我國區域政府對高等教育投入力度的實證研究
——基于2003—2009年政府教育投入的面板數據

嚴 先 鋒

（1.臺州經濟研究所，浙江臺州 318000；2.臺州職業技術學院，浙江 臺州 318000）

我國區域政府對高等教育投入力度的實證研究
——基于2003—2009年政府教育投入的面板數據

嚴 先 鋒1，2

（1.臺州經濟研究所，浙江臺州 318000；2.臺州職業技術學院，浙江 臺州 318000）

自20世紀80年代以來，我國高校管理體制逐步由中央計劃管理轉向以地方管理為主、中央為輔的管理體制，區域政府在高校管理中的地位和責任越發重要。在此背景下，結合數據的可取性與合理性，選取2003—2009年我國區域政府教育投入的面板數據，對區域政府高校教育投入力度進行分析，發現區域政府間在高校教育的投入上具有很大的差異，某些數據指明東部發達地區努力程度最低，區域政府間經濟發展與財政收入失衡等問題突出，需要建立完善的機制，保持適當的轉移性支付，保持區域間教育投入的均衡。

區域政府；高等教育資金投入；程度差異；實證分析

地區經濟水平、區域位置、人口結構、資金投入等諸多因素成為我國高校區域發展失衡的重要因素。其中，地方政府對高校發展的財政投入差異，是造成區域間高校發展失衡極其重要的因素。整體而言，經濟發展水平高、財政資金充裕的東部地區教育投入大，高校發展規模大、速度快、水平高，建立了一大批高水平一流大學；而經濟相對落后的中西部地區，由于經濟水平發展限制，對高校發展的財政收入十分有限，致使其發展速度較慢、水平較低，從而形成了東部、中部和西部教育發展三板塊，板塊之間高校教育規模、水平、質量差異明顯。為實現我國區域高效均衡發展，促進區域教育公平，增加中西部經濟社會發展的人力支撐，如何促使區域教育投入均衡化成為關鍵。針對區域政府投入力度差異，通過采用省級面板數據模型，考究區域經濟水平、事權與財政分配、政府間競爭、人口因素與地理位置對區域政府高等教育投入努力的激勵效果，對當前的差異狀況進行分析。

一、研究背景

20世紀80年代和90年代，在我國進行了大刀闊斧的稅收改革的背景下，高校教育也逐漸走向中央與區域兩級政府共同管理并以區域政府為主的管理體制，區域政府在高校教育發展中的責任與權限增大。據此，高校資金來源自然也發生了深刻變化，逐漸從中央計劃預算統一撥付向中央與區域政府協調撥付、學雜費、社會捐助、事業收入、民辦學校辦學經費與其他經費等多元路徑來源轉變（見表1）。高校管理體制的變動與成本多元渠道分攤不僅充實了教育資金的供給鏈條，彌補了教育資金政府單元主體投入的不足，也使得區域政府成為高校學校管理的主要主體，調動區域政府的投身教育事業的積極性，從而促進高校教育的快速發展。據2009年《教育經費統計年鑒》，各類高校總規模超過2 358萬元左右，高校毛入學率24%左右。然而，地方政府在高等教育財政投入問題日顯，比如地區經濟發展失衡導致區域政府間投入的失衡，中央與區域政府間權力的模糊界定，事權與財政權的匹配失衡致使地方財政收入不足、教育投入乏力等等，這些問題逐漸成為阻礙高等教育發展的重要因子。

表1 2003—2009年高校成本費來源

回顧高校發展征程，我國高校不斷放低門檻，擴大招生，逐步從選拔式的精英教育向大眾化的教育過渡，讓更多的人接受高校教育。在大眾化教育發展戰略逐步實施的過程中，高校教育管理體制也有計劃的調整，事權不斷從中央下放到區域政府，使區域政府成為我國教育大眾化方針落實的重要力量。據相關年鑒統計，我國地方高校從1 268所增值到1583所，完成我國高校教育培養任務的87%左右。雖然目前我國政府在謀求事權和財權的平衡，不斷增加地方政府財權，提升事權和財權適切性。但是，區域高校發展過程中的事權和財權仍然存在不匹配的情況，存在“事權實放，財權虛放”的現象。表2顯示，2003年地方高校雖然投入是中央高校投入的2倍左右，但平均到每一個院校，中央院校的資金投入是地方院校的4.5倍。2009年，地方院校資金投入相對于2003年而言，有了很大的提高，多達3 000億元，絕對量高于中央院校，但與總經費相比仍然很小，僅占2/3左右，就相對量而言，平均到每一個高校依然如此，地方院校經費仍不足中央院校的一半。2003—2009年間，地方高校培養學生任務量從3/5增加到9/10，經費的增速遠遠低于任務的增速。可見，地方院校資金投入還遠遠不足，需要加大投入占比。在我國政府主導型的制度下，政府在經濟和社會發展中發揮主導作用，政府對院校投入的增加是其發展速度、規模、水平高低的關鍵因素之一，不容忽視。

