轉型期社會管理模式的困境與價值選擇

曹勝亮，黃 莎

（武漢工程大學 法商學院，湖北 武漢 430205）

轉型期社會管理模式的困境與價值選擇

曹勝亮1，黃 莎2

（武漢工程大學 法商學院，湖北 武漢 430205）

不同的歷史發展階段必然有與之相適應的管理模式。回到轉型中國，在新舊體制轉型過程中，我國傳統的由政府直接管理和配置公共財產與經濟資源、政治權力與經濟權力合二為一的集權結構，已經不能適應發展與秩序的需要。當傳統的社會管理模式與社會發展不相匹配時，就會產生沖突，從而引導變革，誕生新的社會治理模式也就順理成章地成為轉型中國現實的呼喚。當代中國社會治理應從以下幾個方面進行價值取向選擇：堅持以人為本的善治理念；推進依法治理及合作治理，促進社會和諧穩定；加強社區治理，發揮基層民主功效；培育社會組織，提高社會自治能力。

轉型期；社會管理；社會治理；價值選擇

一、社會治理范式的歷史變遷及范疇界定

社會是由個體的人與人之間相互作用形成的有機整體，但有機整體中個體的運動使得社會本身呈現出多元性和復雜性。社會管理需要將個體理性上升為群體理性，群體追求的價值包括秩序與發展。當某種管理模式不能適應群體理性的需要時，這種管理體制會不可避免地消亡，這種客觀的社會存在獨立于人類的思維及主觀意志。因此，不同的歷史發展階段必然有與之相適應的管理模式。回到轉型中國，在新舊體制轉型過程中，我國傳統的由政府直接管理和配置公共財產與經濟資源、政治權力與經濟權力合二為一的治理結構，已經不能持續支持社會發展的需要，誕生新的社會治理模式也就順理成章。

馬克思談到國家理論的時候，強調國家有兩種功能，具有兩重性，即國家的階級性和社會性。階級性體現為國家的統治功能，社會性體現為國家的社會功能。馬克思說的社會功能，實際含義就是社會治理功能，就是國家處理一切公共事務的治理功能。所以，他在談到國家的發展過程時，認為隨著國家的成熟發展，統治的功能會逐步弱化。因為國家剛建立時，統治是第一位的，最關注的是如何保證國家的安全和穩定。但是，當國家比較成熟以后，治理功能就成為國家更加重要的一項功能。治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力克服挑戰而使人服從。各種利益集團、非政府組織、公民大眾廣泛、有效、有序地參與由政府主導的社會治理活動，應是現代政府公共行政活動的常態。可見，走向社會合作治理，是現代政治主體、社會主體具有公共理性的重要表現。

社會治理模式的選擇與人類社會的形態發展及理性成長的形塑密切相關。不同國家在不同歷史時期的治理模式，實際上是該國經濟基礎與政治主體理性模式在社會治理過程中的具體表現。具體內容參見表1，此處不再贅述。

表1 不同社會形態的社會管理模式差異

在不同的社會形態中，國家與社會的地位不同，也就決定了社會管理所追求的價值存在差異。西方國家關于政府職能和社會治理的理論也大致經歷了三個歷史階段：第一階段，即19世紀中葉，以奧古斯特·孔德和埃米爾·涂爾干為代表的社會秩序理論，這一理論回應了當時西方在自由競爭條件下工業化所出現的種種社會問題。社會秩序理論為西方社會指出了以社會均衡為目標的方向，標志著西方社會治理和政府治理雛形的誕生。第二階段，即20世紀30年代英國大主教威廉·坦普爾提出的福利國家理論，這一理論強化了政府在公共福利和公共服務領域的重要作用，認為政府可以解決就業、貧困和不平等問題；強化了政府在社會保障和社會救濟方面的作用，提出建立福利型國家；強化了政府對經濟的監督與管理，特別是強調社會的公平問題。這一理論在西方社會獲得了巨大發展，使西方社會治理和政府治理逐漸走向成熟，也在一定程度上為拯救西方社會發揮了重大作用。第三階段，即20世紀90年代中葉，西方國家普遍采取的“第三條道路”理論。它試圖在繼承社會民主主義的社會公正、自由和機會平等、相互責任和國際主義等基本價值觀的基礎上，吸收自由主義市場原則的積極因素，既使經濟保持活力，又使社會團結和諧①。現代社會的各種可行性治理模式，包括公共治理、社會自治、社區治理、合作治理、公民治理等，都反映了治理主體逐步公共理性化的過程。公共理性首先表現為民主國家公民的理性，也就是說那些能夠共享平等公民身份的人的理性②。而各種政治主體包括公民、各類社團和政府組織等，以公正的理念、自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果的能力③。綜合以上論述，可將社會治理定義為，以政府為主導的包括其他社會力量在內的行為主體，在法律、法規、政策的框架內，通過各種方式對社會領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程④。與社會統治相比，社會治理是一種內涵更為豐富的現象。它既包括政府機制，同時也包括非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要并實現各自的愿望⑤。

