環(huán)境規(guī)制政策的作用機理與變遷實踐分析
——基于1978—2016年環(huán)境規(guī)制政策演進的考察

于 瀟

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

環(huán)境規(guī)制政策的作用機理與變遷實踐分析
——基于1978—2016年環(huán)境規(guī)制政策演進的考察

于 瀟

(廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361000)

環(huán)境規(guī)制政策作用機理顯示內(nèi)生性政策源于環(huán)境領(lǐng)域的市場失靈，外生性政策源于環(huán)境領(lǐng)域的政府失靈?；仡?978—2016年環(huán)境規(guī)制政策演進的歷程可以清晰地看到，為應(yīng)對日益嚴峻的資源環(huán)境壓力，中國環(huán)境規(guī)制政策經(jīng)歷了從命令-控制型規(guī)制政策主導(dǎo)到多元化規(guī)制政策和諧共生演變。從政策目標-制度安排-政策舉措-資源環(huán)境問題-規(guī)制政策的邏輯思路看，不同時期環(huán)境規(guī)制政策的形成不是偶然的，而是社會經(jīng)濟發(fā)展目標指向下的一系列制度安排的必然結(jié)果。環(huán)境規(guī)制政策作用機理與變遷實踐的考察表明，政府在強化內(nèi)生性規(guī)制政策、矯正市場失靈的同時，需重視完善外生性規(guī)制政策，規(guī)避政府失靈。

環(huán)境規(guī)制政策；內(nèi)生性規(guī)制；外生性規(guī)制；政策變遷

自然環(huán)境作為一種復(fù)合性資源，為人類提供了空間、資源和生態(tài)服務(wù),是人類社會存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，中國經(jīng)濟快速增長的同時亦付出了慘痛的資源和環(huán)境代價，發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題在中國已經(jīng)集中出現(xiàn)，單位GDP污染物排放量是發(fā)達國家平均水平的10倍以上，其中主要污染物排放量已經(jīng)嚴重超過了環(huán)境承載能力[1]，《中國環(huán)境狀況公報》(2015)顯示，在338個地級以上城市空氣質(zhì)量監(jiān)測中，僅有21.6%的城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標，在972個地表水國控斷面中，I類水質(zhì)斷面(點位)占2.8%。據(jù)世界銀行最新統(tǒng)計，中國每年僅空氣和水污染造成的經(jīng)濟損失相當于國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%～12%[2]。根據(jù)美國耶魯大學(xué)2016年發(fā)布的《2016環(huán)境績效指數(shù)報告》，在180個國家和地區(qū)的環(huán)境績效指數(shù)(Environment Performance Index,EPI)排名中，中國以65.1分的得分位居第109位，可見我國環(huán)境規(guī)制的政策實踐與環(huán)保目標間仍存在差距。因而，在厘清環(huán)境規(guī)制政策作用機理的基礎(chǔ)上，需要從歷史維度對我國環(huán)境規(guī)制法律法規(guī)、組織架構(gòu)、政策工具進行梳理，從環(huán)境規(guī)制政策演進的階段特征發(fā)掘政策變遷的內(nèi)在邏輯，總結(jié)政策成功與失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)，以期實現(xiàn)更好的環(huán)境規(guī)制。

1 環(huán)境規(guī)制政策的作用機理

環(huán)境規(guī)制作為社會規(guī)制的一項重要內(nèi)容，是指由于環(huán)境污染具有負外部性，政府通過制定相應(yīng)政策與措施，對企業(yè)經(jīng)濟活動進行調(diào)節(jié)，以達到保持環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標。規(guī)制目的是使生產(chǎn)者和消費者在做出決策時將外部成本考慮在內(nèi)，從而將他們的行為調(diào)節(jié)到社會最優(yōu)化生產(chǎn)和消費的組合[3]。就一般意義的環(huán)境規(guī)制政策而言，在現(xiàn)實應(yīng)用中有不同的表述，ISO14001將環(huán)境規(guī)制政策解釋為：“一個組織對它的總體環(huán)境工作的意圖與原則的說明，它為行動提供框架，并需據(jù)此而建立它的環(huán)境對象與目標”。法國1994年制定的NFX30-200對環(huán)境規(guī)制政策的解釋為：“一個組織或?qū)嶓w的領(lǐng)導(dǎo)正式陳述的有關(guān)環(huán)境的目標，環(huán)境規(guī)制是一般政策的組成部分，環(huán)境政策將尊重有關(guān)的環(huán)境立法與法規(guī)”。令很多環(huán)境問題專家感到失望的是，看起來簡單的解決目前嚴重環(huán)境問題的政策方案卻從來沒有被實施過，其主要原因是市場失靈和政策失靈的存在[4]。經(jīng)濟學(xué)家一般認為市場可以非常有效地配置資源，但在許多情況下，市場吸引人的效率卻消失了。在環(huán)境問題中，由于外部效應(yīng)、公共產(chǎn)權(quán)資源、非競爭性市場、產(chǎn)權(quán)不明晰、不完全信息的存在，使得“公地悲劇”現(xiàn)象不斷上演。與此同時，不良政策也成為自然資源可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的真正威脅，例如對產(chǎn)品、服務(wù)和可能導(dǎo)致嚴重環(huán)境退化的行為提供補貼。政策失靈的主要原因在于政策制定者缺乏有關(guān)用于選擇和設(shè)計政策工具的生態(tài)、技術(shù)和經(jīng)濟關(guān)系的信息和理解，且作為政策主體的政府部門不能被視為中立的、全能的整體，它是由一系列具有不同結(jié)構(gòu)、動機、利益刺激和不同操作層面的分部門主體組成，政策是在復(fù)雜的政治和經(jīng)濟利益作用下形成的，而不僅僅由不受個人經(jīng)濟或政治利益影響的追求社會福利最大化的利他主義者制定。由此，無論是單純的市場機制還是單純的政府機制，都不足以實現(xiàn)我國環(huán)境規(guī)制所追求的資源的合理配置與公共利益的最優(yōu)秩序。盡管絕對的無政府主義和集權(quán)主義計劃都沒有太多熱衷的支持者，但政府介入經(jīng)濟的最優(yōu)程度成為政策制定者爭論的核心問題。自由市場的支持者專注于效率，認為它是社會福利的引擎，國家干預(yù)的倡導(dǎo)者們則強調(diào)沒有足夠政策來規(guī)制并使福利最大化的市場是不完全的。在經(jīng)濟領(lǐng)域，規(guī)制的普遍缺乏會導(dǎo)致經(jīng)濟停滯不前；在生態(tài)領(lǐng)域，這種缺乏會導(dǎo)致對初級生產(chǎn)性資源的極大浪費，但過度干預(yù)又會滋生尋租腐敗，抑制市場效率。并且規(guī)制政策不可能在真空中起作用，而是對整體的政策環(huán)境具有很強的依賴性，如果經(jīng)濟不具有競爭性、官僚機構(gòu)不可信賴、信息失靈并且缺少履行職能所需的資金，那么任何政策工具都不會很好地發(fā)揮作用[4]。因而，需要結(jié)合各類環(huán)境問題成因，弄清環(huán)境規(guī)制政策工具的作用機理與應(yīng)用范圍，以建立一個融政府與市場于一體的多元化環(huán)境規(guī)制政策框架。

