國家主權境外投資政治風險與中國應對

李仁真，都 偉

（武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

國家主權境外投資政治風險與中國應對

李仁真1，都 偉2

（武漢大學 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072）

對外投資政治風險的根源在于國家的政治、經濟、社會和文化的主權行為，國家的主權行為致使投資東道國政策變遷，甚至導致政府更迭和戰爭內亂的發生。由此可見，國家主權行為之于對外投資政治風險具有天然的聯系并發揮重大影響。對外投資領域的各類政治風險的產生和演變均是國家主權行為直接或者間接作用的結果。在對國家主權的起源和沿革及全球化背景下國家主權原則新發展的梳理和研究的基礎上，深入分析典型性國家主權行為和對外投資政治風險之間的關系，并在此基礎上就中國資本和企業“走出去”過程中所遇到的主權政治風險的應對提出思考性建議。

國家主權；政治風險；對外投資

一、前言

國家主權從私法演變而來，經過幾個世紀的發展，完整的主權構成國家獨立自主的最主要標志。主權是國家執行對內統治管理的根本依據，也是國家獨立參與國際事務的基本前提。主權國家對內和對外的政治、經濟、文化、社會的行為從根本上講是一種主權行為。根據世界銀行下屬的多邊投資擔保機構 MIGA（Multinational Investment Guarantee Agency）的調研報告，政治風險是影響跨國公司跨國投資決策的首要因素。政治風險是對外投資東道國或母國國情和政策發生重大變化，對投資的安全和收益帶來損失的可能性，一般來講，包括戰爭、內亂、匯兌和政府違約。由此可見，造成政治風險的政府行為通常都屬于國家主權行為范疇，國家主權之于對外投資的政治風險具有天然的影響。在中國資本和企業大踏步“走出去”的今天，我們有必要對國家主權之于對外投資政治風險的影響進行深入的思考和研究。

二、國家主權與對外投資政治風險的關系

20世紀60年代以來，隨著科技進步和經濟發展，資本開始在全球流動，資本的趨利屬性往往使得投資人利益和東道國的政治、經濟和社會利益難以完全統一。當外來資本趨利性沖擊了投資東道國主權利益時，就會受到東道國政府的主權性干預甚至是反制，投資政治風險就會出現。

MIGA將政治風險廣義定義①為由于母國或東道國的政治事件或國際環境變動，跨國企業經營中斷的可能程度。政治風險是指一個國家政治決策或事件導致商業環境發生變化并造成投資者損失的情況。斯特芬·H.羅伯克②指出，政治風險是指東道國主權行為導致的外國企業價值減少的隨時發生的潛在可能性。杰夫里·西蒙③認為，政治風險是由東道國或東道國以外的原因而產生的政府或社會的行動與政策，對投資者產生的不利影響。丁文利④更直接地將政治風險解釋為東道國政治、政策或制度的不穩定性，導致投資人達不到預期經營效果的可能。

政治風險是指由于東道國主權行為（政權更迭、財政貨幣政策和投資貿易政策變化）而導致的投資人無法達成投資目的的情況。國家主權行為是導致政治風險發生的最主要和最直接原因。

政治風險大致可以分為四類：一是東道國基于控制權，因國家和社會公共利益對外國投資采取的沒收、征用或者國有化；二是東道國基于國際收支平衡需求，對國際轉移支付、匯兌等資本流動采取限制性措施；三是東道國政局動蕩，甚至發生戰亂、革命、民族教派沖突而使得外國投資遭受重大損失；四是東道國政府不履行合同的政府違約行為帶來的投資風險。

國家主權行為和對外投資政治風險之間關系密切，對外投資過程中所顯現的政治風險基本都是由國家主權行為引起，諸如在文化傳播、信息安全、環境保護等領域內的國家主權行為都會從不同角度和層面構成對外投資的政治風險點，會引發對外投資的政治風險的發生。現以政治主權行為、經濟主權行為和自然資源主權行為對國家主權行為和對外投資政治風險之間關系作如下分析：