二、轉型期我國傳統社會管理模式的困境

社會治理的核心是國家秩序的治理，而秩序總是與時間和不確定性有關，人與人之間要達成一種較為穩定的合作秩序，往往需要一種默契、共同知識或者某種意義上的權利來維持一個共同體。在一個由國家統治的社會里，該國的合作秩序的治理總是由政治秩序和民間秩序所構成。國家共同體中合作秩序的獲得不是僅僅靠自發形成的，而總是伴隨著國家運用權力、意識形態、法律、政策等對民間秩序進行的治理和滲透。

（一）國家的社會動員與社會的利益訴求之間的矛盾

民眾從個人利益需要出發，希望國家能夠直面自己可獲得的利益；國家基于社會動員需要，會在某些方面無法有效保障這些個人權益。在政治邏輯主導下，國家對事件的回應也許會達到甚至大大超過當事人的要求，但這種契合隨時可能因國家政治需要的轉變而轉變。以城鎮化進程中的房屋征收為例，基于公共利益需要的強拆與民眾固有的故土情結遭遇時，個人利益與行政的社會動員會產生沖突。特別是在地方政府土地財政作為主導的當下，公共利益需要易被擴大化，加之拆遷補償不到位等因素的綜合影響，征拆矛盾成為一種突出的不和諧因素。

（二）國家的沖突化解與社會的利益訴求之間的矛盾

在這類矛盾中，民眾只有單純的利益追求，國家也傾向于把沖突化解當作單純的利益矛盾來處理，但雙方對解決的方式和結果又有分歧。比如一個強調程序正義，一個強調實體正義，于是產生矛盾。在這一矛盾中，國家與社會的主要分歧出現在技術層面，即利益紛爭到底應該采取什么方式來調處，要達到什么結果才算理想。例如在解決房屋征拆矛盾時，政府傾向于通過行政程序加以解決，從最開始的發布征拆公告到舉行聽證，到發布限期騰地決定，到行政強拆。同時，通過賦予被征拆人申請聽證權、行政復議權、行政起訴權等保障其合法權益。程序公正是實體公正的前提，但程序公正并不能必然帶來實體公正。被征拆人程序參與的嚴重不足使得合法權利難以得到保護，其樸素價值觀背后追求的是實體公正，但往往看不見程序性權利喪失給其帶來的不利后果，而法律手段的缺位導致行政強制措施的濫用，訴求表達的不暢通加劇了社會管理模式與個人的矛盾，利益分配的失范導致社會矛盾產生。