針對中國環(huán)境污染與自然資源管理問題的成因闡釋可以歸結(jié)為：一是由于環(huán)境與資源市場結(jié)構(gòu)缺陷引起的市場失靈(內(nèi)生性問題)，二是資源與環(huán)境管理中制度供給不足導(dǎo)致的政策失靈(外生性問題)。針對這兩類問題采用不同的解決方法，可以將環(huán)境規(guī)制劃分為以下幾種類型，其作用機理如圖1所示。

圖1 環(huán)境規(guī)制政策及其作用機理

1.1 內(nèi)生性政策的作用機理

在一個完全競爭的市場，每種商品和資源有產(chǎn)權(quán)主體和價格，代理人可獲取充分信息，生產(chǎn)技術(shù)和消費技術(shù)的特點在于不存在不可分性和規(guī)模效應(yīng)，換言之，不存在生產(chǎn)和消費的非凸性。然而自然資源和生態(tài)環(huán)境管理領(lǐng)域廣泛存在外部性、公共產(chǎn)權(quán)資源、公共物品、不完全信息、短視行為等，會造成生產(chǎn)和消費的非凸性，由此引起的資源配置效率損失具有內(nèi)生性特點。實踐證明，通過內(nèi)生性政策規(guī)制，可調(diào)節(jié)供求關(guān)系、利益分配和社會福利，影響利益相關(guān)者的行為方式，促使其決策趨向于保障資源環(huán)境可持續(xù)的最優(yōu)閾值，從而矯正市場失靈問題[5]。主要的政策有：一是環(huán)境稅費和補貼，通過特別地征稅或補貼，為消費者和生產(chǎn)者提供刺激，使他們改變行為方式，用生態(tài)化方式使用資源，著眼于解決環(huán)境污染負外部性問題；二是產(chǎn)權(quán)/法律和責任,主要通過民主方式達成契約，明確界定環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)邊界，并運用法律工具確保公共契約的遵守，若違背契約則需承擔相應(yīng)責任，需接受懲罰，常用于公共產(chǎn)權(quán)資源的管理；三是直接供應(yīng)/用者付費，環(huán)保部門利用自身的人員、技術(shù)、資源供給公共物品，同時輔以用者付費制度，解決公共物品擁擠問題、公有資源的浪費問題；四是價格規(guī)制，關(guān)注的是環(huán)境資源市場上因壟斷市場和寡頭市場而導(dǎo)致資源浪費與收益分配不均問題，主要通過服務(wù)成本費率限制、最高限價或最低限價政策等確保資源環(huán)境領(lǐng)域中非競爭市場的效率和公平問題；五是信息披露，通過信息公開、有指標的標簽、設(shè)定標準等，引導(dǎo)企業(yè)公開信息，利用產(chǎn)品市場、資本市場、勞動力市場、立法執(zhí)法體系以及其他利益集團來對排污廠商施加壓力，以減少因市場交易不確定性和信息不對稱性而產(chǎn)生的逆向選擇和道德風險。

