自身發展。因此，必須建立開發式扶貧政策與社會救助制度的銜接制度，確保與殘疾貧困對象無縫銜接，實現貧困殘疾人有關數據的有效對接和動態管理。信息共享的實現有助于做到符合條件的貧困殘疾人口既不遺漏也不重疊，在保障貧困對象基本生活和促進其發展之間相互轉換，構建殘疾人扶貧保障網，實現精準減貧。

（4）協調各扶貧部門之間的關系，形成合力，共同為殘疾人反貧困出謀劃策。殘疾人扶貧涉及開發式扶貧及救助式扶貧，因而也涉及相關的主管部門，各個部門在扶貧過程中不能各自為政，只注重本部門利益，而是要協調好彼此之間的關系，通力合作，處理好與扶貧的社會力量之間的關系。

（5）完善殘疾人扶貧配套服務和工作機制，千方百計幫助貧困殘疾人擺脫貧困。開展貧困殘疾群體實用技術培訓，并配備相應的資金、設備等，充分利用“互聯網+”平臺等幫助殘疾人就業創業。完善殘疾人扶貧金融服務，繼續安排殘疾人扶貧貼息貸款。針對貧困殘疾人及其家庭的特殊情況，不斷創新金融產品和相關服務，開發貧困殘疾人適用的免抵押小額貸款，并適當簡化貸款程序，以增大殘疾人享受金融服務的便利性，同時借鑒家庭資產建設理論，探索資產收益扶貧和可持續的金融扶貧制度。規范扶貧資金投入使用和監督管理機制，大力增加貧困地區教科文衛事業的資金投入，增大貧困殘疾群體受教育和參與職業培訓的比例。完善駐村干部管理制度。要定期對駐村干部進行扶貧工作的指導和培訓，提升其扶貧能力，并加強對其扶貧工作的監督，制定合理的考核機制，對扶貧不力的駐村干部要及時召回。

（6）創新扶貧脫貧效果的保障措施。發展適合殘疾人特點的種植業、養殖業、農副產品加工業、家庭手工藝等，每個扶貧項目必須進行可行性論證并達標，防止有始無終，避免扶貧資源浪費。結合貧困地區特色，不斷創新扶貧方式，因地制宜打造本地特色扶貧品牌，如盲人按摩等。堅持對貧困殘疾人進行人力資本培育，這是其走出貧困的根本之計。依法維護殘疾人權利，改善殘疾人實現權利的環境。扶貧工作不能達到脫貧目標后就停止，必須要有可持續的扶貧機制、扶貧資源、扶貧計劃。

（7）發掘殘疾人自身的反貧困潛力，助其自助，對抗貧困。每個人都可以以某種方式為社會做出貢獻。因此，必須重新認識殘疾人的優勢和資源，從“優勢視角”出發有效運用殘疾人人力資源，調動其充分參與扶貧過程，實現內源發展。一是引導貧困殘疾人正視自身價值，充分認識其在扶貧過程中的主觀能動作用，堅定反貧困的信心。二是通過康復、教育等增強殘疾人口人力資本，使其具備活用相關扶貧資源的能力。三是加強對貧困殘疾人口的思想教育，消除其“等、靠、要”等不良心態，增強其自身反貧困的責任意識。

3.健全殘疾人社會保障制度，切實保障殘疾人民生，實現殘疾人社會保障無障礙

（1）做好殘疾人社會保障制度的頂層設計。針對貧困殘疾人的特殊性，必須堅持普惠與特惠相結合的原則，在一般性社會保障制度保障其基本生存的基礎上，針對殘疾人的特殊困難和特殊需求，為殘疾人建立特惠制度，對殘疾人進行特別扶助和優先保障。因此，要處理好一般性與特惠性保障制度之間的關系，做到“分而不亂、形散神聚”，使為貧困殘疾人提供保障的主線貫穿所有制度之中。

（2）應保盡保、分類施保，逐步提高殘疾人社會救助水平。應將所有符合條件的貧困殘疾人及其家庭納入保障范圍，不受戶籍等條件的限制。對于邊緣貧困殘疾人群體要密切關注，必要時提供臨時性救助，避免其陷入貧困。改變其他社會救助與低保共用保障目標的情況，針對殘疾人的需要提供多種專項救助，認清低保和其他救助項目的各項職責。在全面實施困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度的同時，建立低保、兩項補貼制度與社會經濟發展特別是物價上漲掛鉤的聯動機制，增加貧困殘疾人口補助金的實際購買力。

（3）為所有城鄉貧困殘疾人提供基本養老保險和醫療保險，“增收”與“減支”齊抓。在殘疾人養老方面，為符合條件的困難殘疾人進行養老保險個人繳費資助，擴大繳費資助范圍和提高資助標準。針對殘疾人因病致貧、因貧致病的巨額醫療支出，逐步擴大基本醫療保險支付的醫療康復項目范圍，提高貧困殘疾人醫療報銷比例，減輕貧困殘疾人醫療康復負擔，并充分發揮商業保險在殘疾人養老、醫療方面的補充作用。endprint

4.加快搭建和完善殘疾人服務體系，實現殘疾人服務無障礙

殘疾人康復、教育、培訓、就業等服務的提供可以有效遏制殘疾人貧困的代際傳遞，防止“窮N代、殘N代”的出現。

（1）提升殘疾人康復服務水平，精準康復，預防殘疾。針對貧困殘疾人口的需要，加大資金投入，優先為貧困殘疾人提供知識普及、醫療康復、功能訓練、輔具適配等個性化康復服務，提高其生活自理能力，提高康復服務的針對性和有效性。在貧困地區，依靠基層公共衛生機構開展康復工作，提高獲得康復服務的可及性，同時做好基層公共衛生服務，實行殘疾預防控制，積極進行早期干預，做到早發現、早治療，減少殘疾的發生。