（三）國家的沖突化解與社會的政治參與之間的矛盾

隨著改革逐漸步入深水區，大量社會矛盾既是民生問題，也是政治問題。這要求國家必須從政治高度對社會利益格局做出戰略性和前瞻性調整。改革前，在社會動員取向主導下，社會管理模式傾向于把一切社會問題都視為政治問題并用政治手段去解決，固然是極端的。但當前在沖突化解取向主導下，社會管理模式似有走向另一個極端的趨勢，即把一切社會問題都視為經濟問題并用經濟手段去解決。如果說在改革之初，這樣一種處理手段尚算順應社會形勢的話，那么，隨著最近十余年來社會利益格局的深層調整，問題日益突出，其局限也就暴露得越來越明顯。最大的局限在于，它使社會管理模式不能直面社會問題的政治性質，同時也會大大增加改革的社會成本。房屋征拆是城鎮化進程中必須面臨的問題，其本質是一個社會問題。如若將其視為政治問題，從國家利益的高度讓私權在公權面前讓步，公共利益當然能得到保護，但由此而產生的是民眾對政府的不滿，信訪問題等影響社會安定和諧的因素必然會產生。如若將其視為經濟問題，由此而產生的是民法理念中的“每個個人都是國家”，將經濟補償作為土地征拆的途徑，此時社會管理模式基于公共利益需要而進行的眾多基礎設施建設將付出高昂的社會成本，必將導致城鎮化進程大大放緩。

（四）國家制度的變革與國家治理的穩定性之間的矛盾

國家的發展必然會帶來制度的變革，而變革往往是在短期內涉及大規模的變遷，利益沖突也被集結在一個較短的時間段內，國家對政治秩序的維護、對法律變遷將產生重要影響。由于在變革中政府、法律及公共政策與市場的演進成為一個互動的過程，單一市場本位模式就不能說明國家秩序治理結構轉型中的復雜機制。這種復雜機制主要涉及政府公共政策與法律之間的關系，法律與非正式規則之間的關系，公共政策與非正式規則的關系。它們最終可歸結為國家政治秩序和民間秩序之間的互動關系，轉軌和改革時期的政治穩定性就是靠這種政治秩序和民間秩序的良性互動機制來維持。國家制度的變革不僅涉及制度在時間上的連續性，也涉及制度在空間上的延展性。后者在當代社會表現為全球化、開放視野下各國政治制度的競爭與融合。對后發國家來說，則表現為對現行國家或發達國家政治制度的移植。考慮政策制度變革的優劣不能將它與政治結構和既存的非正式規則環境割裂開來，而應將其看作制度變革中相互聯系的整體的一部分。總之，如果我們著眼于國家治理的公共政策設計和立法決策，就必須關注政治治理對法律治理的支撐作用，還要關注由傳統非正式制度的演進對國家治理改革過程所造成的路徑依賴。

因此，隨著經濟社會的快速發展，原有的政府統管一切的社會治理方式，在許多方面已經不能完全適應新的發展需要。這就要求我們深入研究社會治理規律，更新社會治理觀念，整合社會治理資源，創新社會治理的體制機制，形成社會治理的新格局。

三、轉型期社會治理的價值選擇

從治理理論興起和社會治理的內涵來看,當代社會治理應從以下幾個方面不斷進行價值取向選擇：

（一）堅持以人為本的善治理念

社會治理追求的終極價值在于實現人的發展，真正把人放在社會主體的地位上,充分調動人的積極性、主動性和創造性。因此，將以人為本作為社會治理的出發點與落腳點應成為其應有之義。福克斯和米勒把善治歸結為民本，與以人為本有著異曲同工之妙。他們認為“善”就是人民為促進幸福的實現而民主地決定的東西，人民(通過他們的代表)就是標準，是主人，在他們之上沒有判定對錯的更高標準⑥。巴澤雷則把善治歸結為公民價值體現，認為善治與傳統的官僚制范式不同，它更多地體現了對公民集體價值這一問題應作更多的調查、更明確的討論和更有效的商榷，暗示了社會自治的要求和能力⑦。

善治意義上的治理強調公共治理過程中應體現參與、透明、責任、包容、法治和效益。“參與”強調社會組織以及公民個人，尤其是可能受公共政策出臺影響的利害相關者可以積極地參與到政策的制定中來，通過各種途徑表達自身的關切和立場；“透明”強調政務信息公開，要保障公眾獲取政務信息的渠道暢通，這是公眾個人和社會組織參與公共事務治理的前提；“責任”強調公共部門及其人員要對自身行為負責，受各方監督；“包容”強調公共政策應促進公益和公平，防止個人牟利；“法治”強調政府官員和公民都應該以法律為行為準則，用法治思維去規制自己的行為；“效益”強調公共管理要達到治理績效，促進社會福利的提升。這些治理目標的實現，需要政府、市場、民間社會組織等部門對公共事務進行聯合治理。同時，善治理論還認為治理公共事務是一個上下互動的過程，它可以通過共同協商、良好合作、確立共同目標等方式實現。善治的本質在于實現公民的利益、權利和價值，因而公眾不僅是公共物品和服務的“消費者”，更應是公共物品和服務的監督者。正是基于政府與公眾對公共生活的合作管理，政治國家與民間社會之間的關系達到一種最佳狀態，從而實現人的最大發展，這與以人為本的理念是不謀而合的。