1.2 外生性政策的作用機理

規(guī)制的“公共利益”理論強調(diào)政府在糾正市場缺陷方面的重要作用，盡管規(guī)制當局可能面臨信息約束，他們?nèi)员徽J為是公正的執(zhí)行社會福利最大化的人[6]。但奧爾森的研究表明，由少數(shù)人組成的小集團比大集團集體行動的能力更強，其有足夠激勵動機進行院外游說活動，影響規(guī)制[7]。斯蒂格勒于1971年利用奧爾森集體行動理論解釋了規(guī)制機構(gòu)如何被產(chǎn)業(yè)收買并主要為其利益設(shè)計和操作規(guī)制的過程，并提出規(guī)制俘虜理論(Capture Theory of Regulation)，認為政府規(guī)制目的不是為解決市場失靈，增進社會公共利益，而是為滿足產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需要而產(chǎn)生的，規(guī)制機構(gòu)會被它所服務(wù)的經(jīng)濟行業(yè)俘獲[8]。為解決規(guī)制失靈問題，在我國資源環(huán)境管理領(lǐng)域衍生出了一系列外生性規(guī)制政策：一是大部制改革，精簡規(guī)制機構(gòu)，把那些環(huán)境規(guī)制職能、業(yè)務(wù)范圍界限模糊的部門整合成一個部門進行統(tǒng)一管理，建立縱向一體化的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行體系；二是倫理價值觀建設(shè)，通過開展生態(tài)教育，促進政府、社會、公眾達成綠色發(fā)展的共識，減少環(huán)保政策實施阻力；三是規(guī)制者規(guī)制，指通過監(jiān)督、競爭、相互牽制、人為隨機性等方式對環(huán)境規(guī)制者進行規(guī)制[9]，以減少和避免環(huán)境規(guī)制過程中規(guī)制者被利益集團所俘虜以及由此造成的尋租腐敗問題；四是公眾參與，核心理念是突破政府壟斷的單中心治理模式，引入其他相關(guān)主體共同參與的多中心治理理念，促進多元主體開展多種契約性和合作性的協(xié)調(diào)機制，通過多中心耦合的治理網(wǎng)絡(luò)共同分擔環(huán)境規(guī)制責任[10]。

2 環(huán)境規(guī)制政策變遷的階段性特征

政策制定是“真實時間”中動態(tài)博弈的政治過程，馬約內(nèi)和維爾達夫斯基認為，由于實際的行動會引發(fā)資源和目標的同時變化，政策總是處于不斷地變化之中[11]。因此，政策選擇是內(nèi)生的，是在既定的制度內(nèi)公民投票者和政策決策者互動的產(chǎn)物，環(huán)境規(guī)制政策并非一成不變，而是與特定宏觀經(jīng)濟背景、資源環(huán)境問題、環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的理念、立法體系、政策工具選擇等內(nèi)容緊密相連，在每個歷史時期內(nèi)會具有特定的階段性特征。結(jié)合國家經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與宏觀治理政策的變遷，本文將中國環(huán)境規(guī)制政策變遷劃分為四個階段，各階段規(guī)制特征如下：

2.1 命令-控制型規(guī)制形成：1978—1989年

命令與控制型環(huán)境規(guī)制是指政府通過立法或制定行政部門的規(guī)章、制度來確定環(huán)境規(guī)制的目標、標準，并以行政命令的方式要求企業(yè)遵守，對于違反相應(yīng)標準的企業(yè)進行處罰[2]。1978年中共中央在轉(zhuǎn)批國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組工作匯報時指出消除污染，保護環(huán)境是進行社會主義建設(shè)，實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的重要組成部分，1979年首部環(huán)境保護法律《環(huán)境保護法》(試行，該法于1989年正式通過)對環(huán)境污染防治做了原則性規(guī)定，1983年環(huán)境保護在第二次全國環(huán)保會議被確立為基本國策。隨后幾年里，在水污染、空氣污染、噪聲污染和固廢污染等領(lǐng)域又陸續(xù)頒布了約12項國家性環(huán)保法律和行政法規(guī)(包括《海洋環(huán)境保護法》(1982)、《水污染防治法》(1984)、《森林法》(1984)、《草原法》(1985)、《漁業(yè)法》(1986)、《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》(1986)、《大氣污染防治法》(1987)、《報告環(huán)境污染與破壞的暫行辦法》(1987)、《水污染排放許可證管理暫行辦法》(1988)、《水污染防治法實施細則》(1989)、《關(guān)于防治造紙業(yè)水污染的規(guī)定》(1989)、《環(huán)境噪聲污染防治條例》(1989)等)，通過設(shè)置技術(shù)標準(對廠商治理污染或生產(chǎn)采用的技術(shù)做出詳細規(guī)定)和績效標準(對污染廠商的產(chǎn)量、排污量或排污限度實行限制)規(guī)范廠商排污行為。然而，單一法規(guī)的頒布并不能保證廠商會照規(guī)則去做，規(guī)制政策目標的實現(xiàn)有賴于規(guī)制主體強有力的執(zhí)行[12]，結(jié)果為保證規(guī)制政策的順利實施，1978—1989年中國建立了一個適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制的命令控制型環(huán)境管理體制——設(shè)立了從中央(城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部)到省、市、縣的四級政府環(huán)境管理機構(gòu)，人數(shù)達到7萬多人，各行業(yè)主管部門及大中型企業(yè)也設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境管理機構(gòu)，人數(shù)達到 20 多萬人[13]。20世紀80年代中國環(huán)境規(guī)制政策的特征表現(xiàn)為內(nèi)生性政策以命令-控制型法規(guī)為主，外生性政策以命令-控制型管制機構(gòu)的成立為主。

