環境監管對環境技術發展水平的影響
——聚焦環境監管下的環境技術創新與擴散

董 陽

(1.中國科協創新戰略研究院，北京 100012；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

環境監管對環境技術發展水平的影響
——聚焦環境監管下的環境技術創新與擴散

董 陽1,2

(1.中國科協創新戰略研究院，北京 100012；2.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190)

中國的環境技術發展趨勢呈現出明顯的悖論：環境技術擴散水平一直迅猛發展，而環境技術創新水平卻未能隨之高速增長，甚至在“十一五”之后開始走“下坡路”。這一現象與“十一五”以來環境監管力度加大有著密切關系，由于政策執行中出現了目標替代現象，而且技術標準觸發了企業的風險規避行為，以及運動式治理導致的非預期性反應，最終致使技術專利的擴散數量與發明數量逐漸呈現出一種背道而馳的發展態勢。究其深層原因，主要是由于政府的監管行為和監管方式導致企業市場主體地位和環境治理主體作用被弱化。

環境監管；技術擴散；技術創新

1 悖論：環境技術擴散與創新

赫莫斯拉等認為，“評價環境政策最重要的標準，也許就是看它們能在多大程度上激發有利于環保的新技術[1]”。因為環境監管政策只有通過作用于環境技術的創新，才有可能實現國家或地區產業結構的調整和優化，進而達到真正的節能減排，并最終實現環境質量的改善。從這個角度來審視中國的環境監管政策，似乎難以做出非常具有確定性的判斷：從OECD數據庫的統計結果中可以得知，中國的環境技術擴散水平在2000—2013年取得了突飛猛進的發展(見圖1)。然而，環境技術的擴散卻沒有帶來環境技術發明數量的同步增長，自2007年開始，隨著“十一五”規劃對于環境監管力度的加強，環境技術發明數量卻出現了逐年大幅下滑的趨勢，與環境技術擴散數量顯著增長的局面完全背道而馳，并且在2009年之后，開始落后于G20國家的平均水平，甚至從總體趨勢來看，2012年的環境技術發明比2002年的水平有所下降。在一定程度上，這樣的結果意味著，盡管中國的環境監管技術水平有很明顯的提升，但是，環境技術的自主創新能力卻顯示出相當的“頹勢”，開始走“下坡路”，由此導致環境污染監管的純技術效率整體趨于下降[2]。

數據來源：OECD數據庫,下同。圖1 中國與G20國家的環境技術專利發明和擴散數量(個)

許多研究結論表明，來自國外的專利申請對本國技術進步具有重要的促進作用，說明流入的國外專利數量越多將越有利于本國的技術進步[3]。Acemoglu等引入了“前沿差距”框架，認為對遠離科技前沿水平的國家而言，通過引進現有技術、鼓勵技術模仿的制度安排能夠有利于實現自身的技術進步[4]。跨國專利申請將引起專利技術信息的國際流動，對技術落后國家而言，國外專利申請的進入將有利于了解國外新發明和前沿技術進展動態，對于提升自身技術知識存量，增加技術學習機會并促進技術創新和加快技術進步都有深遠的意義[5]。Cleff和Rennings利用曼海姆創新數據庫(MIP)中的3000余家企業的電話訪談數據，明確指出技術擴散與產品集成創新以及綠色產品創新都有顯著影響[6]。Hanlon認為引進國外成熟技術是一國技術創新的主要內容，應當根據市場需求或市場產品輸入改善設備的適應性從而引發創新[7]。在中國工業化的現階段，“承接發達國家的轉移產業和吸收發達國家的擴散技術是中國產業技術進步的基本途徑”，可以說，技術進步主要依靠對其他國家已有技術的模仿和學習[8]。

也有相關研究側重于知識產權制度的影響，認為弱的知識產權保護有利于國內企業模仿國外技術，但不利于國內企業的創新，而強的知識產權保護有利于促進國內企業的研發活動但會增加模仿成本[9]。因為，發達國家與發展中國家對技術的需求不一致，如果發展中國家知識產權保護水平較弱，會阻礙發達國家發展適用于發展中國家的技術[10]；發達國家的企業會對發展中國家弱的知識產權保護狀況進行策略性反應，如投資一些很難模仿的技術，這種做法可能會影響研發的效率[11]；即使提高知識產權保護水平沒有直接使發展中國家受益，但很多國家都能從促使發展中國家知識產權保護水平提高的國際合作中受益[12]。

也有少數研究認為現行的環境技術創新研發與擴散之間缺乏有機聯系[13]，但卻難以解釋這一現象與其背后所蘊含的政策影響之間的聯系。因此，深入挖掘政策作用的機理及其效應的產生，尤其是在“十一五”環境監管力度日益嚴格的政策背景下，環境技術擴散大幅增長的同時卻伴隨著技術創新的顯著減少這一現象的形成原因，并進一步考量這一現象對環境所產生的影響。