（一）政治主權行為與對外投資政治風險

政治主權行為是導致對外投資政治風險發生的根本原因。

國家主權涉及多個方面，如政治、經濟、文化等。這之中最為關鍵的是政治主權。政治主權具體涵蓋國家對國內的管轄權和對外部的獨立權力，這是經濟與文化主權得以存在的保障。一國政府的合法性體現為該政府履行國家主權的行為能力，主要表現為對內的管轄控制和對外的自主交往。

一國內部不同政治派別斗爭合作的終極目標是最大限度獲得國家政治主權行為的主導權。不同政治派別和勢力之間的博弈是國家政治生活的永恒主題，不同的政治派別有其不同的政治主張，這些不同的政治主張對內表現為對國家經濟、社會和文化發展的施政綱領，對外表現為該國的外交政策。國內不同政治派別的博弈會具體反映到一國內政外交方面的主權行為，特別是有些國家不同政治派別的政治主張是完全相悖的，這種客觀的存在就構成了對外投資領域政治風險發生的最根本原因。

以中國企業“走出去”對外投資為例，如果中國企業投資東道國和中國關系良好，在國際事務中有廣泛的合作關系，那么中國企業在該國投資的政治風險發生概率就會遠遠低于那些在對華不友好國家的投資。再比如，很多非洲國家因其得天獨厚的自然資源成為國際投資領域最重要的投資目的地之一，但是這些非洲國家往往政局不穩定，國內政治軍事勢力犬牙交錯博弈激烈，某些國家和地區還存在激烈的民族沖突，在這些地區極易發生政權更迭。當這些非洲國家政權發生更迭后，往往伴隨著內外政策的變化，新政府基于自身內政外交的需求，往往會啟動對外投資項目評估程序，甚至是索性否認前任政府所簽署的合同和協議。這些由政權更迭引起的政府違約行為往往還要由投資企業來買單。

蘇丹分裂成為南北蘇丹后，中國企業與原蘇丹政府簽署的協議變成了一紙空文，難以確切地知道是該訴之于南蘇丹還是北蘇丹，由此也造成了一系列的連鎖反應，已經完成的投資無法實現項目交付和收益，原有議定的財稅優惠政策不能落實，蘇丹政府提供的主權擔保也不具備追索性等。這些具體問題的出現其根本的原因是原蘇丹政府在形式上解體，國家分裂后，蘇丹政府以其主權背書的責任和義務也告以滅失，國土分裂為兩個不同的國家，投資人難以和分裂后新成立的政府進行確權，政治主權變更引發對外投資的風險。

（二）經濟主權行為與對外投資政治風險

經濟主權行為是導致對外投資政治風險發生的直接原因。

在國家主權中，經濟主權占有重要地位，陳安⑤教授提出國家擁有的經濟主權指的是國家在內外所有經濟類事務中擁有的獨立自主權利。國家已經根據實際情況，借助自身擁有的經濟主權，對內外的經濟事務有效引導、推動、管理等。余敏友⑥教授提出，當前國際法所指的主權是國家應在國際法保護的范疇下，獨立自主地處理內外的經濟事務的權利。從根本上說，主權就是國家在處理內外事務的過程中擁有獨立性和排他性。一國的經濟主權根源于國家主權，具有獨立性和排他性，是國家調整內外經濟政策、參與全球經濟博弈的主要杠桿和依托。一國宏觀經濟穩定性和融資便利程度取決于該國的宏觀經濟政策，而國家宏觀經濟政策必定要服務于國家經濟主權。

在具體實踐中，東道國通常會基于維護經濟主權和本國經濟利益的考量，采取歧視性原則干預外來投資，這些歧視性干預包括稅收政策調整、產業政策歧視和直接的經濟領域立法歧視。最典型的例子就是中國企業對歐美能源企業和高科技企業并購過程中，經常會遇到基于東道國國家安全和中資企業背景的安全審查，此類安全審查已經變成中國企業進軍歐美市場的主要政治風險。再比如，有些非洲國家的政府，為了應對國內宏觀經濟壓力，緩解通貨膨脹，改善國際收支狀況，維護其執政地位，經常隨意調整貨幣政策，甚至允許本國貨幣的惡意貶值，這給包括中國企業在內的外來投資者帶來巨大損失。

