治理視角下關于事業單位財務管理質量的若干思考

刁雪林

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

內容摘要：組織目標的實現涉及各個方面，在財務方面進行規劃就是其中的重要一環，無論是事業單位還是企業，財務管理一直都是組織的一項重要職能。然而，現階段事業單位的財務管理質量總體差強人意，遠遠達不到企業的質量水準，這嚴重妨礙了事業單位既定目標的實現。事業單位的財務管理質量之所以不如企業，治理上的差距在其中扮演了重要角色，事業單位像政府部門一樣運行，治理也是“機關式”的，財務管理活動也同樣處于初級階段。

關鍵詞：組織治理 財務管理質量 事業單位 代理成本

對事業單位財務管理質量水平的思考

財務管理的本質是將企業的現金流量模式與企業戰略進行合理匹配，以在可接受的風險下達成組織目標的最佳實現。對于企業來說，組織目標就是企業價值最大化，而事業單位也有自身的組織目標。要判斷事業單位財務管理質量的高低，就看財務管理工作是否對事業單位目標的實現有幫助，以及幫助程度的大小。

（一）參公事業單位的財務管理質量

雖然都是事業單位，帶有公益屬性，但不同類型的事業單位目標不同。參公事業單位的目標就是通過對有限公共資源和行政資源的科學分配來達到其所服務公民的利益最大化，或者說是社會福利的最大化。行政單位的存在意義就是為人民服務，在這一點上，參公事業單位與其他行政部門并無二致。

對于行政型事業單位來說，因為這些單位是由財政撥款的，其對財務的管理只要保證不超預算即可，也就是所謂的量入為出。

參公事業單位一般不能發股發債，也就不存在資本結構的問題。其也不需要進行盈余管理，除了少數特定事業單位以外，沒有自身的投資需求，也沒有投資權限，所以也幾乎不存在投資組合問題。但是，事業單位卻能決定部分公共投資，這是公權力的表現。其財務管理質量是否足以讓其為公眾選擇最優投資項目呢？另一方面，參公事業單位提供的服務一般是不能自由定價的（如果其提供有償服務的話），對定價的管理也就不存在。因此，總的來說，參公事業單位的財務管理相對簡單，也不需要太高的財務管理質量，反正有“鐵飯碗”，連員工激勵都沒必要。大多數情況下，單位的治理幾乎不存在，有的只是等級森嚴的權力層級，這種體系決策高效但反應速度較慢。

（二）收支自負型事業單位的財務管理質量

收支自負型事業單位就像企業一樣，可以說是以營利為目的的組織，既然是以營利為目的，那么該種事業單位必然像企業一樣追求利潤最大化，最終目標就是單位價值的最大化。相比于參公事業單位，其對財務管理的質量有更高需求。然而，事業單位畢竟不是企業，國家設立事業單位的初衷是為社會提供公共服務，事業單位的資產也都是國有資產，國家的最初目的顯然不是讓事業單位賺錢，為國家創作經濟價值的使命一直由廣大國有企業肩負，這些規模龐大的國有企業才是國有經濟的支柱。事業單位首先要服務于公益，然后才是營利，這是與企業最大的不同。收支自負型事業單位也不存在發股的問題，發債情況也很少，尤其在當前環境下，國家一直要求各種市場主體降杠桿，如果不轉型為企業，以后發債的路會越來越窄，因此其不存在資本結構管理的問題。

現在的收支自負型事業單位越來越像企業，管理部門也要求其像企業一樣講求績效，這讓事業單位左右為難。一方面，其缺少撥款，要自謀生路；另一方面，又不能完全丟掉公益屬性，成為徹底的企業。這讓收支自負型事業單位的服務定價成為棘手問題，其不能無所顧忌的按定價模型進行自身利益最大化的定價，這限制了財務管理的發展，使得事業單位缺乏高質量財務管理活動的經驗，行政規定也限制了一些服務的價格，如醫療和教育。所以收支自負型事業單位在徹底改制為企業之前的目標就是在追求自身利益最大化和追求社會福利最大化之間取得某種動態平衡。這是一種不完全確定的目標，很多時候取決于在任領導的價值觀和宏觀政治經濟狀況。事業單位的投資活動也受到了諸多限制，導致其不能像企業一樣靈活管理自身資產，財務管理的發展空間很有限，這也與治理問題相關。

關于事業單位治理對財務管理質量影響的思考

（一）治理的含義

前文已多次提到治理，那么，“治理”一詞到底是什么意思？“治理”本是個泛泛的概念，涵蓋面很廣，可以認為是管理行為和管理方法的總和，早期更是被簡單地認為就是管理和統治的意思。但是在公共管理領域，治理一詞的含義已經發生了顯著變化，它不再指權威施加的強制管理，而是指有影響力的參與者之間的互動和制衡，這些有影響力的參與者既可以來自于組織內部，也可以來自于組織外部，這一特點在上市公司中表現的尤為明顯。治理本質上就是一切有關有影響力的利益相關者互動和制衡事宜的總和，良好的治理可以顯著降低代理成本。