2 環境技術創新與擴散狀況

單純觀察中國環境技術擴散與創新趨勢，并不足以說明問題。而將中國的個案置于G20國家的整體情境中進行比較，更加能夠發現這樣的問題。G20國家的環境創新能力，整體而言，是表現出逐年增長的良好發展態勢。僅從G20國家2000—2013年的環境相關技術專利發明與擴散數量的年均值來看(見圖2)，就可以做出判斷，19個國家分別處于四個象限：美國和日本屬于“發明多、擴散多”的類型，德國和韓國屬于“發明多、擴散少”的類型，中國屬于“發明少、擴散多”的類型，其余14個國家屬于“發明少、擴散少”的類型。從G20國家總體情況的對比分析中不難看出，中國的環境技術創新能力與其技術擴散水平相比，確實不能成正比。

圖2 2000—2013年G20國家的環境相關技術專利發明和擴散數量年均值

技術擴散機制主要包括三個途徑，分別是外國直接投資(Foreign Direct Investment，FDI)、國際貿易、專利購買和轉讓。其中，FDI是指外資企業和合資企業等在境內的直接投資；國際貿易是指國家間的商品進出口貿易；專利購買和轉讓是指國家間通過專利購買和轉讓來引進技術[14]。改革開放以來，FDI成為推動技術擴散的最主要途徑，然而，FDI對于技術創新的作用卻并不充分[15]。根據OECD的劃分標準，環境相關技術共分為三類：環境管理類技術、水資源相關適應類技術、氣候變化減緩類技術。由圖3可知，自從2002年起，中國的環境技術專利擴散數量急劇增長，不論是總量還是具體的類別增速都十分顯著：在2006年以前，環境管理類技術專利的數量在三類技術中所占據的比例最高，氣候變化減緩類技術次之，水資源相關適應類技術最少；而從2007年開始，氣候變化減緩類技術所占的比重逐漸增加，并成為擴散數量最多的技術，環境管理類技術緊隨其后，水資源相關適應類技術依舊僅占有最小的份額。氣候變化減緩類技術之所以增長勢頭超過環境管理類技術，其主要原因在于“十一五”規劃實施以后，特別是在哥本哈根會議等一系列有關全球氣候變化的重大政策議題的驅動下，新能源、節能減排等眾多與氣候變化相關的產業蓬勃發展，從而助推了氣候變化減緩類技術的研究與發展的進程。中國此類產業發展的需求，必將轉化為對相關領域先進技術的需求，這也必然會導致該類技術的擴散速率加快。

圖3 中國的環境技術專利擴散數量(分類)

中國在環境技術發展方面充分利用自身的后發優勢，選擇了一條“引進消化吸收再創新的路子”，對環境監管實踐發揮了一定的支撐作用。目前，在大型城市污水處理、垃圾焚燒發電、除塵脫硫等技術領域，已經“具備自行設計、制造關鍵設備及成套化的能力”，并在“工業一般廢水治理、煙氣凈化、工業廢渣綜合利用等技術”上達到了國際水平。特別是“十一五”規劃將SO2和COD兩類主要的污染物作為約束性削減指標納入官員政績考核體系后，直接加速了治污設施建設和相關技術進步[16]。

然而，中國環境相關技術專利發明的數量卻呈現著截然不同的變化趨勢：發明數量不僅在總量上大大落后于擴散數量，而且也未能保持持續增長的態勢(見圖4)。事實上，早在20世紀90年代，環境技術領域就已經成為國外企業和科研機構申請專利的熱點[17]。國內外企業在環境技術專利的申請上也存在一定區別，相對于國外企業而言，中國企業對于污染控制技術的創新投入不足，對于短期內成本增高的污染物控制技術創新較少，而節約資源技術相對較多一些[18]。

圖4 中國的環境技術專利發明數量(分類)

所以，對于中國而言，環境技術創新和擴散二者之間的不匹配，在一定程度上弱化了環境監管技術水平本身的作用。但是，究竟為什么會在2006年之后出現二者之間背道而馳的發展趨勢，卻是一個值得深入探究的問題。

在中國，技術擴散的速度與程度往往受到政府的影響，甚至是決定性的影響，技術擴散有時“缺乏一種正常的技術選擇、技術競爭機制”，技術競爭的動態演化也可能會偏離健康的軌道[19]。因此，環境技術的創新與擴散，往往難免會受到政府的相關環境政策的影響。2006—2010年正是“十一五”規劃的實施階段，“十一五”規劃對環境保護做出了明確要求，“各地區要切實承擔對所轄地區環境質量的責任，實行嚴格的環保績效考核、環境執法責任制和責任追究制”。借由這一角度，圍繞“十一五”相關環境監管政策的執行展開分析，可以對環境技術創新與擴散的迥異發展趨勢做出一定的解釋。

3 原因分析：基于“十一五”以來環境監管政策執行的考察

現有研究側重于關注環境監管對于企業技術創新的負面效應，主要體現于增加企業運營成本、增加風險性、加大慣性阻力。而事實上，環境監管有自身的特殊性，對于環境監管方式本身的分析，才是深入理解監管作用效果的基本路徑。

3.1 政策執行中的目標替代現象

由于中國的環境技術發展與政策的主導是分不開的，特別是“十一五”規劃和“十二五”規劃中關于約束性指標的設置，對于環境技術的擴散起到非常顯著的推動作用。同樣，也正是由于這種政策運行機制，使得中國環境技術在快速擴散的同時，也出現了創新能力“疲弱”的問題。

