政府采購非招標采購方式的延伸探討

王明先

摘要：本文根據財政部頒布的《政府采購非招標采購方式管理辦法》，結合筆者個人對非招標采購的工作與研究經歷，對該辦法延伸出自己的一些看法。

關鍵詞：政府采購；非招標采購

《政府采購法》于2003年1月1日發布實施，針對采購項目的時間要求、采購對象的技術性和特殊性等不同現象，確定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等五種采購方式，規定了每種采購方式的適用范圍，總體上規定了競爭性談判和詢價的基本程序，并將公開招標明確為政府采購的主要采購方式。

一、政府采購非招標采購方式的逐步完善

為了進一步規范政府采購行為，加強對采用非招標采購方式采購活動的監督管理，2014年2月1日，財政部又頒布實施了《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令），74號令規定了非招標采購方式包括：競爭性談判、單一來源采購和詢價采購，并對每種采購方式采購程序和實施過程進行了詳細的規定，使三種非招標采購方式的規范性、操作性更強，保證了采購人、供應商的合法權益，維護了國家公共利益。隨著采購實踐的不斷豐富，很多基于實踐所產生的問題也逐漸被發現，并經過交流與探討形成寶貴經驗。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）214號文正是充分汲取了這些寶貴經驗，在74號令的基礎上進行了調整和增加，使競爭性磋商這一采購方式更加靈活，實施程序更為科學嚴密。

非招標采購方式適用于業務特點為品類多、金額小、時間緊的采購項目。詢價采購方式僅適用于貨物類采購項目，具體為依法制定的集中采購目錄（以下簡稱目錄）以內，及目錄以外、限額標準以上，且未達到公開招標數額標準，貨物規格、標準統一、現貨貨源充足且價格變化幅度小的貨物類項目。

二、非招標采購方式的延伸“單位采購”

74號令充分考慮了采用“非標”的項目本身標的小而散的特點，為提效鋪平了道路，并為“非標”這輛小型采購之車制定了便捷可行的標準制度。比如在競爭性談判小組或者詢價小組組成人員數量上，74號令第七條第一款規定一般要求 3 人以上單數，而財政部 18 號令一般要求 5 人以上單數。但是，大部分事業單位在日常工作中，經常性采購一些零星貨物，如果每次都到省級專家庫抽取專家，組成竟談小組或詢價小組，并且還得付費，采購周期長，浪費時間，顯得程序太過復雜。

針對大部分事業單位規模相對不大，采購項目金額小專業性強，采購品目相對單一的特點，比較適應競爭性談判和詢價采購方式。采購預算由年初財政批復預算和年中追加預算兩部分組成，單位采購在需求科室提出計劃后，經單位班子會集體討論通過后進行。本著加強內部控制，不同崗位相互制約的原則，采購程序如下：首先需求科室提出采購計劃，資產管理部門和技術部門經過評估后決定是否采購；其次由采購部門填寫政府采購計劃申請表辦理單位內部審批手續；最后由財務部門在政府采購網上進行政府采購審批。由于絕大部分采購項目政府采購管理辦公室都批為“詢價采購方式”，為了簡化程序，減少支出，滿足單位急需，單位自行組織采購的采購項目，具體操作有的由“單位政府采購領導小組”或“專業詢價小組實施”。

74號令的實施，規范了政府“非標”采購行為，維護了國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權益，但是操作程序相對復雜，工作量也較大。詢價、競爭性談判都包含了詢價、談判小組的建立、詢價、談判文件的編制、供應商的確定、響應文件的編制、談判（詢價方式無此環節）、評審響應文件、確定成交供應商、發布成交結果公告、發出成交通知書、簽訂采購合同等程序。

事業單位為了更好地開展業務工作，經常零星采購政府采購目錄里的商品，如采購一臺電腦或兩臺照相機等等，采購金額大部分為三千元或者五千元不等，如果委托采購代理機構操作既耗費資金又耽誤時間。為了既要符合政府“非標”采購制度又能經得起審計部門的檢查，在保證采購程序合法的前提下，真正做到提速增效，建議在單位內部成立政府采購領導小組和專業詢價小組，由不同領域的專業人員建立評審人員專家庫，采購時評審專家按隨機抽取，具體采購形式如下。