表2 地方普通高校數、在校生數、經費投入及中央普通高校經費投入

二、區域政府教育資金投入現狀

為了研究不同區域地方政府對高等教育投入努力程度的差異，采用常用切比較簡單的東中西部劃分作為基本分析單元。東部地涵蓋京、津、冀、遼、滬、蘇、浙、閩、魯、粵、瓊11省市；中部地區指晉、吉、黑、皖、贛、豫、鄂、湘；西部地區包攬了內蒙古、桂、重慶、川、黔、云、藏、陜、甘、青、寧、新 12 省市。采用2003—2009年30個省、自治區、直轄市的數據對地方政府高等教育投入努力力度進行分析。通過選取2003—2009年我國30個省、自治區、直轄市的面板數據進行分析，得出發展現狀歸納如下幾點。

（一）區域發展失衡導致區域政府之間的教育投入力度失衡

2003—2009年各地區國民生產總值都在遞增，但是中西部增長量之合都遠遠落后于東部地區，到2009年東中西部國民生產總值差距拉大最為明顯。表3顯示，雖然財政收入地方普通高校財政性教育經費占區域生產總值的比例有明顯波動，東部地區、中部地區的努力程度均經常低于全國的平均水平，西部地區努力力度最高，經濟越發達的地區稍顯乏力，從投入的相對量上，西部努力度＞中部努力度＞東部努力度。但是由于財政收入的巨大差距，東部地區區域政府財政絕對投入遠遠高于西部地區，從絕對量上，東部投入＞西部投入＞西部投入。從此看出，區域經濟的發展失衡導致區域政府教育投入努力力度失真，不能簡單地以教育投入占國民生產總值來衡量（見表4）。

（二）中央投入與地方投入在事權和財權方面存在沖突

平新喬與白潔研究分稅制度的改革形成區域政府投入的激勵機制，能夠較大改變供給公共物品的結構，也改變區域政府預算支出模式，加大對教育的投入。鄧可斌、丁菊紅從理論上研究中國轉型中分權與公共品供給的內在聯系，分權加大教育等公共物品供給。而我國在事權與財權上抑制了區域政府的積極投入。表2顯示，地方高校規模、培養人數、承擔的財政投入責任都遠高于中央政府，更甚者2009年地方高校占全國普通高校的比例92.62%，地方高校人數占全國普通高校人數的比例86.63%，地方財政投入是中央財政投入兩倍多。由此可知，區域政府已經成為我國高校發展的主要管理者、推動者，應該在肩負責任時委以適量的事權與財權。然而在我國現行的財事權配置與政體制下，地方政府不僅僅在教育管理方面的事權受制于重要政府，出現了實權虛放的情況，而且絕大部分財政收歸中央，致使區域政府責任、事權與財政收入的失衡，抑制區域政府教育投入的積極性，降低了教育投入的力度。

表3 2003—2009年各區國民生產總值一覽表

表4 地方高校財政性教育經費投入占生產總值的比例 （單位：%）

（三）政府財政投入在學校預算的比例較低

表5表示的是東中西地區高等學校預算內區域政府財政支出力度大小，東部地區比例先增后間；中部地區撥動相對平緩；西部地區比例較小，一直低于2.0。同時，2009年三地區比例都有較大幅度降低，分別回落至2.65%、1.97%與1.7%，全國平均水平也處于歷史最低點。而且可以看到，無論是東部，還是西部，抑或是中部，政府教育投入的比例都比較低，反映出我國政府在我國教育發展的努力上還不夠。同時，若以地方預算內教育經費投入占地方財政支出的比例來衡量省級政府對教育投入力度，則觀察到東部經濟發達地區區域政府教育投入力度高，而中西部經濟發展水平較低的區域政府教育投入力度低[1]。

表5 地方高等學校預算內占地方財政支出的比例

三、我國區域政府對高校教育投入力度的實證研究

（一）數據與指標選取

對區域政府教育投入力度的分析與研究，選擇適當的數據與能量化的科學指是最為關鍵問題，合理的數據選擇與良好的量化指標能夠有效、全面和準確地顯示區域政府教育投入力度。通過實踐研究和文獻查閱，考慮到面板數據的可獲取與客觀性，選擇上文提到的2003—2009年教育投入的面板數據為重要數據來源。而對于指標，發現比較具有代表性的區域政府對區域教育投入力度量化指標是用教育財政投入占經濟總量的比例來衡量的。美國NationalCenter for Education Statistics用學生人均教育經費與學生人均教育經費與年收入人均量的比例等兩項綜合指標來衡量政府教育投入的公共努力[2]。我國實踐與學術領域比較常用的量化指標有以下幾種：財政投入與生產總值（GDP或者GNP）比、教育預算與財政總支出比[3]；采用區域高校教育預算費與區域政府教育預算比、財政教育資金增長速度與財政收入的增長速度等指標加以衡量；王志剛等人在《財政分權、政府競爭和地方高等教育投入》中指出，區域高校教育預算是導致地區間教育經費差異的最關鍵因素之一；喬寶云等人采用了生均省級支出占生均總財政支出的比例作為分權的主要指標[4]。基于當前研究人員采取的指標及科學性考慮，本文主要涉及7個變量指標。其中，f（E+P+J+R）為區域政府教育投入努力度的被解釋變量，解釋變量E、P、J、R、β分別代表地區經濟發展水平、事權與財政權匹配度、現行績效考評體系下政府間競爭、人口因素與調節變量β。