(1)政策結果的定位。《國務院關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知》中對于環境保護做了非常明確的要求，并且將化學需氧量排放總量(萬噸)、二氧化硫排放總量(萬噸)、地表水國控斷面劣V類水質的比例(%)、七大水系國控斷面好于Ⅲ類的比例(%)、重點城市空氣質量好于II級標準的天數超過292天的比例(%)5項具體的目標作為考核的重點，其中，化學需氧量和二氧化硫的減排量被列為約束性指標。從中可以看出，中央對于“十一五”規劃期間環境保護工作的定位非常明確，就是實現污染總量的減少、環境質量的改善。同時，為了保障這一目標的實現，規劃中對于相關技術條件以及實施路徑等做了細致、具體的規定。以重點領域和主要任務中的“削減二氧化硫排放量，防治大氣污染”為例(見表1)，明確指出“以火電廠建設脫硫設施為重點，確保完成二氧化硫排放量減少10%的目標”。在這其中，已然將“火電廠建設脫硫設施”作為政策執行的一項重要的衡量標準。然而，這并不意味著這本身就是政策目標，真正的政策目標是二氧化硫排放量的減少，脫硫設施的建設只是作為實現這一目標的關鍵條件。

到了“十二五”時期，有關資源環境的約束性指標最多，占總數比重由“十一五”的27.2%提高至33.3%，分別是單位工業增加值用水量降低30%，非化石能源占一次性能源消費比重達到11.4%，化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。

(2)政策產出。為了保證環保目標的完成，國家環境保護“十一五”規劃中要求“地方各級人民政府要把環境保護目標、任務、措施和重點工程項目納入本地區經濟和社會發展規劃”，將“措施和重點工程項目”等技術性保障性指標同“環境保護目標、任務”一起作為考核項目。雖然二者之間存在非常明確的主次關系，但是在具體執行過程中，這種主次關系卻被理解為并列關系，甚至由于相關技術性的要求更加易于操作，指標更加易于分解和定量考核，導致執行者的選擇偏好，將執法的重心更加偏向于此類指標，在與國家層面政策進行對接時，會積極制定省級環境技術的具體實施辦法，從程序和方法上加以細化和落實，使這項制度更具有操作性，反而使得本應作為核心任務的環境改善目標退居次要地位。

表1 國家環境保護“十一五”規劃中關于“削減二氧化硫排放量，防治大氣污染”的要求

資料來源：《國務院關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知》。

由于中央政府對于污染排放監測的工具較為粗糙，難以進行直接衡量，因而，污染排放量的統計通常是通過產業的生產準則將企業的生產活動轉化為污染排放；而區域督查中心等機構的執法檢查則更多地關注于環保設備的安裝情況等。從環境保護部公布的環境違法行為限期改正通知書和行政處罰決定書來看，據不完全統計，在2006—2010年“十一五”期間，共對45個項目的環境違法行為做出了相應處理，其中，涉及最多的類型是“未向環保部門依法申報環境影響評價文件，即擅自開工建設”，共有27項，其次就是“配套建設的環境保護設施未建設或通過驗收”，共有15項。可見，環保部門在具體政策執行過程中，對于污染企業環境違法行為的督察、處罰重點在于環境影響評價的報批情況，以及配套環保設施的建設和驗收情況，真正對于污染排放情況的處理卻似乎并未成為其工作的重心。

無論是環境影響評價文件，還是配套環保設施，實質上都是保障環保減排目標實施的具體指標。換言之，環境影響評價文件和配套環保設施并不是環境監管中的政策結果，而是一種政策產出。

環境監管處罰的重點從政策結果偏移到了政策產出，就出現了組織的“目標替代”現象：監管部門執法存在“產出取向”，特別是在對其進行績效評價時往往不是根據其“政策結果”，而是基于其“政策產出”來衡量。相對于實際貢獻出的政策結果(如環境空氣質量的改善)而言，機構的政策產出(如罰款繳納情況、技術引進情況、設備上馬情況、環境影響評價書申報情況)更加顯性化、更加容易定量化。這樣的政策考核機制就會使執行機構產生一種內在動機去使之產出最大化，而不管這種“產出最大化”的策略能否實現滿意的政策效果，形成了一種“目標替代”現象[20]。為了確保績效的完成，政策執行者往往會選擇那些比較容易操作的指標作為自己的目標，予以執行[21]。尤其是基層環保機構往往由于軟硬件條件所限，加之環境質量的衡量涉及多方面的復雜因素，而不能十分準確地測量和計算環境質量的真實改善情況，因而在其執法過程中，會更加著重考量此類顯性的政策產出指標，例如檢查企業是否已經申報環評材料，是否已經安裝配套環保設施。

(3)監管對象的行為異化。監管部門的目標替代，必然導致作為監管對象的企業的行為異化。由于環保部門對于企業環保情況的評價主要通過衡量環評報告和環保設施的完成情況來判斷，便會為企業提供一種誘因，即盡快將環評報告予以申報，并將環保設施安裝到位，就能夠有效應對環保部門的檢查。這樣的內在動機一旦形成，企業就會更加重視環保設備等本應視為輔助因素的指標，確保此類指標完成，而提升自己的環境技術創新能力以更好地改善環境質量，則不再被作為主要的行為動因。

