行政規制的理論與問題研究

摘 要 行政規制是指依據法律、法規規定，對涉及公共利益且通過市場機制難以合理解決的事項進行規范和制約。當前，行政規制權在行使過程中存在著主體不明確、透明度不高、程序不完備以及監督不完善等問題。基于此，本文從行政法學視角出發，以行政規制作為研究對象，在分析行政規制基本理論的前提下，對行政規制存在的相關問題進行原因分析，旨在對行政規制權的依法行使提出相應對策。

關鍵詞 行政規制 行政學 基本理論

作者簡介：劉娜，吉林大學，碩士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.010

行政規制是在市場發揮決定性作用的前提下，對公共利益和相對人利益進行權衡。從行政法學視角系統研究行政規制基本理論，對于行政規制權的依法行使至關重要。

一、 行政規制基本理論

行政規制基本理論包括行政規制主體、權限、手段、標準和效能五個方面。

（一）行政規制主體

當前，相關立法并未對行政規制主體做出明確規定，因此學術界對此存在以下觀點：第一，政府及其所屬機構是行政規制主體，既包括行政機關，又包括立法機關、司法機關；第二，特別授權的監管機關是行政規制主體；第三，行政規制主體既包括公權力機關，又包括私人主體。主體不明致使行政規制權力分散、交叉嚴重，規制效率低下，效果不佳。

從行政法學視角研究其主體問題，筆者認為行政規制的主體包括行政機關、立法機關、司法機關和行政相對人。其中，行政機關行使規制權，行政相對人是被規制對象，立法機關和司法機關是行政規制的監管機關。

（二）行政規制權限

行政規制權限涉及行政規制權的設定、行政規制機關自由裁量權兩個方面。

關于行政規制權的設定方面，行政規制的范圍、條件，主體資格及其法律責任等事項都應由法律、行政法規和地方性法規作出統一規定；下位法只能在上位法設定的行政規制事項范圍內，對實施該行政規制作出具體規定，而不得增設行政規制；地方性法規和政府規章不得設定應當由國家統一設定的行政規制。

關于行政規制機關自由裁量權問題，規制裁量權過大，會導致規制隨意性和恣意性，進而嚴重損害行政相對人的合法權益。因此，應當對規制裁量權加以科學規范，明確自由裁量權行使的條件、程序和范圍，并對濫用自由裁量權的行為給予相應懲處。

（三）行政規制手段

當前，行政規制主體主要運用法律手段、行政手段和經濟手段對行政規制事項進行規范與制約。歸結而言，行政規制手段可以分為經濟性規制與社會性規制兩種。

經濟性規制是指對市場經濟主體的市場準入、市場運營和市場退出進行規制。社會性規制主要是指通過行政許可、行政處罰、行政強制等手段對市場經濟中的不規范行為進行規制。由此可見，社會性規制主要依靠行政手段和法律手段。

隨著經濟活動的復雜多樣化，行政規制手段也不斷發生變化。比如行政指導和行政合同成為新的規制手段，其不同于限制性、制約性的傳統規制手段，其是積極性的激勵性引導手段。因此，隨著行政法學的不斷發展，行政規制手段被賦予新的內涵。

（四）行政規制標準

行政規制應當落實行政法三大基本原則即公正原則、效率原則和公開原則。

行政規制落實公正原則必須協調好公共利益與行政相對人利益。行政機關行使行政規制權時，對于行政相對人應當做到公平、公正對待。行政規制遵循效率原則要求在行政程序正當性的前提下，簡化行政程序，降低行政成本。公開原則要求行政規制要保障行政相對人的參與權，同時要保障立法機關以及司法機關對行政規制的監督權。

綜上，行政規制落實公正原則、效率原則和公開原則，有利于行政規制權的依法行使。

（五）行政規制效能

行政規制效能是指行政規制的實際效果。行政規制旨在嚴格遵守行政法公正原則、效率原則和公開原則的前提下，合理解決行政規制事項并充分協調好公共利益與行政相對人的個人利益。行政規制效能的最大化需要建立科學的行政規制實效評價機制和行政規制責任制度。