2011年4月26日，委內瑞拉政府宣布開始征收石油暴利稅，從原油價格超過每桶40美元時開征，最高檔稅率為95%。委內瑞拉政府征收石油暴利稅是典型的一國政府基于其經濟主權、運用財稅手段對經濟進行的直接干預，其目的是改善本國政府的財政收入狀況，進而保護本國經濟和社會利益。委內瑞拉政府征收石油暴利稅的行為，在事實上是政府違約的一種表現形式，對投資人的利益造成侵害。

（三）自然資源永久主權行為與對外投資政治風險

從實際情況來看，對外投資政治風險常常是由自然資源主權所引發的。

二戰后，世界上很多民族國家都取得了政治獨立并加入聯合國。新獨立的國家雖然在政治上取得了獨立⑦，但是其經濟生活仍然受到原宗主國或者存在于該國的舊有他國勢力的影響甚至掌控，經濟上沒有取得實質的獨立。沒有經濟的獨立，政治獨立就缺乏物質基礎，1962年聯大《自然資源永久主權宣言》就指出，所有采用自然資源而進行的國際合作都應該有效地促進國家的獨立，依托于國家對自然資源所擁有的獨立主權而展開。值此，自然資源的永久主權原則得以正式推出。

自然資源永久主權的內涵涵蓋多方面，具體有：一是對自然資源擁有獨立處理的權利；二是對自然資源的破壞有要求恢復或賠償的權利；三是在對自然資源進行管理的過程中，能夠依據國家環境政策而進行，擁有自主管理的權利；四是在跨境自然資源利益分享的過程中擁有平等的權利。除此之外，還包括對外國投資進行國有化或征收的權利。

主權國家可以通過環境法規、經濟政策、政治政策、雙邊協定等多種形式行使其自然資源永久主權。一國自然資源主權行為必將對該國投資的與自然資源開發相關的項目產生直接關聯，并形成這些自然資源項目的政治風險點，因此，我們也可以認為，國家自然資源主權行為是對外投資政治風險發生的重要原因。

2011年，剛果（金）政府以商業違約為由，強行收回加拿大第一量子公司所持有的KMT礦權，給第一量子公司造成重大商業損失。表面看，剛果（金）政府收回第一量子公司礦權的支持理由是第一量子公司商業違約，但實質上支撐剛果（金）政府采取強行收回第一量子公司KMT礦權的依據是“礦權”具備“自然資源屬性”且剛果（金）政府具有永久性主權。

由此可見，國家主權行為如政治、經濟和自然資源永久主權均會從不同的方面構成對外投資政治風險源。（見表1）

表1 對外投資政治風險

對外投資政治風險具有四種類型，包括征收、戰爭內亂、匯兌和政府違約。從政府主權行為角度分析，政治性主權行為可能觸發匯兌風險外的其他三種政治風險，經濟型主權行為會觸發戰爭風險以外的其他三種政治風險，自然資源永久主權行為會觸發匯兌風險外的其他三種政治風險。

三、中國境外投資遭遇主權性政治風險的原因分析

中國企業對外投資的最大風險是東道國的政治風險。東道國政治風險是指項目所在國因社會的、經濟的或者政治的原因，導致企業在該國進行經營過程中，出現了遭受損失的可能性。主要包括政府違約、戰爭和匯兌等。

2011年2月，利比亞戰爭爆發，將利比亞的基礎設施和社會民生環境破壞殆盡。在利比亞戰爭爆發前，眾多中國企業在該國有龐大的建設項目和投資，雖然戰爭爆發后，中國政府有效地組織企業成功完成了中國歷史上最大規模海外撤僑，但是中國企業在利比亞危機中的損失也是慘重的。據商務部的不完全統計，利比亞危機給中國企業造成的直接或者間接損失超過200億美元。

政治風險的發生具有很大不可預見性且破壞性大，對于企業來說，應當密切聯系我國駐東道國的使館，依據中國政府有關部委和機構的風險提示信息建立國家風險預警機制并且制定相應的安全預案。為了降低政治風險給企業帶來的損失，企業“走出去”過程中，應當針對不同國家和地區，結合企業和項目的情況，向中國信用出口保險公司或者其他的國際保險機構購買政治險，有效分散經營風險。