2.2 市場型規(guī)制興起：1990—1999年

市場型環(huán)境規(guī)制是通過市場信號引導(dǎo)企業(yè)做出行為決策，在企業(yè)追求自身利益的過程中實現(xiàn)污染控制目標，運作機理是通過設(shè)定最合適的環(huán)境稅率(最優(yōu)邊際稅率必須等于減污的邊際成本)，或設(shè)定一個可被接受的總污染排放水平，以可交易許可證的形式分配資源，實現(xiàn)不同污染源之間的邊際減排成本相等[14]。由于這類政策的實施具有一定彈性空間，能夠為企業(yè)提供經(jīng)濟上的激勵，因此也被稱為環(huán)境規(guī)制的經(jīng)濟激勵政策。命令-控制型規(guī)制在環(huán)境保護領(lǐng)域中十分必要，尤其在處理不可逆的環(huán)境影響問題或超過環(huán)境承載力的問題方面,但對政府監(jiān)管提出了較高要求，增加了政府行政管理費用，而且剛性較強，廠商和消費者無討價還價余地[14]。因而，命令-控制型法規(guī)并非最有效的工具，尤其當環(huán)境改善的邊際成本難以估計時，市場型環(huán)境規(guī)制因其經(jīng)濟有效而被視為較優(yōu)的政策工具[15]。20世紀90年代，為響應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，中國相繼出臺多項以環(huán)境稅費、補貼、押金-返還、交易許可證、環(huán)境標志為代表的市場型環(huán)境規(guī)制政策文本(見表1)，同時以政策試驗的方式將市場型環(huán)境規(guī)制政策付諸實踐，1991年起，中國陸續(xù)在16 座城市進行了排放大氣污染物許可證制度的試點工作。此外，為推進《環(huán)境保護法》(1989)確立的“八項環(huán)境制度”，又陸續(xù)出臺《自然保護區(qū)條例》(1994)、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(1995)等法規(guī)條例，同時輔以強制淘汰和技術(shù)改造政策(見表1)，以強化命令-控制型規(guī)制政策效果。環(huán)境規(guī)制體系建設(shè)方面，該階段則形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),環(huán)境保護行政主管部門“形式主體管理”,有關(guān)部門各司其職，企業(yè)法人承擔防治污染責任，廣大群眾積極參與監(jiān)督的環(huán)境規(guī)制體制[13]。回顧20世紀90年代中國環(huán)境規(guī)制政策文本和政策實踐可知，此階段環(huán)境規(guī)制特征在于命令-控制型環(huán)境法規(guī)得以強化，市場型內(nèi)生性政策開始出現(xiàn)，為環(huán)境規(guī)制政策轉(zhuǎn)型做好了鋪墊。外生性政策方面，1998年國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局(正部級)，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)的行政地位得以提升，但政策權(quán)力仍十分有限。就政策實施效果而言，20世紀90年代中國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢并未得到遏制，環(huán)境污染和生態(tài)破壞占GDP的損失較大。世界銀行研究成果顯示,1995年中國環(huán)境污染損失占GDP的 7.7%；中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會研究結(jié)果顯示,1999年中國環(huán)境污染損失占GDP的9.7%[16]。

表1 1990—1999年中國環(huán)境規(guī)制政策文本梳理

資料來源：依據(jù)國家環(huán)境保護總局政策法規(guī)司的《環(huán)境行政執(zhí)法手冊》(2001)、《走向市場經(jīng)濟的中國環(huán)境政策全書》(2002)整理所得。

2.3 市場型規(guī)制快速發(fā)展：2000—2010年

2000—2010年，中國GDP年均增長率達到10.5%，與此同時，能源消費也在逐年增長，年均增長率達11.58%,而同期世界均值僅為2.81%，能源消費增長過快直接引起二氧化碳和污染物排放的增加，2000—2010年中國二氧化碳排放量的年均增速為9.4%，廢水、工業(yè)廢氣、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量的均增速分別為4%、14%、12%[17]。為降低能源消耗、提高能源利用率，環(huán)境規(guī)制工作的重點是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，推進節(jié)能減排。但污染減排不僅僅是末端治理，而是全過程污染控制，包括結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)過程控制、消費過程控制與末端治理四方面，市場型環(huán)境規(guī)制政策因其能夠通過利益調(diào)節(jié)激發(fā)各環(huán)節(jié)市場主體的節(jié)能減排行為備受青睞。通過比較國家環(huán)境保護網(wǎng)站上公開的各部門頒布的主要資源環(huán)境經(jīng)濟政策規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)2000—2010年大約出臺了116個相關(guān)文件，占1980年以來資源環(huán)境經(jīng)濟政策規(guī)范性文件的 41%，其中綠色稅費政策、綠色財政政策、綠色信貸政策、綠色價格政策、生態(tài)補償政策居多，對應(yīng)的政策文本數(shù)量依次為34個、27個、14個、12個、6個[17]。同一時期，市場型規(guī)制政策試點力度前所未有，以“自上而下”和“自下而上” 相結(jié)合的“雙向”探索模式快速推進：湖北、湖南、江西、甘肅等地開始準備試行環(huán)境稅；山西、遼寧、浙江等8省市被環(huán)保部批準作為不同類型的生態(tài)補償試點，江蘇、河南、河北等 10 多個省市自發(fā)開展了流域生態(tài)補償試點探索；江蘇、浙江等18 個省市開始試行或試點排污權(quán)交易；全國20 多個省市和大部分政策性銀行和商業(yè)性銀行出臺了綠色信貸政策以及相關(guān)操作指南[18]。環(huán)保法規(guī)方面，該階段大約新頒布了諸如《水污染防治法實施細則》(2000)、《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》(2001)、《海域使用管理法》(2001)、《危險化學(xué)品安全管理條例》(2002)、《醫(yī)療廢物管理條例》(2003)、《清潔生產(chǎn)促進法》(2003)、《環(huán)境影響評價法》(2003)、《放射性污染防治法》(2003)、《可再生能源法》(2005)、《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》(2006)、《環(huán)境監(jiān)測管理辦法》(2007)、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》(2008)等環(huán)境規(guī)制法規(guī)條例，至此，中國環(huán)境規(guī)制政策的法規(guī)體系基本形成。同時，為落實環(huán)境保護“三統(tǒng)一五加強”，2006 年開始設(shè)立五大區(qū)域環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，2008年環(huán)保部總局被升格為環(huán)保部，進入國務(wù)院組成部門，地方政府也開始嘗試環(huán)保垂直管理體制改革。此外，為進一步推進節(jié)能減排，2007 年 6 月,國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組,11月批準了《主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》，并安排了230億用于節(jié)能減排。21世紀前十年的環(huán)境規(guī)制政策顯示，此階段內(nèi)生性政策方面市場型環(huán)境規(guī)制政策迅速發(fā)展，命令-控制性規(guī)制法規(guī)趨于完善，外生性政策方面環(huán)境規(guī)制機構(gòu)地位得到實質(zhì)性提升，統(tǒng)籌能力得到增強。