可以說，環境監管主體的目標替代行為也會沿著政策執行過程自然而然地傳導到監管對象身上，使之也形成目標替代行為，從追求“問題的解決”轉化為謀求“任務的完成”：弱化了自身的技術創新動機，不再將提升自己的環境技術創新能力作為改善環境的必由之路，而是著力于引進更加符合環境監管部門要求的設備與技術，并且，企業財報中所開列出的環保開支也會遠遠超出實際的環保開支[22]，從而可以有效地應對其執法過程中所提出的要求。甚至在一些地區具體執法過程中，有一些企業與環保部門形成了“共謀”，企業既通過了環評報告也安裝了環保設施，但是這些則恰恰成為企業遮掩污染行為的“保護傘”，抵擋舉報檢查的“擋箭牌”[23]。根據《節能減排“十二五”規劃》中所提供的數據，在“十一五”期間，全國燃煤電廠投產運行脫硫機組容量達5.78億千瓦，占全部火電機組容量的82.6%，但是，其中“已安裝脫硫設施但不能穩定達標”的燃煤機組高達4267萬千瓦，這一數字占已投產運行脫硫機組容量的比例超過7%。對這些機組實施脫硫改造的任務，被列入“十二五”規劃的節能減排重點工程之中。

3.2 技術標準觸發企業的風險規避行為

在規劃制定過程中，為了更好地保障環境保護目標的實現，政策制定者同時會確立相應的技術標準，為具體的政策執行過程提供參考和判斷標準。無論是國家層面，還是地方層面，都在“加大對環境技術指導文件的編制力度，不斷發布污染防治的技術政策、最佳可行技術導則以及工程技術規范，指導文件體系逐步完善配套”，并且逐步建立了“對成熟環境技術定期發布《示范名錄》《鼓勵目錄》和《行業環境技術發展報告》等有效機制[24]”。

技術標準主要是環境監管部門為了達到一定的環保目標而設定的技術所要達到的水平，是根據治理環境污染所需要完成的減污量而制定的能夠實現減污目標的特定技術標準。這樣的技術標準在執行中，實質上存在著一定的強制性規范功能，企業需要根據技術標準進行技術模仿與升級，如果被規制企業違反了政府規定的技術標準，則會受到相應的懲罰。但是，需要強調的是，“標準的強制性來自法律，而非標準本身”。伴隨著相關環保法律、法規以及規范性文件一起生效的技術標準，本質上是“實施法律的配套技術工具，其強制性源自上位法的規定[25]”。

技術標準之所以能夠成為政策執行的依據，主要是因為其通常是基于現有技術知識制定的[26]，而且由于其作為制度性文件具有一定的穩定性，面臨速度較快的技術發展，往往會存在一定的滯后性，難以反映最前沿的技術水平。若忽略技術發展的趨勢且制定過于嚴格的環境規制，將會阻礙企業進行綠色創新[27]。在標準的制定和修訂過程中，“設置污染物排放限值時，既要嚴格約束排污行為，又缺乏可靠的支持技術，只好通過借鑒國外技術法規暫時化解矛盾”；由于標準缺乏“可靠的、經過本國工程實踐檢驗的支持技術”，“往往在標準發布后才倉促地實施標準的技術準備，而從標準發布到實施的時間又非常短促，相關企業只好購買國外技術”；而且，“我國目前實行的環保技術工作機制，對象是現行排放標準的達標技術，主要措施是現有技術的遴選、示范和推廣”，所以其有利于推進技術擴散的進程而不利于激發創新性技術的響應[28]。