對于“走出去”的中國企業來說，還有一項比較普遍的風險就是東道國財稅經濟政策變化和其他宏觀性經濟行為引起的與資金匯兌相關的風險。比如很多在安哥拉開展經營活動的企業都會遇到一個共性的問題：在當地市場賺了錢，由于安哥拉政府嚴格的外匯管制政策，賺到的錢很難拿回到國內來。

在2008年國際金融危機的沖擊下，津巴布韋的國內貨幣體系幾近崩潰，極短時間內貨幣貶值率超過2000%，在2015年6月，津巴布韋政府決定將本國貨幣退出流通，放棄了自身的貨幣主權。2009年，中國云南某企業和津巴布韋政府簽訂了一項以津巴布韋當地貨幣計價的公路項目，到2010年開工時，以美元換算的該項目實際合同金額只有不到簽約時的10%，萬幸的是，該企業與津巴布韋政府簽署的合同還未進入實際實施階段。2013年，山東某民營企業和中國中鐵合作中標馬來西亞一樁寫字樓項目，該山東民營企業負責寫字樓的玻璃幕墻施工，但在簽署合約時，馬來西亞和中國中鐵要求以馬來西亞當地幣和該山東企業簽署合同，到2014年年底，該項目進入實施階段時，馬來西亞當地貨幣貶值超過5%。一國的貨幣匯兌政策與該國的經濟運行水平和狀態密切相關，企業進入某一個目標市場時，首先要對其貨幣的穩定性和外匯政策進行詳細的調查，并制定相應的風險防控措施，比如購買保險，在本幣不穩定的國家和地區盡可能以國際通行貨幣計價核算。

中國投資在全球經濟領域的權重正在逐步加大，中國投資影響世界經濟已經成為不可回避的現實存在，中國資本輸出成為中國企業和政府持續性發展的內在要求。中國企業和中國資本“走出去”過程中，遇到了諸多風險和挑戰，主權性政治風險出現頻率增加，且影響逐步加大，有必要對中國對外投資主權性政治風險成因做出細致分析。

（1）中國資本輸出目的地的原有經濟存在力量對中國資本的排斥造成中國對外投資的主權性政治風險。中國境外投資的目的地多為發展中國家，這些國家大多又經歷過殖民統治。由于歷史和現實的原因，西方大國在大多數中國投資的目的地國有較為深厚的政治經濟存在，中國投資作為后進者，受到這些投資東道國原有政治經濟存在的排斥。這種排斥表現為針對中國投資制定歧視性政策，人為設置中國資本進入門檻，運用當地政治、經濟文化等軟性手段限制中國資本等具體的政府政策性行為，這些東道國政策性行為構成中國投資的政治風險誘因。

（2）大國之間政治經濟領域的博弈會引發中國對外投資的主權性政治風險。中國已經成為全球第二大經濟體，在全球范圍內的政治經濟影響力日益增強，傳統的大國要遏制和限制中國的崛起，中國要不斷地調整策略，在和平發展的道路上爭取更大的空間。大國間博弈滲透到全球政治經濟生活的各個領域。比如，中國為了拓展生存發展空間，維護周邊穩定，提出了“一帶一路”構想；美國就對應提出重返亞太戰略和TPP計劃；印度也提出了“東進戰略”，這些都是大國在全球范圍內進行政治經濟博弈的具體表現。大國間博弈反映到對外投資領域，就是對共同的投資東道國政府政治勢力的爭取和壓制，對東道國政府政治走向和政治選擇的爭奪，當然也包括對東道國資源和市場的爭奪。當東道國政府和其制定的政策更傾向于其他大國利益時，中國在該國的投資就存在政治風險隱患，在東道國必須在中國和其他大國間做出選擇時，這種隱患就轉化成為風險。

（3）全球治理結構和政治經濟秩序的調整構成中國對外投資主權性政治風險的客觀原因。2008年全球性金融危機以來，原有全球治理結構和秩序在應對危機方面失靈。后危機時代也是全球治理結構調整和政治經濟新秩序確立的時代，在全球治理結構調整和政治經濟新秩序確立過程中，每個國家都有其政治經濟發展訴求，這種訴求會直接反映在其政治經濟政策方面，而政治經濟政策派生對外投資的主權性風險。全球范圍內特別是熱點地區國家政治經濟政策的調整會直接影響中國投資在全球的投放策略，中國政府的對外投資策略會直接影響對外投資效果。因此，后危機時代全球治理結構調整是中國對外投資政治風險發生的客觀因素。