（二）推進依法治理及合作治理，促進社會和諧穩定

社會治理的最佳狀態是善治，而法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治⑧。為了實現來自不同權源權力的規范行使，為了實現各治理主體的求同存異、合作共治，營造良好的法治環境，建立良善的法治程序、確定明確的法律責任都不可或缺。同時，只有在法治的框架內，各利益主體才能真正實現自身利益的最大化⑨。同時，法律為各個社會主體參與社會治理提供了一個普適性的規則，特別是強調我們的政府行使公共管理職能必須具有法治思維，把合法性作為解決問題的前提。另外，拓展民主渠道，保障公眾的知情權、參與權、表達權，從而使民眾參與政府引導的社會治理，分享一度由公共部門完全壟斷的公共決策權也應成為社會治理創新的重要內容。公眾參與決策有助于增強公共政策與公民需求之間的相互適應性，有助于公眾接受政府制定的公共項目的規劃，有助于公民幫助政府組織推進公共項目的實施⑩。這樣形成中的公共政策才能在更大程度上得到各種社會主體的認同與服從。基于社會合作與政府有效整合的合作治理，是各種社會主體以相對平等的身份，在有序擴大基層群眾參與地方公共決策和社會治理的基礎上，積極探索基于信任的合作治理模式，積極引導公眾進行廣泛、有序、有效的政治參與，從而實現政府治理和基層群眾自治的有機銜接與良性互動。

（三）加強社區治理，發揮基層民主功效

社區是社會的細胞，是基層民主自治的重要載體，對社會進步與現代化建設具有十分重要的作用。社區治理要求在一定區域范圍內，政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務，合作供給社區公共產品，優化社區秩序，推進社區持續發展。社區治理使得治理主體由單一的政府轉變為多元的政府、社區組織、其他非營利組織、轄區單位、居民，治理的過程由行政控制轉向民主協商，治理的組織體系由垂直科層結構轉變為橫向網絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉變為信任與互惠關系。通過民主管理、民主決策、民主監督制度的逐步健全,實現廣大社區居民的自我管理、自我服務、自我教育和自我監督，增強社區的認同感和歸屬感，推進社區功能的完善和發展。

（四）培育社會組織，提高社會自治能力

社會治理模式的創新使政府與公民、政府與民間社會組織在傳統社會管理模式中的管理與被管理、控制與被控制之間的關系變成了相互協作的關系?。社會組織作為介于政府和市場之間的第三部門，在解決政府失靈和市場失靈、維護社會的平穩發展等問題上發揮著不可替代的作用。

（1）可以彌補“有限政府”管理的漏洞，加快政府職能的轉變。在現代市場經濟背景下，社會日益呈現出多樣化的趨勢，面面俱到的政府已不能適應新形勢下經濟社會發展的需要，面對日益復雜的社會事務，政府顯得越來越力不從心。國家權力逐漸從一部分社會領域中退出，主要是微觀領域和瑣碎事項，向著有限政府和服務型政府發展。因此，這些領域就會變成政府管理的空白領域。社會組織順應這種趨勢，在國家權力退出的領域迅速產生和發展起來。在西方國家中，社會組織逐漸發展成為處理社會問題、填補市場與政府空白、提供社會公共物品和一些特殊服務的重要組織，使整個社會的多樣化需求得到更有效的滿足，多元性的文化得到更好的保全，社會資源得到更優化的配置。