正是由于技術標準的這一特性，在執行中會導致作為監管對象的企業的風險規避行為。當環境監管部門發布了與具體環境技術相關的技術標準，對于企業就提供了一種模板，限制了企業對治污技術的選擇空間，難以激發明顯的綠色創新效應，因為與自主研發新型的環境技術相比，采用標準中所提供的示范技術作為自己的污染減排選項，無疑會更加能夠有效地規避未來有可能出現的風險。因而，企業對技術標準表現出趨從的態度，“今天控制某項污染物，企業就要上馬一批設備；明天又規定控制某項污染物，企業又要新上馬一批設備[29]”。“即使企業能夠自由選擇任何技術使其符合在標準中提到的控制排放量”，但是，他們仍舊更加傾向于選擇環保部門在標準中所提供的特定技術設備選項。對其而言，這樣的選擇無疑是一個確保其在法律上免除責任的“保護傘”，如果出現環境污染問題，“萬一被告上法庭，他們能夠很簡單地辯解說他們完全是按照環境保護部門在設定標準時所要求的那樣去做[30]”。由于技術標準包含了高度專業性的內容，行政機關比法院有著更好的事實認定能力，因此，“技術標準實際上發揮著作為判定事實認定的構成要件基準作用”，企業若能夠遵守技術標準，則可以不承擔行政責任[31]。這樣的動機一旦形成，也必然會使企業傾向于引進更加符合技術標準要求的環境技術，而非自己進行環境技術創新。我國所應用的煙氣脫硫技術主要有石灰石—石膏濕法、煙氣循環流化床、海水脫硫法等十余種，其中，在“十一五”期間，石灰石—石膏濕法在已經簽訂合同、在建和投運的火電廠煙氣脫硫項目中所占比重達90%以上[32]。而這很大程度是由于環保部門的相關技術標準對于此項業已成熟的技術的認可，認定其“對二氧化硫的脫除率可以達到95%以上”；而且，與之形成鮮明對照，環保部在2011年發布的《“十二五”主要污染物總量減排核算細則》中對煙氣循環流化床、爐內噴鈣爐外活化增濕、噴霧干燥等(半)干法等脫硫技術的評價卻不甚理想，認為其“在安裝脫硫劑自動投加和計量系統、DCS能反映出脫硫系統運行實際情況時，根據在線監測煙氣出口與入口二氧化硫平均濃度確定綜合脫硫效率，綜合脫硫效率原則上不超過80%”。這樣的判若云泥的對比結果，儼然為污染企業的技術選擇提供了一種明確的誘導，開始大力引進濕法脫硫技術，使之成為最主流的脫硫技術。事實上，一些企業在生產實踐中發現：由于嚴格參照國外技術的規范，早期的濕法脫硫裝置會安裝脫硫煙氣再熱裝置(GGH)，“由于電力企業對脫硫前電除塵器的維護不夠重視，加之電除塵器選型偏緊，甚至偏小，遇到煤種變化或建設、運行維護不當，電除塵器效率大幅下降，造成GGH裝置堵塞、結垢嚴重，導致脫硫裝置運轉率大幅度下降”，但是，將GGH拆除后，堵塞的細微顆粒將會直接排入大氣；并且，濕法脫硫雖然對二氧化硫的脫除率高達95%以上，但是對三氧化硫的脫除率僅20%左右，特別是“增加SCR脫硝設施后，脫硝催化劑的作用使得二氧化硫向三氧化硫的轉化率進一步提高”。為了解決上述問題，降低細顆粒物和三氧化硫的排放濃度，一些企業會加裝濕式電除塵器，然而，這必然會導致用電量的大幅提升，進而需要消耗更多的燃煤，“如果多燒1%的煤，脫硫效率提高1%，就相當于什么都沒干”，實質上并未能夠真正解決環境問題。而由于環保部門對于循環流化床的脫硫效率認定并不理想，因此，讓背負減排壓力的電力企業對此項技術充滿顧慮，而一些企業則嘗試對流化床技術進行工藝改造與創新，使之提升了自身的脫硫效率，并且有效避免了濕法脫硫所可能產生的問題[33]。

由此可見，基于現實情境中環境污染特征而進行的環境技術創新能夠更有效、更有針對性地解決環境問題。但是，由于政府監管部門在政策制定過程中制定了相應的技術標準，對相關技術的可行性與效率進行了官方認定，這樣的監管方式實質上并未能有效地解決問題：在以指標分配為特征的壓力性監管體制下，企業自身對于環境污染的治理并沒有較強的主動性，其動力主要來源于政府的任務分配，因而，作為“代理人”，企業也無意承擔減排行為的失敗責任及其潛在風險。出于風險規避的理性人動機考量，其最優的選擇就是服從政府的要求或是建議，引進符合技術標準規定的技術或設備，而不是自行開展技術創新。而且，環境污染的產生是一個包含了生態、社會、技術等全方位的系統性問題，單純考量特定的技術問題，并試圖“在原有技術系統內進行的單一技術的漸進性改進或對原技術系統進行優化的方式”[34]來達到污染控制目標，并非明智之舉。

3.3 運動式治理的非預期性反應

“十五”期間環境指標未能完成，無疑給政府提供了一個教訓：在“十一五”規劃中，運動式的政策執行策略替換了原先無法奏效的常規性政策執行手段。不同于常規性政策執行的循規蹈矩和面臨的資源制約，運動式治理依賴于充沛的資源和較大的權限，政府出臺一系列相關政策，要求企業在規定時間內完成節能減排集中整改。伴隨著日益強化的環保監督和獎懲措施，污染企業有更大的動力去執行政策、完成相關指標。但是，由于國家的相關環境政策采用指標化的管理模式，對于環境質量改善的任務做出了限時、定量的要求，則恰恰使得作為監管對象的企業失去了自主行為選擇的能力。在《國務院關于印發國家環境保護“十一五”規劃的通知》中規定：“要建立評估考核機制，每半年公布一次各地區主要污染物排放情況、重點工程項目進展情況、重點流域與重點城市的環境質量變化情況。在2008和2010年底，分別對《規劃》執行情況進行中期評估和終期考核，評估和考核結果要作為考核地方各級人民政府政績的重要內容。”這樣的監管模式帶來了“稀缺的制度供給”和“極端的任務需求”并存的格局。在嚴格的環境監管政策的誘導下，企業所面臨的外部環境發生變化，其所“執行新技術的決策不再是擴大市場份額的一種市場行為，而是在硬約束限制下滿足在市場上生存的基本標準”，即在規定的時間內，環保技術必須采用，環保設備必須上馬[35]。由于考核周期較短、考核次數頻繁，企業作為監管對象，勢必會在短時間內釋放出對于環保減排相關技術方面的需求，而當時的環境技術市場卻并不完善，因而短時間內利潤空間的膨脹，使得環保技術服務類企業可以坐享政策紅利，而無需通過技術創新來獲取相應的市場份額，弱化了其技術創新的動機。