（2）提升貧困殘疾人受教育水平。按照“全覆蓋、零拒絕”的要求，保障貧困適齡殘疾兒童少年接受學前康復教育和義務教育，要在“兩免一補”的基礎上，提高補助水平，確保每一名家庭經濟困難的殘疾兒童少年都能入學，并為其提供包括高中教育在內的12年免費教育。加快發展以職業教育為主的高級中等以上教育，開展多層次殘疾人職業教育培訓，并為殘疾人提供職業培訓補貼，逐步實現殘疾人免費接受中等職業教育，提升殘疾人自主就業能力。在高等教育方面，為貧困殘疾人提供國家助學金，通過綠色通道保障殘疾人的受教育權利。為促進殘疾人融入社會，應大力推行融合教育，建立隨班就讀支持保障體系，合理配置特殊教育資源，增強特殊教育師資力量，不斷提高殘疾人教育的質量和水平。充分利用互聯網技術，為不能到校學習的重度貧困殘疾人提供遠程網絡教育服務。

（3）大力推進殘疾人就業，通過就業增收使殘疾人擺脫貧困。第一，繼續依法推行及落實殘疾人按比例就業政策。各級黨政機關、事業單位、國有企業應當帶頭招聘和安置殘疾人就業，在同等條件下優先錄用殘疾人。為鼓勵更多的用人單位吸納殘疾人就業，對超比例安置殘疾人就業的用人單位進行實用性獎勵。第二，落實殘疾人集中就業優惠政策。福利企業、盲人按摩機構和殘疾人輔助性就業機構等殘疾人集中就業單位參照社會福利機構享受城市建設與公用事業收費優惠政策，大力培育殘疾人集中就業產品和服務品牌，扶持帶動殘疾人就業能力強的龍頭企業，支持盲人按摩業發展，使其不斷規模化、品牌化，以幫助更多困難殘疾人就業。第三，千方百計扶持殘疾人自主創業和靈活就業。要為貧困殘疾人提供普遍的就業創業培訓和服務，依法加強殘疾人勞動權益保護。為殘疾人自主創業、靈活就業提供扶持政策，對符合資助條件的殘疾人按規定給予稅費減免和社會保險補貼。同時，利用“互聯網+”平臺幫助殘疾人在網絡上就業創業，并提供相關設備和網絡資費補助。

（4）全面推進無障礙環境建設，為貧困殘疾人積極融入社會創造條件。按照國務院發布的《無障礙環境建設條例》的相關規定，確保新建道路、建筑物和居住區配套建設無障礙設施，對原有阻礙殘疾人參與社會的物理障礙按照“合理便利”與“通用設計”理念進行無障礙改造，并加強對無障礙設施的日常維護和管理監督，讓殘疾人能暢享無障礙設施帶來的出行便利。在信息無障礙建設方面，大力推進互聯網和移動互聯網信息服務無障礙，設計開發出頁面、資源、交互無障礙的網絡信息資源，以方便殘疾人獲取信息、交流和溝通。

注釋

①楊洪斌：《農村殘疾人社會資本的缺失與重建》，《北京科技大學學報》（社會科學版）2006年第4期。②中國殘疾人聯合會：《2006年第二次全國殘疾人抽樣調查主要數據公報》（第二號），中國殘疾人聯合會網站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540_3.shtml，2007年11月21日。③中國殘疾人聯合會：《2010年末全國殘疾人總數及各類、不同殘疾等級人數》，中國殘疾人聯合會網站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/201206/t20120626_387581.shtml，2012年6月26日。④《國務院辦公廳關于印發農村殘疾人扶貧開發綱要（2011—2020年）的通知》，《司法業務文選》2012年第15期。⑤《國務院關于全面建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼制度的意見》，中國政府網，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/25/content_10181.htm，2015年9月25日。⑥⑨林雪：《殘疾人“無障礙”公眾意識提升的迫切性和對策》，《河南科技學院學報》2011年第11期。⑦賈玉嬌：《走向全納：殘疾人無障礙理念的新發展》，《吉林大學社會科學學報》2012年第5期。⑧中國殘疾人聯合會：《關于印發〈2013年度殘疾人狀況及小康進程監測報告〉的通知》（殘聯發〔2014〕47號），中國殘疾人聯合會網站，http：//www.cdpf.org.cn/sjzx/jcbg/201408/t20140812_411000.shtml，2014年8月12日。⑩周林剛：《社會排斥理論與殘疾人問題研究》，《青年研究》2003年第5期。張一：《文化適應視角下的農村殘疾人扶貧政策體系創新研究》，《殘疾人研究》2012年第1期。程凱：《精準扶貧戰略為貧困殘疾人帶來機遇》，《行政管理改革》2016年第5期。賴顯明：《構建殘疾人無障礙網絡教育環境的探索》，《內蒙古電大學刊》2013年第3期。楊立雄：《從“居養”到“參與”：中國殘疾人社會保護政策的演變》，《社會保障研究》2009年第4期。

參考文獻

[1]林閩鋼，劉喜堂.當代中國社會救助制度完善與創新[M].北京：人民出版社，2012.

[2]翟進.城市殘疾人福利狀況及其影響因素研究——以南京市白下區為例[D].南京：南京大學，2000.

責任編輯：海玉endprint