公司的利益相關者來自于各個方面，既有企業內部的員工和管理層，又有公司外部投資者和供應鏈伙伴，還有監管部門，每一類利益相關者都可以對公司的運行施加影響。在錯綜復雜的利益關系中，公司治理顯得尤為重要。如果公司治理不佳，財務管理質量則難以提高，因為高質量的財務管理活動需要一個良好的治理環境。

對于事業單位來說，也存在利益相關者，監管機構、內部職員、供應鏈、消費者以及社會公眾都是其利益相關者，但最主要的利益相關者是社會公眾。在以往，除了上級主管部門以及主管領導以外，無論是社會公眾還是其他利益相關者，都對事業單位難以施加影響，這正是事業單位治理薄弱的主要原因之一。

（二）參公事業單位治理對財務管理質量的影響

參公事業單位履行行政職能，等于是政府單位，如證監會和銀監會，其幾乎不存在有效治理，有的只是典型的金字塔形層級權力結構，上級通過職務賦予的權力指揮下級，下級只能服從命令，其他利益相關者很少，或者很難施加影響力，因為事業單位手握壟斷性的公權力，主要提供公共服務，大部分利益相關者都有求于此類事業單位，幾乎毫無“議價能力”。此種類型的事業單位，根本談不上治理，其對財務管理的要求也較簡單，只要在滿足工作要求的前提下盡量壓縮預算投入即可算“高質量”的財務管理。當然，要求雖然簡單，但想達到這一要求卻不是那么容易，如何降本增效一直是事業單位的“老大難”問題，這與治理缺失是密切相關的。“一把手”只要處理好與上級的關系就行，其他利益相關者包括內部職員，都難以對該種事業單位施加足夠的影響力，這非常不利于治理的改善，也導致事業單位效率低下，財務不透明，從而推高了此種事業單位的代理成本。例如，參公事業單位的財務管理有一個隱秘的“小目標”，那就是預算最大化，即盡可能地爭取更多財政撥款。為了達到這一目標，事業單位會有意識地加大支出，向上級表現自己的窮困，以爭取可支配預算數額的最大化。這最終將加重納稅人的負擔，顯然不是增加社會福利的措施，只是站在事業單位小團體的角度上是利益最大化的選擇。然而在社會公眾難以施加影響力的情況下，事業單位可以我行我素。如果拿企業作為對照的話，這種類型的事業單位財務管理幾乎談不上質量，其只有最基本的會計核算而已，白白浪費財力，而且治理的不完善導致這些事業單位缺乏監督和約束。endprint

當前公眾的力量正在成長，人們對代理成本的關注越來越高，也要求公共機構的透明化運作，并且公眾已經能施加一些影響，這是對事業單位進行改革的源動力。

（三）收支自負型事業單位治理對財務管理質量的影響

那些運作起來像企業的事業單位，由于涉足市場，自負盈虧，對財務管理的要求較高，其對于提升財務管理質量的需求最迫切，因為這有時事關組織存亡，如何降本增效是事業單位直接面對的問題。其擁有的只是政府給予的政策傾斜，以后會逐漸朝著企業的方向改制，很多科研院所已經改制成企業。

收支自負型事業單位不再那么死板，由于存在利益相關者，或者說是利益相關者能施加一定的影響，其治理相比于參公事業單位有一定改善，不可能再像參公事業單位那樣對市場“別無所求”。現在，消費者就是其衣食父母，只要不具有壟斷性，其就有求于消費者和其他利益相關者，這就構建起一種或多或少的依賴關系，但畢竟是形勢所迫，事業單位除了迎合消費者和供應鏈以外，本身并不會主動改進治理，行政色彩依然濃厚，想真正達到與公司類似的治理水平，還有很長的路要走。它們還不是企業，內部組織依然是從前的架構。這些單位目前仍然效率低下，政企不分，財務管理建設水平很低。

更糟糕的是，低水平的治理導致單位內部控制的薄弱，很多企業也存在這個問題，那就是內部控制只能用來約束普通員工，對高管來說形同虛設，尤其是面對集權的一把手時更是如此。這會讓組織面臨更多風險，不利于組織目標的實現，財務管理很可能會淪為一把手實現個人目標的工具，一把手的目標是否無私和理性，完全取決于其自身道德修養和專業素質，是一種典型的“人治”，財務管理質量難以保證。而且這種類型的事業單位由于具有一定的盈利能力，同時受到的監管和約束又弱于參公事業單位，其財務管理質量的低下更容易導致嚴重舞弊。

事業單位的所有權是國家以及下屬的各級機構，最終追溯到的都是行政單位，事業單位是對這些機構負責，然而這些機構本身沒有進行高層次財務管理的需求，其只要貫徹國家意志，收支符合程序要求即可，下屬的事業單位在全盤接受指導的情況下很難有追求更高財務管理水平的自主性。