以脫硫任務為例，在“十一五”規劃中做出了明確要求，“‘十一五’期間，加快現役火電機組脫硫設施的建設，使現役火電機組投入運行的脫硫裝機容量達到2.13億千瓦”，并且，在2006年，由當時的國家環保總局代表國務院，相繼與相關省級政府、五大發電集團簽訂了“脫硫責任書”，省級政府則繼續與下一級政府簽訂類似責任狀，指標依次分解，壓力依次傳遞。2007年國務院通過了《節能減排綜合性工作方案》，并成立以時任總理溫家寶為組長的“國家應對氣候變化及節能減排工作領導小組”；發改委與環保部門聯合出臺政策，要求火電廠安裝脫硫設備，形成了一場“由政府引領的自上而下的脫硫風暴[36]”。

政策的引導給脫硫市場灌注了極大活力，根據國家發改委《關于加快火電廠煙氣脫硫產業化發展的若干意見》中的測算，根據“十一五”期間的國家脫硫設施需求，脫硫產業的市場規模將達到400億元。然而，“國內的專業脫硫公司本來就為數不多，脫硫項目的招投標驟然增加，現在市場需求猛增”，連進入市場不久的脫硫公司“一年之內也拿到了將近10億元的合同”，一些能夠獲得高額利潤的企業自然失去了繼續創新的動力，一味地向國外引進技術和設備。但是，這樣的盈利模式也導致了脫硫市場的盲目競爭，對國外技術和設備的過度依賴大大降低了國內脫硫建設企業的進貨議價能力，產品的同質性亦加劇了行業內的價格競爭，相互壓價又使得企業的利潤空間被嚴重壓縮，從而大幅削減研發支出，更是極大地弱化了自身的創新能力[37]。正是由于環境技術含金量不高、自主創新能力較弱，制約了中國環保產業的發展，截至2012年，中國大氣污染治理行業總體產業規模為975.1億元，其中，脫硫產業規模總體上趨于平穩，整體產業規模剛剛超過132億元；脫硝行業產業規模約為544.5億元，總計新增脫硝機組容量1.53億千瓦；除塵行業的市場規模則接近300億元[38]。“中國未來環境污染治理有巨大的市場需求，但目前全國的環保企業有2萬多家，產值卻只有幾千億元的規模，中國的環保產業需要長遠的發展，還需不斷挖掘潛力[39]”。

在此期間，一些國內大型脫硫服務公司為了快速獲得利潤并長期占據市場份額，很少將精力投入到自主設計研發上，而是重復引進技術和設備，截至2006年末，“國內已建成的脫硫裝置中有近60%的設備從國外進口，國內公司只負責土建和安裝”，僅僅承擔一些低端工作，難以將核心技術消化吸收。國內脫硫企業與外方合作的方式主要有三種：①將項目中的核心技術設計部分轉包給外方企業；②就單項技術與外方企業進行技術合作；③一次性買斷若干年技術使用權。而且，由于環境技術具有很強的易復制性，國外企業在技術合作時擔心技術專利被竊取，通常不會將最新的技術產品進行轉讓[40]。由于國外技術在脫硫市場中占據了絕對的統治地位，因而，作為需求方的發電企業，對于自主研發的脫硫技術并不信任，往往“要求該項技術已穩定運行三年或五年以上”，更傾向于選用國外技術，因此，“自主產權的脫硫技術多應用于中小型燃煤鍋爐，少有機會在大機組上應用實踐”，最終導致自主創新技術失去了發展空間[41]。

從某種程度上講，中國環境技術創新水平的退步與政府的環境監管方式密切相關。嚴格的、指令式的指標分配，的確能夠將國家的環保減排需求有效地轉化為污染企業的技術需求，但是，政策本身過于注重強制性，過于追求時效性，從而對于污染企業形成了一種前所未有的壓力。在這種壓力之下，企業的技術需求必須在短時間內得到滿足，從而催生了環境技術和設備的市場急劇膨脹。進而，由于環保產業和市場本身尚未發育成熟，各類市場主體的規模和能力尚不健全，作為“委托方”的污染企業和作為“代理方”的環保技術服務企業之間的平衡被打破，逐漸進入一個由環保服務企業為主導的“賣方市場”。巨大的市場份額使得環保技術服務企業的技術創新動機逐漸弱化，更加依賴于國外技術，繼而，由于國外環保技術的重復引進則進一步致使企業之間的競爭加劇，惡性競爭格局的形成必然會壓縮企業的利潤空間，從而更加無力保障技術研發支出份額，創新能力更加弱化。