2.4 多元化政策工具涌現(xiàn)：2011—2016年

2011—2015年，中國GDP增速由9.5%下降到6.9%，告別過去30多年平均10%左右的高速增長，經(jīng)濟增長階段發(fā)生根本性轉(zhuǎn)換，正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正從增量擴能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點轉(zhuǎn)向新的增長點[19]。在經(jīng)濟新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變已經(jīng)被迫展開，告別前一階段不顧資源短缺、竭澤而漁、破壞性開采的粗放型發(fā)展，忽視環(huán)境保護的污染性發(fā)展，透支人口紅利、社會保障體系建設(shè)滯后的透支性發(fā)展，正在逐步轉(zhuǎn)入遵循經(jīng)濟規(guī)律的科學(xué)發(fā)展，遵循自然規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展，遵循社會規(guī)律的包容性發(fā)展[20]。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，提高發(fā)展質(zhì)量和效益成為中心，供給側(cè)改革成為主線?；诖耍秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出，要健全節(jié)能減排激勵約束機制，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，合理控制能源消費總量，完善資源性產(chǎn)品價格形成機制和資源環(huán)境稅費制度，健全節(jié)能減排法律法規(guī)和標準，強化節(jié)能減排目標責任考核，把資源節(jié)約和環(huán)境保護貫穿于生產(chǎn)、流通、消費、建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，提升可持續(xù)發(fā)展能力。同年，環(huán)境保護部發(fā)布《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)規(guī)劃》，構(gòu)建起了完善稅費、價格、金融、貿(mào)易四個領(lǐng)域，建立排污交易和生態(tài)補償兩種機制的環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)框架。因此，2011—2016年市場型環(huán)境規(guī)制政策內(nèi)容不斷豐富，據(jù)統(tǒng)計，2011—2016年我國在綠色投資、環(huán)境信用、綠色財政、綠色資金、綠色稅費、綠色信貸、環(huán)境污染責任保險、綠色證券、綠色價格、生態(tài)補償、排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理等政策領(lǐng)域出臺了約167份政策文本，占1980年以來市場型環(huán)境規(guī)制文本的59%，其中環(huán)境財稅政策、綠色稅費政策、綠色價格政策、生態(tài)補償政策居多，分別為50份、33份、31份、11份[17]。

隨著信息社會的推進，大數(shù)據(jù)時代的來臨，在完善市場型規(guī)制政策的同時，信息披露、生態(tài)教育、公眾參與等類型的規(guī)制政策日漸增多，環(huán)境規(guī)制政策領(lǐng)域呈現(xiàn)百花競放的境況。信息披露方面，為促進企業(yè)公開信息，增進環(huán)境信息共享互聯(lián)互通，2011年以來開始實施《清潔生產(chǎn)促進法》(2012修訂)、《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》(2013)、《企業(yè)信息公示暫行條例》(2014)、《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》(2014)等八項信息激勵型規(guī)制政策。生態(tài)教育方面，為增強全社會生態(tài)環(huán)境意識，牢固樹立綠色發(fā)展理念，環(huán)保部制定了《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要(2016—2020年)》(2016)，《中國環(huán)境年鑒》(2015)顯示僅2014年各地區(qū)累計開展環(huán)境宣教活動11619次，宣教人員3330萬人，建成環(huán)境教育基地1767個。公眾參與方面，為規(guī)范規(guī)制主體行為，推進公眾有序參與，《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》(2011)、《環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件管理辦法》(2013)和《環(huán)境保護公眾參與辦法》(2015)等開始付諸實施。此外，2011年以來國家在危險物品管理、水域治理、空氣污染等領(lǐng)域新頒布了多項政策法規(guī)(包括《危險化學(xué)品安全管理條例》(2011)、《太湖流域管理條例》(2011)、《放射性廢物安全管理條例》(2011)、《機動車強制報廢標準規(guī)定》(2012)等)，并對《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014修訂)、《電力法》(2015年修正)、《大氣污染防治法》(2016修訂)等環(huán)境法律進行了適時修正，開始以更嚴格的標準和法律規(guī)范各類排污行為?；仡櫧甑沫h(huán)境規(guī)制政策可知，2011年以來內(nèi)生性政策和外生性政策均呈現(xiàn)多元化趨勢，政策效果得以持續(xù)改進。