（二）實證模型分析與結果

在前面分析的基礎上，選取模型，對面板數據進行分析：f（E+P+J+R）ij=Eij+Pij+Rij+βij。公式i、j、β分別代表年、區域、調節變量（未考慮量帶來的誤差）。通過Stata進行分析，對Hausman驗證發現，此模型適合固定效應而非隨機效應模型。同時，根據分析結果得出以下結論。

表6 區域政府投入力度回歸分析

首先，我國政府績效體系下區域間政府競爭之于教育投入具有負相關性。如表6中J為負數，顯著水平1%，說明區域政府間競爭越激烈，教育投入越少。出現這種情況的根源在于我國績效考評體系中，GDP所占的地位最為重要，區域政府作為“行政人”具有逐利性，會將財政投入經濟增長快的產業而忽視具有公益性、短期經濟成效緩慢的教育事業。

其次，事權與財政權的匹配度對區域政府教育投入力度呈正相關。事權與財政權的匹配度的回歸分析結果為0.0592478，說明區域政府財權與事權匹配度越高，教育投入力度也就越大。具有事權的同時，擁有足夠的財權，使得區域政府有足夠的資金和自愿投入區域教育事務中，保障高校教育發展具有足夠的物質基礎。

再次，考究區域人口對教育投入的影響時發現具有負相關。主要是因為學生人均教育經費相對比較低，學生人均教育經費與年收入人均量的比例低等，使得政府教育投入力度指標相對較低。當然也具有相對性，因為不同省份財政收入的差異巨大性。在這不做過多的考究，但是可以看到人口因素對政府投入具有重大影響。

最后，考慮E、P、J等多項因素相互結合分析，發現越是發達地區，E、P、J影響越為明顯，相反，落后地區影響反而比較小。具體上我國東部地區經濟發達，教育自愿雄厚，但是教育投入力度相對而言卻是比較小的，而東西落后地區投入力度反而比較大。這些問題出現的原因主要在于，經濟總量、政府績效指標、區域政府競爭機制傾心于經濟發展與效率追逐等等。

四、總結

教育投入是教育發展的基石。區域政府作為我國高校教育管理的主體理應該加大教育投入，推動教育事業的發展。但是由于在我國區域經濟發展失衡、政府績效考評體系在行政價值追去傾向于經濟效率、事權與財權的失衡、區域間政府缺乏協調機制與人口分布失衡等原因，使得出現以下情況：中央財政投入偏向于東部發達地區，中西部獲利偏少，使得中西部地區地方財政壓力巨大；中東西部經濟發展嚴重失衡并有加劇趨勢，使得區域間投入的絕對量相差巨大，西部地區需要外部轉移性支付，彌補巨額差；西部地區教育投入的相對量經常性的高于東部地區，西部地區可能為謀求自身發展，培養高素質地區性建設人才；地方事權下放，財權不足，使得地方政府在教育投入上的可投入資源與資金稀少等等。因而，中央政府要加大地區事權與財權的重溯，增強事權與財權匹配度；在財政政策上要加大對中西部落后地區的支持，讓中西部落后地區教育發展前有引力，內有動力，后有推力，讓東部地區減少對重要財政的依賴程度；完善政府績效考評體系，將公平、教育等方面的政府行政價值融入政府考評體系中去，并建立政府間利益協調機制，防止盲目化的區域競爭致使的發展失衡；加強教育領域的擴區域互助，加強發達地區在資金、硬件與軟件等方面對落后地區的支援，并將這種夸區域互助支援納入考評重大，促進合作的內在動力與外在壓力等等。我們要在促進我國高等教育整體發展的同時，促進我國中西部欠發達地區教育事業的發展，保證貧困區教育學生的權益，促進教育的區域化公平。

[1] 劉澤云.“九五”期間我國政府對教育投入努力程度的實證分析[J].高等教育研究，2003，(2)：61-65.

[2] U.S.Department of Education.The Condition of Education 2000[M].Washington，D.C：U.S.Government Printing Office，2000：13-24.

[3] 沈百福.地方教育投資研究[M].北京：北京師范大學出版社，2003：239-243.

[4] 喬寶云，范劍勇，馮興元.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學，2005，(6)：37-46.

G467.2

A

1673-291X（2017）36-0058-04

2017-04-21

嚴先鋒（1978-），男，湖南南縣人，講師，碩士，訪問學者，從事農業經濟、農業可持續發展與農村環境治理、農業政策、兩岸經貿關系、對臺交流研究。

[責任編輯 陳丹丹]