3.4 小結

綜上所述，“十一五”規劃的環境政策雖然將環境監管力度提升到前所未有的高度，但是，在具體執行過程中卻未能有效推動環境技術創新能力的提高，僅僅是實現了環境技術擴散水平的高速發展。之所以會產生這種現象，其實質是由于環境監管政策在作用過程中存在以下問題：①在環境政策的執行過程中，由于主客觀條件的限制，發生了目標替代，工作重心由“政策結果”偏移到了“政策產出”，將環保技術和設施的采用情況作為主要目標，而使得環境質量的改善這一核心目標退居次要地位；②作為環境政策的輔助要件，技術標準對于環境技術的規定觸發了企業的風險規避行為，使之更加傾向于采用標準所規定的技術而非自主的技術創新，從而有效回避了環境治理失敗所蘊含的潛在風險；③環境政策的運動式治理方式，對減排所做出的定時、限量的要求，打破了現有條件下環境技術市場的供需結構平衡，使得環境技術服務企業的利潤空間迅速膨脹，而弱化了其自身的技術創新動力。之所以會出現上述現象，實質上是在環境監管中企業的主體地位并不健全，市場機制也未能充分發揮作用。

4 深層原因：現行監管方式弱化了企業主體地位

在力度日益加大的環境監管壓力之下，環境技術創新和技術擴散呈現出截然不同的發展趨勢。之所以會出現這樣的格局，深層次原因在于現有的監管方式使企業的主體地位弱化，企業并不是以一個健全的市場主體的身份來承擔自身對于環境污染的責任，而是以從屬政府監管主體的方式來分擔政府對于環境監管的責任，企業的行動力基本上來源于外生的制度壓力，則不得不以象征性行動回應[42-43]。

對于這一問題的解釋應當回歸到政府環境監管的具體語境中，當政府對于環境污染采取壓力式、運動式的監管方式，不僅是在政府科層體制內部實現了主體間關系的重構和權力的重新分配，事實上也重構了政府與企業，甚至是政府與市場的關系。當環境監管部門在實施具體的監管執法工作時，由于對政策意涵的解讀出現偏差、自身意愿的缺失、執法條件的限制等諸多方面的主客觀原因，往往會出現政策目標替代的現象，將原本僅發揮輔助作用的“政策產出”作為監管的主要目標，而本應致力于完成的“政策結果”卻悄然退居次席，甚至被忽略不計。而正是由于“政策產出”可以通過標準化的方式予以量化，易于衡量，并且相對于“政策結果”而言，更容易顯現成果，符合科層體制之內的政績考核要求，所以，其在具體的執法實踐中得到廣泛應用。然而，“政策產出”原本只應具有參考意義，一旦作為終極目標，便會使“路徑”與“目標”的關系本末倒置，而當“政策產出”被作為目標而加載到作為監管對象的企業身上，則難以將其行為引導至預想的“政策結果”，難以使之對自身的污染行為承擔責任。企業與生俱來的“利益最大化”動機，若要使之以市場主體的身份承擔環境保護的責任，就勢必要通過兼容性激勵機制的設計[44]，將其利益訴求和環境保護的公共需求實現有機統一，為其利益訴求提供一個較為合理的出口和通道，使其原本基于環境污染而實現的利益訴求能夠通過另外的渠道得以滿足，這樣方能調動其對于環境保護的積極性和主動性。然而，現有的監管方式無疑是沿著科層序列，將監管壓力逐級傳導下來，并跨越科層體制的組織邊界，將這種壓力延伸至企業，使得企業在環境監管過程中成為從屬于政府科層體制的角色，不得不為政府的監管目標服務。如此一來，由于監管部門將注意力更多地集中于對“政策產出”的考量，難免也會對企業行為產生一種誘導，在利益最大化和監管嚴厲的雙重誘因驅使之下，企業也會以最小代價完成政府的“政策產出”任務，而并不關心環境問題的解決。而企業這種“為了完成任務”的動機，也就意味著企業與政府之間存在利益上的一致性，能夠在監管中實現更多的默契，甚至是“共謀”，更進一步地將環境監管的“政策結果”虛飾了，只需按照要求安裝治污設施便能夠應付監管執法，而真正的治污績效則相對次要。

在監管執法中，監管部門的目標替代行為使得企業通過技術創新實現環境質量改善的意愿被弱化，而技術標準的確立與執行，則進一步使得企業的環境技術創新的能力被弱化。事實上，美國的《清潔空氣法》關于排放限制的相關規定也具有“技術強制”的功能，但是，其重點在于“聯邦各州實施計劃把為達到國家空氣質量標準而需要的排放限制規定在采用一定先進控制技術才能達到的水平上，至于為實現這種排放限制而采用什么技術，由污染者自己選擇或發明。因此技術強制就是為改善環境空氣質量強迫污染者采用先進的污染控制技術[45]”。“技術強制”是通過設置一個較高的環境質量標準，利用法律的強制力迫使污染者尋找或發明新技術從而為自己找到出路，并基于市場競爭機制為先發明實用、有效的污染控制技術的企業或個人提供占領市場和獲利的機會，以一種外在的驅動、間接的方式推動污染者進行技術革新、改善生產經營狀況，切實履行其對環境的責任，而并不是對當事人權益產生直接影響的行政行為[46]。環境政策的激勵作用主要取決于兩個方面的因素：環境政策的類型，以及政策作用的對象所接收到的信號特征。技術標準是一種特殊的制度規范，一般情況下側重于強化末端治理技術的應用[47]，無論其是否具有強制性意義，都會向監管對象傳遞監管主體的意愿和傾向。由于在政府所主導的環境監管模式中，企業只具有有限的主體地位，并從屬于政府部門的環境監管實踐，致力于完成政府所下達的任務和指標，因此，其必然會較為主動地捕捉政府所表達出的意愿和傾向，并極力地以此為行為的標準和規范。只有這樣，企業才能從行為上獲得足夠的合法性，從而在其生存與發展過程中與政府保持更加密切的互動。企業趨從于技術標準的要求，引進并采用符合規范的技術，這樣的選擇必然會產生一定的機會成本，企業出于利益最大化的考量，難免會摒棄另外的選項，如技術創新。但是，企業的“核心競爭力就在于核心生產技術的內源性定制能力”，環境技術的引進則是依賴于組織之外的專業組織的技術“外源定制”[48]，“外源定制”的技術更加側重于污染的末端治理，而環境技術創新能力的意義就在于企業通過自主創新將環境保護融入到企業生產過程中，不是單純地依賴于引進末端治理設備。這樣的問題所導致的結果必然是企業的環境技術創新能力弱化，無法充分利用環境監管的契機完成自身產業結構的系統優化，以獲得長久的競爭優勢，并且最終傳導到環境質量，使之難以實現根本性改善。