（2）實現對政府的有效監督，推動政府管理模式的轉變。在傳統體制中，由于全能政府盛行，政府自己對自己的決策進行監督，這種體制所產生的弊端已經被歷史事實證明了。在全能政府的治理模式下，社會組織不可能承擔社會監督和公共服務的功能，它更多的是作為政府的附屬物，主要負責執行政府機構的行政指令。這種模式窒息了社會組織的活力，影響了社會組織監督功能的發揮，限制了社會組織的發展。公眾個人權利雖然也對政府進行監督，但由于個人所享有資源的有限以及體制存在的弊端，要想達到效果是非常艱難的。但社會組織的群眾性、團體性特點，能克服個人權利監督的缺陷，督促政府機關加強自身建設，發揮社會監督作用。

（3）在社會管理和公眾之間架起有效溝通的橋梁。在現代民主社會中，公眾的權利意識、民主意識和法律意識不斷增強，參與國家政治、經濟和社會活動的需求不斷上升。但是，現實社會又面臨著接連不斷的社會問題。由于作為個體的社會成員相對于政府來說始終處于弱勢地位，因此個體通過自主地行使結社權，將彼此之間具有共同需要的利益訴求和權利意識表達為一定的集體意志，并通過集體行動的方式參與到各種社會公共事務中，通過表達和參與形成在社會公共領域中的話語權，從而積極地影響社會過程?。另一方面，社會組織來源于草根，扎根在社區，與群眾的聯系十分密切，可以更準確、及時地傳遞民間的心聲以及弱勢群體、邊緣群體的疾苦。另外，社會組織的中介作用也減少了個人因利益表達不暢所帶來的不滿，化解了公眾與社會管理之間的張力，既維護了社會穩定，緩解了政府壓力，又促進了社會管理現代化的進程。

注釋：

①楊述明：《現代社會治理：地方政府職能轉變的歷史使命》，《江漢論壇》2014年第2期。

②[美]羅爾斯：《政治自由主義》，萬俊人譯，譯林出版社2000年版，第225頁。

③[美]羅爾斯：《公共理性觀念再探》，《公共理性與現代學術》，生活·讀書·新知三聯書店2000年版，第1—46頁。

④李培林：《社會改革與社會治理》，社會科學文獻出版社2014年版，第189頁。

⑤[美]詹姆斯·N.羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍等譯，江西人民出版社2001年版，第4—5頁。

⑥[美]查爾斯·J.福克斯，休·T.米勒：《后現代公共行政——話語指向》，楚艷紅，曹沁穎，吳巧林譯，中國人民大學出版社2002年版，第22頁。

⑦[美]邁克爾·巴澤雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔憲遂譯，中國人民大學出版社2002年版，第133頁。

⑧覃敏健：《善治理論視野下的“和諧社會”建設》，《行政論壇》2007年第1期。

⑨江必新、李沫：《論社會治理創新》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第2期。

⑩[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第1頁。

?孫曉莉：《多元社會治理模式探析》，《理論導刊》2005年第5期。

?王名：《社會組織論綱》，社會科學文獻出版社2013年版，第105頁。

Dilemma and Value Choice of Social Management Mode in Transition Period

Cao Shengliang，HuangSha

Different historical development stages must determine the management mode that is compatible with it.Back to the transformation of China,in the process of new and old system transformation,the traditional direct management by the government in our country and configuration of public property and economic resources,political power and economic power in one centralized structure,makes the conflict of interest not only didn't slow down,but intensified social conflicts,and has become the shackles of society development.The essence is that the traditional management model can not adapt to the needs of development and order.When traditional social management patterns do not match social development,conflicts arise,leading to change.The new model of social governance has also become a call for the transformation of China's reality.The social governance in contemporary China should be based on the following aspects:It insists on the people-oriented good governance;Promote the governance and cooperation in accordance with the law and promote social harmony and stability;Strengthening community governance and giving full play to grassroots democratic functions;Cultivating social organizations and enhancing the capacity of social autonomy.

Transition Period;Social Management;Social Governance;Value Choice

C91

A

1007-905X（2017）11-088-05

2017-09-27

湖北省軟科學項目

1.曹勝亮，男，法學博士后，武漢工程大學生態文明研究院副院長，教授，碩士生導師；2.黃莎，女，法學博士后，武漢工程大學法商學院副教授，碩士生導師。

編輯 凌 瀾