第一種采購形式：原則上，政府采購管理辦公室批準的5—10萬元的非招標采購項目，并且采購方式是競爭性談判或詢價采購的，應當委托政府采購代理機構組織實施，采購科室和紀檢部門分別派一名人員參加。

第二種采購形式：1萬元—5萬元的采購項目，采購科室根據政府采購管理辦公室批復的采購方式，到單位采購領導小組秘書處進行政府采購登記并提供以下材料：

1.提供政府采購供應商庫抽取的供應商（三家及以上）；

2.采購詢價通知書（或談判文件）；

3.供應商響應文件；

由單位采購領導小組在單位評審專家庫隨機抽取3到5名評審人員組成談判小組或詢價小組。其他詢價、談判文件的編制、供應商的確定、響應文件的編制、合同的簽訂、商品的履約驗收等采購程序均按74號令的規定操作執行。

第三種采購形式：1萬元以下（不含1萬元）的采購項目，政府采購管理辦公室批準為詢價采購方式，可以采用簡易詢價采購方式，由專業詢價小組實施簡易詢價采購。具體做法由專業詢價小組向符合資格的不少于三家的供應商發出采購詢價通知書，要求供應商一次性報出不得更改的報價單，采購科室根據詢價小組的詢價結果確定成交供應商，簽訂合同，填寫詢價結果一覽表，辦理采購手續。

第四種采購形式：對于當年經常發生累計金額較大的支出項目，如車輛保險、車輛維修保養、電腦耗材、辦公用品等項目，由各專業詢價小組進行先期詢價，然后由單位政府采購領導小組按政府采購程序確定三家合格供應商，單位日常需求，由合格供應商提供。上述四種“單位采購方式”是“非標”采購方式在單位的延伸應用，將隨著新的“政府采購”政策的出臺不斷地調整更新，以適應經濟和社會的需要。endprint

74號令的三種“非標”采購方式，把采購管理的重心放到采購程序的制定和過程上的監督，“重程序、輕結果”，最終結果就是采購最低價商品，質量無法保證；另外，供應商低于三家的情況下，采購也無法進行下去。政府采購競爭性磋商采購方式（財庫[2014]214號）克服了上述缺點，磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求”的，需“經磋商由供應商提供最終設計方案或解決方案”。讓業內的響應供應商在與磋商小組充分磋商溝通后，提供最終設計方案或解決方案，磋商結束后，磋商小組應要求供應商在規定時間內提交最后報價。確保采購結果真正滿足采購人的需求。由于政府采購競爭性磋商采購方式技術含量更高，只有在政府采購評審專家庫中抽取的專家才能勝任，因此政府采購競爭性磋商采購方式只能委托采購代理機構進行。

還有一種采購方式“逆向拍賣”：逆向拍賣也稱逆向競拍，近似于競爭性談判還不同于競爭性談判采購方式，純粹的買方市場，是一種最低價成交的采購方式。逆向拍賣以供應商的報價作為唯一標準，供應商之間進行多輪報價，一次比一次更低，直到供應商不再報出更低價格。逆向拍賣最大的優勢在于供應商之間的價格競爭異常激烈，采購人容易以極低的價格購買到自己所需的貨物或服務。由于企業資產非財政性資金，自主經營，因此逆向拍賣已經被廣泛應用于企業采購中，隨之科學的進步，網絡的的發展，當逆向拍賣和電子信息技術有機結合時，其優越性更能體現出來。逆向拍賣不足之處，就是與74號令規范性要求還有不同之處，有待商榷。

三、“單位采購方式”的優缺點

上述采購方式，對于數量少金額小的采購項目，優點是在基本遵守政府采購非招標采購規定的基礎上簡化了程序，既縮短了采購時間又減少了支出，保證了單位工作的特殊需要；由于事業單位不是采購部門，沒有專業的政府采購人員，在采購硬件和軟件都達不到現代要求，在評審時不能綜合考慮商務條件和技術條件等非價格因素，有效避免供應商間的低價惡性競爭，采購不能保證做到“物美價廉”。由于上述探討的是單位自行組織的采購，無論在流程上還是在具體采購細節上肯定存在著不足，如幾千元錢的采購項目無法也沒有必要在省級以上財政部門指定的媒體上進行公告等。因此，要加強審計監督，要求內部審計部門進行追蹤審計，并將采購結果及相關資料在單位紀檢部門備查。

（作者單位：遼寧省衛生計生委衛生計生監督局）endprint