中國的環境政策大多局限于控制政策本身和實施政策所需的措施，并假設這些措施均能完全執行。基于這樣的假定，就難免忽視了企業作為一個由利害關系基本一致的成員組成的群體所形成的堅強“利益剛性”，以及其對政府監管所采取的各種規避、應對措施[49]。在這樣的政策運行機制之下，環境技術創新主體被分割為兩個相對獨立運行的部分，分別是技術供給方和技術需求方，作為技術需求方的污染企業，往往會選擇“成本最小的技術治理污染減小排放，使其僅僅小于標準[50]”。由于污染企業的目標僅僅在于完成政府的任務，在這種目標的驅使下，作為技術供給方的環境技術服務企業自然也不會將改善環境作為目標，而是致力于滿足客戶的訴求，僅僅立足于幫助污染企業更好地合規，即利用自身的環境技術優勢，協助企業“完成任務”。因而，很多環境技術服務企業只是針對政府所管控的特定污染物，而非根據企業自身特點設計相應的減排方案，長期依賴于引進、利用成熟的環保工藝從事設施設計和設備安裝的工作，且報著“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的態度應對實際中碰到的技術問題。但是，本土企業的技術引進“需要先通過商業談判來獲得技術轉讓或取得許可，而商業談判的復雜性可能會使得技術轉讓或許可的實現經歷較為漫長的等待”，這在一定程度上減緩了環境技術推廣和應用的速度[51]，因而其通過技術轉讓方式所引進的技術往往“不是最先進的核心技術，而同時這些引進海外技術的企業很多創新動力不足，研發能力薄弱，只是利用國內廉價的勞動力和土地資源，以及較低的環保要求，對引進的技術簡單地加以應用，進行生產和制造，并通過犧牲產品質量和可靠性來降低價格，以此形成自身的市場競爭力[52]”。

5 結語

環境監管政策的價值就體現在其通過對技術進步路徑的拓寬，進而實現對于生產力的促進和環境質量的改善。而環境技術進步是體現在技術模仿、引進和創新等多種不同的維度上，其核心則是在于技術創新能力的提升。因此，在“十三五”規劃的執行中，政府應當進一步轉換角色，即便是基于環境改善的目標，也要盡可能地減少對企業經營活動的微觀干預，使企業能夠以一個健全的市場主體身份來承擔自身對于環境污染的責任。作為發展中國家，中國政府應當在方便企業模仿發達國家先進技術和激勵企業進行創新之間取得平衡，制定并執行一個最優水平的環境監管政策強度。這對于中國而言，既能夠激勵本土企業進行創新投入，也同樣是建立一個功能性的市場的一部分，通過健全和完善企業作為市場主體的地位和功能，激發市場在環境監管甚至國家治理中的活力與積極性[53]。

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EnvironmentalRegulation’sImpactonEnvironmentalTechnologyDevelopment——FocusonEnvironmentalTechnologyInnovationandDiffusion

Dong Yang1,2

(1.National Academy of Innovation Strategy,CAST，Beijing 100012，China;2.Institute of Science and Development,CAS，Beijing 100190，China)

Chinese environmental technology trends show a clear paradox:environmental technology diffusion develops rapidly，but environmental technology innovation didn’t，even since the“11th Five-Year Plan”，it began to take“downhill”because of the increase in environmental regulation.As a result of the phenomenon of target substitution in policy implementation，technical standards have triggered the risk avoidance of enterprises and the unintended response caused by sports governance,the diffusion number of technical patents and the number of inventions gradually runs in the opposite directions.The main reason is that the government’s supervisory behavior and supervision methods have weakened enterprise’s maket subject and its principal role for enrironmental governance.

Environmental regulation；Technology diffusion；Technology innovation

G301

A

中國科協“高端科技創新智庫青年項目”(DXB-ZKQN-2016-007)。

2017-01-12

董陽(1989-)，男，安徽舒城人，中國科協創新戰略研究院—中國科學院科技戰略咨詢研究院博士后、助理研究員;研究方向：環境政策、科技政策、公共組織管理。

(責任編輯 沈蓉)