3 環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯

由于不同歷史時期社會的突出資源環(huán)境問題不一樣，對應(yīng)的環(huán)境規(guī)制政策則呈現(xiàn)出差異性。為何在不同時期會出現(xiàn)異質(zhì)性的環(huán)境問題？其實，這一問題的產(chǎn)生與當時的社會發(fā)展政策措施密不可分，而后者的選擇往往內(nèi)生于國家的制度安排。那么是什么影響著制度安排呢，這就需要尋找中央在不同歷史時期的政策目標。因此，本文嘗試通過依照“政策目標-制度安排-政策舉措-資源環(huán)境問題-規(guī)制政策”的邏輯思路，闡釋改革開放以來中國環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯(見表2)。

表2 1978—2016年中國環(huán)境規(guī)制政策變遷的內(nèi)在邏輯

1978—1989年為解決過去遺留下來的阻礙經(jīng)濟發(fā)展的各種問題，實現(xiàn)財政經(jīng)濟狀況根本好轉(zhuǎn)，為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造良好的經(jīng)濟社會環(huán)境，國家開始在農(nóng)業(yè)、工業(yè)(能源、原材料加工、機械電子、交通運輸、郵電通信等)領(lǐng)域?qū)嵭卸喾N形式的承包責任制。發(fā)端于1978年安徽鳳陽小崗村以包產(chǎn)到戶為起點的家庭承包經(jīng)營制，作為人民公社制度改革的基本形式被推廣到全國，到1984年，全國569萬個生產(chǎn)隊中99.96%實行了包產(chǎn)到戶[21]。改革開放之前，中國全民所有制工業(yè)企業(yè)實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支制度，到1989年，全民所有制工業(yè)企業(yè)中，90%以上的企業(yè)分別以定額上交包干、遞增上交包干、虧損包干等形式實行承包經(jīng)營責任制[22]。多形式的承包責任制有力調(diào)動了各領(lǐng)域生產(chǎn)者的積極性，推動社會生產(chǎn)的進步。國家統(tǒng)計年鑒顯示，1978—1989年中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1117.50億元增至4100.58億元，工業(yè)產(chǎn)值由3678.7億元增至17179.7億元。該時期社會生產(chǎn)的進步部分源自改革開放解放生產(chǎn)力政策釋放出的經(jīng)濟動力，部分卻源自生產(chǎn)要素投入的增多。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1978—1989年國家農(nóng)藥化肥施用量由884.00萬噸上升為2357.10萬噸，1980—1989年煤炭的消費總量由6.1億噸提高到10.3億噸，人均能源消耗量由609.8千克油當量增加至724.4千克油當量。化肥農(nóng)藥施用量的升高，直接引起農(nóng)村水環(huán)境的富營養(yǎng)化以及土壤中有毒物質(zhì)殘留量的增多，農(nóng)業(yè)面源污染問題初現(xiàn)，煤炭能源消費的增加直接引發(fā)廢水、廢氣、固體廢棄物排放量的增加。在計劃經(jīng)濟體制下，為解決初現(xiàn)的環(huán)境污染問題，可供選擇的政策路徑是構(gòu)建命令-控制型環(huán)境法規(guī)體系和命令-控制型管制機構(gòu)。

20世紀90年代為集中精力把經(jīng)濟建設(shè)搞上去，實現(xiàn)國民經(jīng)濟又快又好地發(fā)展，黨的“十四大”明確將建立社會主義市場經(jīng)濟體制確定為中國經(jīng)濟體制改革的目標。為發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)作用，90年代中國在發(fā)展集體經(jīng)濟的同時，開始鼓勵發(fā)展個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟。據(jù)《中國工商行政管理年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計資料顯示，1990—1999年，我國私營企業(yè)由98141戶增長至1508857戶，產(chǎn)值由122億元升至7686億元，實際利用外商直接投資金額由348700萬美元增加至4031900萬美元。與國有及其控股企業(yè)相比，“三資”企業(yè)和私營企業(yè)的經(jīng)濟效率會略高，但其相對規(guī)模的擴大也會產(chǎn)生負面的環(huán)境效應(yīng)。夏友富[23]、Ljungwall[24]等的研究已證明“污染天堂說”存在，外商確實通過直接投資渠道將國外淘汰的、嚴重污染環(huán)境的、禁止使用的產(chǎn)品、技術(shù)和設(shè)備轉(zhuǎn)移到中國。為緩解80年代農(nóng)業(yè)改革釋放出的農(nóng)村剩余勞動力的壓力，在農(nóng)村地區(qū)，國家開始大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1990—1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)總值由9581億元增長至100524.6億元，年均增長率為29.85%，但由于資源利用率低、污染處理率低、技術(shù)進步慢等原因，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染物排放量的快速增長?！度珖l(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染源調(diào)查公報》顯示，1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廢水排放量較1989年增長了121%，化學(xué)需氧量增加了246%。因而，90年代中國生態(tài)環(huán)境問題在持續(xù)惡化，城市地區(qū)因工廠汽車的增多造成煤煙型污染問題突出，農(nóng)村地區(qū)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起造成的“五小企業(yè)”污染嚴重，同時資源能源供應(yīng)緊張問題開始出現(xiàn)。在市場經(jīng)濟建立初期，針對環(huán)境污染突出問題，環(huán)境規(guī)制政策的重心是在強化命令-控制型規(guī)制政策的同時，嘗試采用環(huán)境稅費、補貼、交易許可等市場化工具解決環(huán)境問題，市場型規(guī)制政策開始興起。