另外，中東、北非等熱點地區的軍事沖突是中國投資最直接的政治風險源；中東、非洲和南美等地區因石油價格下跌造成的經濟不景氣也成為中國在這些地區投資的最主要政治風險源。中國政府和企業應當從不同層面進行主權性政治風險管控，保護中國對外投資利益。

四、對外投資主權性風險的中國應對建議

（一）政府層面

主權性政治風險應當以主權應對，在應對中國對外投資主權性政治風險方面，中國政府責無旁貸，應當從不同角度承擔起應對中國企業境外投資政治性風險的責任。

首先，中國應當盡快圍繞中國企業“走出去”和中國本土資本外流進行專門立法，從法律層面規范中國資本外流和中國企業“走出去”的行為實踐。其次，中國應當積極調整對外投資管理相關的經濟政策，從偏重于防范外來資本對本國經濟沖擊的著力點，盡快向偏重于中國資本和企業“走出去”的著力點轉變。再次，中國應當更為積極地發展對外雙邊和多邊關系，積極參與全球范圍內、區域內和次區域內的合作，并主導建立多邊政治經濟合作組織，從國際關系層面為中國資本和企業的“走出去”營造良好環境。最后，隨著中國資本和企業“走出去”的不斷深入，遇到的問題也逐步增多并日益復雜，這些問題和國際關系、經濟戰略、全球市場、區域政治、資源戰略等全球多變問題密切相關，并且有些問題還根源于我們國內的政治經濟政策，因此，中國政府應當盡快推動建立“走出去”風險評估機制，從更為宏觀的角度為中國資本和企業“走出去”指明方向，提供保障。

（二）企業層面

中國境外投資的主體是中國的企業，境外投資過程中主權性政治風險的防控主體也是企業，企業應當在境外投資過程中強化風險識別意識，增強風險控制和管理的手段。

首先，中國“走出去”企業應當主動融入東道國政治經濟生活，全方位建立政治風險預警機制。“走出去”企業的經營地域是東道國，進行良好有序經營的基本前提條件是了解當地市場，并根據市場規律和規則展開經營活動。東道國市場因為其不同的形態，具有不同的特點，也存在不同的風險，企業必須主動地融入當地社會，充分了解當地的政治、經濟、社會和文化領域內的變化和這些變化的趨勢，并從這些發展變化趨勢中，評估和發現風險點，特別是和政府主權行為相關的政策性、經濟性政策變化，并對這些變化可能產生的風險進行前置識別和控制。

其次，中國“走出去”企業應當做到“入鄉隨俗”，依托投資東道國當地資源，有效防范和控制政治風險發生，并且盡可能降低風險發生時所造成的損失。“走出去”企業應當最大限度地實施本土化，以東道國的主流社會通行的方式來經營和治理企業。企業的經營過程是不斷整合周邊資源的過程，同樣，企業對于經營風險的防控過程也是一個整合當地資源的過程，有效地引導和利用當地政治經濟資源為我所用，才能更好地防范與控制企業的風險。

再次，中國“走出去”企業應當在全球范圍內安排投資保險計劃，通過政策性或商業性保險機構，有效對沖和降低企業海外投資風險。保險是企業“走出去”必須考量的一項風險防范措施，進行境外業務開發的企業應當更多注重保險的安排。中國企業應當借助中國政府的政策性擔保機構，對企業主營的項目，特別是投資項目進行投保。購買保險的過程不僅是購買保障，同時也是對企業的經營項目進行專業風險評估的過程。企業可以通過購買保險，借助保險公司專業的風險管理工具，對企業的項目進行充分有效的風險評估，做到風險點心中有數、控制點加強防范。同時，企業還應該購買相應的商業性保險以增加企業風險防控體系的厚度，保障企業投資利益。

最后，中國“走出去”企業應精細化挖掘企業自身潛力，“走出去”過程中要“走出風格”“走出個性”“走出特點”，避免同質化的惡性競爭，從整體上提高中國企業國際競爭力。中國企業目前“走出去”的一大問題是“同質化”，效益好的項目類型會被眾多企業在短時間內“跟風”，中國企業內部競爭激烈，甚至是產生惡性競爭，這種惡性的同質化競爭很容易導致東道國對中國企業全面性的限制，一旦有引發投資風險的主權性行為出現，這些“同質化經營”的中國企業很容易“全軍覆滅”。個性化經營也是中國企業“走出去”進行風險控制的重要手段。