事業單位財務管理質量提升策略

從治理的角度入手，提升事業單位財務管理質量的方法有很多，其中有些是國家管理層可以做的，有些是事業單位自身可以做的，還有些則是社會公眾可以做的，這也反映了不同利益相關者的廣泛參與，所有主體都能在事業單位改善治理上發揮一定作用。

（一）善用輿論的力量

社會輿論是強大的外部壓力，即使是最強大的單位、部門也會因為媒體的廣泛關注而倍感壓力，從而不能一意孤行，輿論監督的力量是社會生活中的重要“平衡器”，能夠在一定程度上制約不受公眾控制而又要經常和公眾打交道的事業單位，很多“三公”問題就是被媒體曝光的。

輿論是能夠發揮一定影響力的利益相關者，構成了治理的重要一方。當然，輿論監督的前提是政府管理層對媒體力量較為寬松的管制，媒體只有具備一定的自由度才能發揮監督作用，才不會形成大媒體渠道獨占。而且，政府應該積極引導輿論更多地關注行政部門和事業單位的財務狀況，監督這些單位的行為，這是治理的重要構成部分。以上都是政府可以做的事情，輿論監督是成本最低的監督與制約方式。

總的來說，隨著自媒體時代的降臨，輿論監督的作用越來越強，管理部門對輿論的管控不可能像以前那樣嚴格，每個人都有發言權，都可以展示自己的觀點，只要合乎眾意，就能得到關注。對于個人來說，公民意識越來越強，關注國家大事被認為是理所應當的公民責任，對于身邊發現的真實問題，可以及時披露和曝光，也可以對事業單位公布的預決算發表自己的看法，對其中的問題提出質疑，這些都是公民權利。

為了讓公眾更好地參與對事業單位的監督，滿足公眾越來越嚴苛的要求，事業單位本身也應該提高自身財務透明度，像普通事業單位這種帶有公益性質的部門完全可以公開全部的詳細部門預算，這并不涉及保密的問題，只有這樣，單位的資金才不容易被無謂損耗，財務決策也會更加慎重，反而能提升財務管理質量，在一定程度上也促進單位會計核算水平的提高，還能增強單位效益。事業單位透明度的提高也能改善單位形象，擴大單位的影響力，無形之中就是本單位的一則絕佳的“廣告”。

（二）審計和多元的專業解讀

很多事業單位乃至行政部門已經開始接受審計了，這不僅是國家審計，也不僅是領導和關鍵職位責任人離崗的離任審計，而是類似企業的財報審計，這是很好的發展方向。事業單位可以在公開披露自身財務數據的同時向會計師事務所購買審計服務，這可以顯著增加披露信息的質量，也更容易取得公眾信任，有助于增強事業單位公信力。形成財報審計的習慣對于提升事業單位財務管理質量無疑有重大幫助，畢竟規范的財務核算體系是財務管理工作開展的基礎。

在出具審計報告之后，還需要有專業人士把審計報告以及事業單位所公開信息的含義向公眾進行解釋，否則公眾可能不明白審計報告以及財務報告所包含的意義，因為大部分人并不具有財務方面的專業知識，信息只有在被解讀之后才能被公眾所認識，人們需要的只是最淺顯的介紹和最終結論。但這又帶來了新問題，那就是專業知識壟斷，那些具有專業技能的人如何對財務報告做出解讀成為事情的關鍵，如何保證其對事業單位財務信息的解讀是公允的呢？這就要求多元化的解讀。應該允許盡可能多的人對事業單位的財務信息進行解讀，讓公眾傾聽不同的聲音，而不是盲從意見領袖。作為事業單位本身也可以對自身的財務信息發聲，主動出擊，掌握解讀財務信息的話語權，理性的公眾能夠從各個解讀者那里獲取不同角度的信息，從而接近真相，這對于提高公民素質來說也極為有利。

（三）政企職能分離

事業單位的目標就是增加社會總福利，更多偏向公益性質，各個事業單位的資產也屬于國有資產。然而現在的事業單位，既有參公單位，又有收支自負型單位，其使命的差別越來越大。參公單位已經完全向公務員單位靠攏，享受完全的財政撥款，財務管理也向行政單位看齊，而收支自負型事業單位則要向企業方向過渡。

事業單位應當做到政企分離，尤其對于收支自負型事業單位來說更是如此，變成企業將是此類事業單位的最終歸宿。在成為完全的企業之后，收支自負型事業單位將可以建立起更加完善的治理體系，利益相關者也能擁有更強影響力，其財務管理質量會趨近于真正企業的水平，與現在的財務管理質量相比，將是巨大的進步。

企業是企業，不能掌握公權力；政府是政府，不能以營利為目的，兩者不能混淆，這也是在治理層級上的一種安排，可以有效控制公權力的濫用。不難想象，如果收支自負型單位還擁有公權力，掌握公共資源，那么利用公權力為小團體服務的情形將持續上演。而要做到政企分離，只能靠政府管理層的頂層設計和體制的深化改革，其他利益相關方對此影響有限，也沒有這個權限。所以，此時需要政府管理層的行動。

參考文獻：

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