世紀之交，為解決經(jīng)濟發(fā)展中的結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)二元分立、區(qū)域經(jīng)濟不協(xié)調(diào)問題，推進國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展，黨的“十六大”將完善社會主義市場經(jīng)濟體制確定為20世紀頭20年經(jīng)濟建設(shè)和改革的主要任務(wù)之一。2003年《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定(全文)》指出，完善社會主義市場經(jīng)濟體制的目標是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。為此，我國開始推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略，同時重視調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)過十年努力，2000—2010年城鎮(zhèn)化率由36.2%提升至49.7%，西部12省市的人均GDP由4814.42元增加至18338.67元，第三產(chǎn)業(yè)比重由39.79%提高到44.07%。但國務(wù)院發(fā)展研究中心李佐軍等的研究表明，城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點,生活污水排放將新增 37980 萬噸，城鎮(zhèn)生活垃圾產(chǎn)生量將新增 293 萬噸，城鎮(zhèn)工業(yè)固廢產(chǎn)生量將新增2.41 億噸,并會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)下降約0.0073[25]。李國平等人以面板數(shù)據(jù)計量模型和DEA 模型實證考察了西部大開發(fā)戰(zhàn)略對西部地區(qū)生產(chǎn)率的影響，發(fā)現(xiàn)雖然西部大開發(fā)一定程度上促進了西部地區(qū)經(jīng)濟增長質(zhì)量的提高，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以能源資源的開采和初級產(chǎn)品加工為主，產(chǎn)品的附加值較低，物質(zhì)資本邊際生產(chǎn)率較低[26]。此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)和西部大開發(fā)同樣刺激著鋼鐵、水泥、化工、煤電等高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，造成硫氧化物、二氧化碳與氟利昂等溫室氣體以及固體廢棄物的排放量的增加，環(huán)境污染范圍逐漸由東部地區(qū)擴散到中西部地區(qū)，由城市蔓延到農(nóng)村。為更好地發(fā)揮市場機制在環(huán)境規(guī)制中的重要作用，21世紀前十年以綠色稅費政策、綠色財政政策和綠色信貸政策、綠色價格政策等為代表的市場型規(guī)制政策獲得快速發(fā)展，同時，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，有效緩解資源環(huán)境壓力，規(guī)制機構(gòu)地位也獲得實質(zhì)性提升。

2011年以來，中國經(jīng)濟增速呈現(xiàn)波動下行，經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出不同以往的態(tài)勢和特點，其中供給和需求不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾和問題日益凸顯，突出表現(xiàn)為供給側(cè)對需求側(cè)變化的適應(yīng)性調(diào)整明顯滯后[27]。為保持國民經(jīng)濟的中高速增長，確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標，國家開始進行以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。長期以來中國主要的增長動力來自大量廉價勞動力，但是2011年中國人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)拐點，2012年開始15～64歲年齡人口總數(shù)和占比都出現(xiàn)了下降，為保障勞動力的有效供給，奠定供給側(cè)改革基礎(chǔ)，中國開始調(diào)整人口政策，2013年十八屆三中全會啟動實施單獨二孩政策，2015年十八屆五中全會明確了全面實施二孩政策。同一時期，為釋放市場活力，降低制度性交易成本，讓土地、資本、勞動力自由流動，政府部門深入推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政審批制度改革，提供供給側(cè)改革的制度保障。實際上，“二孩政策”和“簡政放權(quán)”改革在促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時，也提供了生態(tài)環(huán)境問題激化的政策土壤。“二孩政策”會增加資源環(huán)境潛在的人口壓力，“簡政放權(quán)”中放管脫節(jié)則易誘發(fā)新的環(huán)境突發(fā)事件，如漳州PX事件和天津港爆炸事件在一定程度上均歸咎于環(huán)評與安評部門的監(jiān)管缺位。因此，盡管“十二五”期間中國實現(xiàn)碳強度累計下降20%左右，節(jié)能減排成效顯著，但水環(huán)境和大氣污染問題依舊十分突出，生態(tài)環(huán)境風險日益加大。2011年《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報告》指出，中國有1.9億人飲用水有害物質(zhì)超標,約3億農(nóng)村人口飲用水不安全。2011—2015年《中國環(huán)境狀況公報》統(tǒng)計結(jié)果顯示，近三分之二地下水和三分之一地面水為人類不易直接接觸，環(huán)境空氣質(zhì)量達標城市比例由89.0%驟降至 21.6%。因此，中國環(huán)境規(guī)制工作仍任重而道遠，有賴于多樣化規(guī)制工具間的轉(zhuǎn)化與組合，故2011年以來中央完善市場型規(guī)制政策的同時，重視發(fā)揮信息披露、生態(tài)教育、公眾參與等多樣化規(guī)制政策的作用。