中國對外投資“走出去”企業是中國“走出去”戰略的第一線執行者，也是對外投資風險最直接的承接方，因此必須注重企業的政治風險應對管理，建立“識別—報告—應對—評價”“四位一體”的風險管理模型，從而最大限度降低政治風險沖擊，獲取更大的投資利益。（見圖1）

圖1 “四位一體”風險管理模型

企業“走出去”的風險不可避免，只能通過有效的制度、措施和手段進行前置識別、后發應對，這就需要有一套完善的風險識別和應對處置手段。政治風險的發生不具備“瞬時性”，任何政治風險的出現都要經過一定的發酵期，企業應當通過風險識別系統，對可能引發政治風險的敏感性事件進行連續的長期性管理，確定引發政治風險事件的類型和級別，并且根據出現的風險指示確定風險影響；一旦確定風險，應當建立有效的報告機制并制定應對策略，防止事到臨頭的“亂處置”或者“緊處置”。還應該針對國別進行風險后評價，把風險管理和處置作為一項長期的工作。

（三）民間組織層面

主權性政治風險除了國家層面的主權應對和企業層面的執行應對，中國政府更應該發揮民間組織的力量消解和應對境外投資風險。

首先，民間合作爭取投資東道國民心，完成中國投資最后一公里的民心存在，建立中國投資在東道國的民心基礎。其次，大力鼓勵中國的民間組織“走出去”，擴大中國影響力。大國的影響力不僅要通過政治、軍事和外交的手段顯現，更要通過民間合作潛移默化，中國政府應當鼓勵中國的民間組織致力于宣傳中國文化、中國投資、中國理念，為中國境外投資提供軟性保障，沖銷投資東道國政策性因素引起的主權性政治風險。再次，民間組織和政府行為、企業行為在對外交往中應當形成有效的互動。政府為民間組織提供政策性支持，企業應當為民間組織提供財力上的保障，形成三位一體的中國力量，才能更有效地防范、控制和管理好中國對外投資的主權性政治風險。

注釋：

①MIGA（Multinational Investment Guarantee Agency），世界銀行多邊投資擔保機構，2009年政治風險調研報告。

②斯特芬·H.羅伯克（Stenfan H.Robock）：《政治風險：識別與評估》，1971年。

③杰夫里·西蒙（Jeffrey D.Simon）：《政治風險評估：過去的傾向和未來的展望》，1982年。

④丁文利（Wenlee Ting）：《多國風險評估與管理》，1988年。

⑤陳安：《美國1994年“主權大辯論”及其后續影響》，《中國社會科學》，2001年第5期。

⑥余敏友：《以新主權觀迎接新世紀的國際法學》，《法學評論》，2000年第2期。

⑦楊澤偉：《論國際法上的自然資源永久主權及其發展趨勢》，《法商研究》，2003年第4期。

The Political Risk of Overseas Investment Caused by State Sovereignty and the Countermeasures of China

Li Renzhen,Du Wei

The state sovereignty might pose political risks to overseas investment in that such sovereign act might lead to policy changes in the host country,even the government change and civil strife.State sovereignty is inherently related to and plays a significant role in the political risks of overseas investment.The occurrence and evolution of various political risks of overseas investment is the direct or indirect effect of state sovereignty.The present paper combs through and investigates the origin and evolution of state sovereignty and the new sovereignty principle in the context of globalization,analyzes the relationship between typical sovereign act and political risks of overseas investment and puts forth some constructive suggestions for Chinese investments.

State Sovereignty;Political Risks;Overseas Investment

F81

A

1007-905X（2017）11-0039-06

2017-07-22

教育部人文社會科學研究資助項目（09XJC820013）

1.李仁真，女，中國致公黨湖北省副主委，全國政協委員，武漢大學邊界與海洋研究院教授，博士生導師，主要從事國際經濟、國際金融研究；2.都偉，男，武漢大學邊界與海洋研究院博士研究生。

編輯 凌 瀾