“兩法”銜接機制運行實際困惑與突破

劉東海　李梅

摘 要 “兩法”銜接機制重要意義逐漸凸顯，然而在實際操作中仍存在一定問題，本文試圖在考量“兩法”銜接構建過程的基礎上，圍繞“兩法”銜接機制運行過程中存在的諸多困惑，探討如何不斷完善“兩法”銜接機制，提高行政執法與司法的整體合力，有力打擊違法犯罪活動。

關鍵詞 “兩法”銜接機制 行政執法 刑事司法權

作者簡介：劉東海、李梅，北京市密云區人民檢察院。

中圖分類號：D908 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.006

建立和完善行政執法和刑事司法相銜接機制是列入司法改革的一項重要任務，也是促進依法行政、公正司法的有效舉措。然而，“兩法”銜接現實運轉情況如何，“兩法”何以有效銜接？ 仍然是制約“兩法”銜接有效運轉的難題，需要予以探討與厘清。

一、價值考量——“兩法”銜接機制構建過程及重大意義

“兩法”銜接機制的構建主要分三個階段：第一是理論探索階段。這一階段主要表現為理論界的初步探討，大致從 20 世紀 90 年代至 2001 年。

第二階段自2001 年至 2012 年，是“兩法”銜接機制的實踐發展階段。2001年5月，為進一步深化“整頓和規范市場經濟秩序”專項工作，國務院作出了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，在該決定中第一次提出“兩法”銜接的概念。隨后國務院進一步出臺了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，將“兩法”銜接提上法制日程。2011年2月，中辦、國辦對國務院法制辦等部門《關于加強行政執法和刑事司法銜接工作的意見》進行了聯合轉發，該《意見》是迄今為止關于“兩法”銜接工作的層級最高、內容最明確的指導性文件，也是今后開展這項工作的最主要依據。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定正式將“兩法”銜接寫入中國共產黨決定之中。該決定促使“兩法”銜接進入到第三階段，即全面深化階段。自此，完善“兩法”銜接機制成為貫徹落實黨的重大決策性工作，并在推動法治中國建設方面發揮著重要作用：一方面它為從根本上防止以罰代刑、有罪不究、降格處理等現象發生；另一方面它能充分發揮行政執法與刑事司法發揮各自優勢，提高辦案效率。

二、實踐困惑——“兩法”銜接工作的實踐探索和存在問題分析

我院“兩法銜接”機制始建于2010年。2011年3月，我院與區政府法制辦公室、公安局、司法局等聯合出臺了《關于開展行政執法與刑事司法銜接工作實施意見》。依據該《意見》，成立了密云區行政執法與刑事司法銜接工作領導小組，由一名常務副縣長任組長，檢察院、公安局、政府法制辦、監察局的一把手任副組長，21個行政執法或司法成員單位中的主管副職為成員。組織機構建立后，一是專門召開了機構成立大會，在全區開始了“兩法銜接”的啟動工作。二是陸續在區里建立起了行刑銜接網絡共享平臺。三是經工作，行政執法的成員單位逐步擴大。目前，全區的行政執法成員單位共計27個。

2016年8月下旬，隨著北京市檢察機構改革的順利進行，我院按要求將原來由審查逮捕部門行使的偵查監督職能分離出來，新成立了偵查監督部，專司對公安機關、行政執法機關等執法活動的監督。我院偵查監督部自成立以來，在行刑銜接方面重點做了以下工作：一是加強對行刑銜接工作文件的學習和領會，以便全面掌握和了解此項工作；二是聽取政法委和區法制辦就如何開展好行刑銜接工作的意見，爭取區委政法委和法制辦的支持；三是到水庫管理處、密云國土分局，就行刑銜接工作開展情況進行了對接，并就近期發生在我區影響較大的三起破壞國土資源、水資源的案件情況聽取了匯報，要求行政執法機關在向公安機關移送案件的同時，需向檢察機關進行備案，檢察機關適時介入，實施監督；四是與公安機關就行刑銜接工作進行溝通，并就行政執法機關移送的案件的進展情況進行了了解。

在各方面的努力下，“兩法”銜接工作取得了一定的成績，但仍存在一定的問題，主要表現在以下幾方面：

（一）行刑銜接網絡共享平臺運行效果欠佳

第一，思想認識不夠。部分行政執法機關在“兩法”銜接工作中尚未形成主動接受監督的意識，認為推廣“兩法”銜接工作是檢察權擴張的手段，存在敷衍了事等現象；第二，選擇性錄入現象較為普遍。刑銜接網絡共享平臺應涵蓋所有行政執法機關辦理的行政處罰案件，但在實際操作過程中，多數行政執法機關在錄入上并不規范，存在選擇性錄入現象。

（二）“兩法”銜接中行政執法機關和司法機關之間缺乏內在的契合因素

“兩法”銜接工作起源于整頓和規范市場經濟秩序的現實需要，而非法律規定。這種現實的需要使得“兩法”銜接關系處于不特定性。起初出于特定的專項活動，“兩法”銜接工作由行政機關主導；專項活動結束，行政機關注熱情減退，檢察機關又以法律監督的身份力圖主導“兩法”銜接工作。如何正確定位“兩法”銜接中行政執法權與檢察權直接的關系，尋求內動合力，是當下必須解決的重要問題。

（三）同質和類似行為、案件處理不一致現象時有發生

行政機關因需要管理繁雜社會公共性、即時性事務，因此設定的執法部門數量多、形式多，加之各地行政機關基于地域差異等原因，導致執法不統一。即使有統一的標準，由于自由裁量掌握的度不同，導致同質和類似行為、案件處理不一致現象時有發生。endprint