4 環(huán)境規(guī)制政策變遷的實踐啟示

1978—2016年環(huán)境規(guī)制實踐證明中國的環(huán)境規(guī)制政策正處于不斷完善的過程中，2000年之前，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟和政治體制的影響，環(huán)境規(guī)制政策基本上是建立在政府直接行政干預(yù)和控制基礎(chǔ)上的，盡管20世紀90年代市場型內(nèi)生性政策開始出現(xiàn)，但命令控制型規(guī)制政策仍占據(jù)主導(dǎo)地位。隨著市場經(jīng)濟體制的建立與完善，為充分發(fā)揮市場的作用，21世紀初，以綠色稅費政策、綠色財政政策和綠色信貸政策、綠色價格政策、生態(tài)補償政策等為代表的市場型內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制政策得以快速發(fā)展。2011年以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，為緩解供給和需求不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾，踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，我國在完善市場型環(huán)境規(guī)制政策的同時，信息披露、生態(tài)教育、公眾參與、直接供給等類型規(guī)制政策也日益增多，環(huán)境規(guī)制政策工具呈現(xiàn)多元化發(fā)展的趨勢。從環(huán)境規(guī)制政策演進的內(nèi)在邏輯中可以發(fā)現(xiàn)，目前中國的環(huán)境問題的出現(xiàn)不是偶然的，而是政策目標指向下一系列制度安排的必然結(jié)果。因此，在強化以矯正市場失靈為己任的內(nèi)生性環(huán)境政策的同時，需要重視完善以克服政府規(guī)制失靈為己任的外生性環(huán)境規(guī)制政策，尤其是環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的大部制改革與規(guī)制者規(guī)制。具體而言，內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制政策方面，首先，在完善懲戒性環(huán)境規(guī)制法規(guī)、提高環(huán)境執(zhí)法威懾力的基礎(chǔ)上需加強資源產(chǎn)權(quán)保護性法規(guī)建設(shè)，以理順資源利用環(huán)境保護中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其次，據(jù)國稅部門統(tǒng)計，2015年中國環(huán)境稅收總收入為456.55億元，約占全國總稅收的4%，而經(jīng)合組織統(tǒng)計，大多數(shù)OECD國家環(huán)境稅收占稅收總收入的比重為5%～8%，平均為7%[28]，因此為更好地發(fā)揮稅收對經(jīng)濟行為者的環(huán)境行為的調(diào)控和激勵功能，需要進一步優(yōu)化環(huán)境稅費制度，適度提高排污收費標準；再次，要借助信息社會與共享型經(jīng)濟發(fā)展的重要契機，引導(dǎo)市場主體完善環(huán)境信息披露制度，提高信息披露質(zhì)量，以降低環(huán)境信息成本，優(yōu)化規(guī)制績效。外生性環(huán)境規(guī)制政策方面，首先，隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題已滲入生產(chǎn)、流通和消費的各個環(huán)節(jié)，為克服環(huán)境管理體制中職能交叉，權(quán)力分散問題，需借鑒發(fā)達國家生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗，引入“整體性政府”理論，推進環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的大部制改革，建立跨部門協(xié)同機制，使得環(huán)保部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力獲得實質(zhì)性提升；其次，政治過程不能像經(jīng)濟關(guān)系那樣使用監(jiān)督和激勵合同，相反，我們更多地依賴于更為直接的工具——承諾與約束[29]。為保障環(huán)境規(guī)制中規(guī)制者信守承諾，安守職責，不逾越公共利益，需要設(shè)計良好的激勵約束性制度，規(guī)制規(guī)制者，引導(dǎo)規(guī)制者以正確的規(guī)制方式進行正確的環(huán)境規(guī)制。在民主社會中，為保持環(huán)境規(guī)制政策與公民偏好的一致性，需提高公眾參與能力，拓展公眾參與路徑，降低公眾參與成本，提升公眾參與品質(zhì)，以更好地增進環(huán)境規(guī)制決策的科學(xué)性和合法性。

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TheMechanismofEnvironmentalRegulationPolicyandItsPracticeChanges——BasedontheEvolutionofEnvironmentalRegulationPolicyfrom1978to2016

Yu Xiao

(School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen 361000,China)

Analysis on environmental regulation policy mechanism shows that endogenous regulation originates from market failure in the field of environment，exogenous policy originates from the government failure.Reviewing the evolution of environmental regulation policy from 1978 to 2016，we find that to cope with the increasingly pressure on resources and environment，China’s environmental regulation policy has changed from the command-control regulation to diversified regulation.Along with the logical thinking of “policy goal—institutional arrangement—policy measures—environmental problem—regulation policy”，this paper finds that the environmental problems and the emergence of regulatory policy tools in different stages are not accidental，but inevitable results of a series of institutional arrangements under the goal of social and economic development policy.The mechanism of environmental regulation policy and its changes since the reform and opening up enlighten that the government should not only strengthen endogenous regulation policy to correct market failures，but also need to improve exogenous regulation policy to avoid government failure.

Environmental regulation policy；Endogenous regulation；Exogenous regulation；Policy change

2017-04-18

于瀟(1989-)，女，安徽蒙城人，廈門大學(xué)博士研究生；研究方向：公共管理、政府規(guī)制。

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(責任編輯 沈蓉)