為確保行政規制效能評價機制的科學化，應該盡可能全面吸收各個領域的有關專家參與到評價機制的建立過程中。

完善行政規制責任制度，應該從以下幾方面進行著手。首先，應當有完備的法律、法規對行政規制責任制度的相關內容作出明確規定。其次，相關的下位法應當將相關的責任規定予以細化。最后，其他規范性文件在規制審查方式和流程層面應確立明確的標準和具有可操作性的規程，以明確相關責任。

綜上所述，建立科學的行政規制實效評價機制和行政規制責任制度，有利于實現行政規制效能的最大化。

二、行政規制存在的問題

當前，行政規制在行使過程中因為各方面原因存在諸如透明度不高、程序不完備以及監督不完備等問題。

（一）行政規制透明度不高

當前，行政規制在相關立法、程序以及行政相對人參與等方面存在透明度不高問題。此問題主要有以下表現：在行政規制相關立法方面，存在嚴重的行業、地方保護主義。除此之外，一些行政規制機構在其權限范圍內發布的規范性文件制定過程并不公開。在行政規制程序方面，缺少統一的行政程序立法，致使行政規制權的行使主體存在很大的自由裁量權。在行政相對人參與方面，實踐中行政規制權的行使主體并沒有給予相對人充分表達訴求的權利。

綜上，因為行政規制相關立法、程序以及行政相對人參與等方面透明度不高，致使行政規制的公平、公正、公開價值受到廣泛質疑。

（二）行政規制程序不完備

行政規制程序是指行政機關在行使行政規制權時所應遵守的步驟、方法。當前，因為我國并沒有制定專門的《行政程序法》，致使行政規制的相關程序散落在行政許可、行政處罰、行政強制等具體行政行為的規范中。

因行政規制程序不完備，致使行政規制的合法性、公正性和規范性很難得以保障。

（三）行政規制監督不完善

當前，行政規制監督不完善主要有以下表現。第一，因為行政規制主體不明確，致使對于行政規制的監督存在困難。第二，行政規制監督重事后懲罰輕事前預防。第三，行政復議存在重視行政手段輕實體性審查的制度缺陷，致使被規制者很難通過行政復議手段來切實維護自身利益。第四，行政訴訟受案范圍存在局限性。行政訴訟只對具體行政行為的合法性進行審查，而對于行政機關的抽象行政行為并不受理。

行政規制監督不完備，直接影響行政規制的規范性，最終將不利于被規制者合法權益的維護。

三、完善行政規制的對策

針對行政規制存在的上述問題，應該從立法、程序、監督三方面加以針對性的完善。

（一）行政規制的立法完善

行政規制主體不明以及程序不完備的主要原因在于我國在相關問題上存在法律空白?；诖?，有必要制定《行政規制基本法》。

《行政規制基本法》是規范行政規制權依法行使的基本法律。當前，韓國、美國等國家針對行政規制均制定了專門的法律并有效規范了行政規制權的依法行使。《行政規制基本法》的制定有利于規范行政機關依法行使規制權，進而保護行政相對人的合法權益，最終實現行政規制的最大效能。因此，我國應當適時制定調整行政規制法律關系、包含行政規制基本原則以及行政規制程序的《行政規制基本法》。

（二）行政規制的程序完善

為完善行政規制程序、加強行政規制程序的可操作性，需要在《行政規制基本法》的基礎上，專門制定《行政規制程序法》。

通過《行政規制程序法》的制定，明確規制機關決策、執行的詳細程序，保證規制機關依法、規范、有效地進行規制，進而有效防止行政規制自由裁量權的濫用和行政規制違法現象的發生。

（三）行政規制的監督完善

1.明確行政規制監督主體

完善的行政規制監督制度，應當是對行政規制進行事前、事中、事后整個過程的監督進行法制完善。因此行政規制需要廣泛的監督主體，權力機關、行政系統內部、社會公眾和社會輿論和司法機關等都是行政規制的監督主體。行政規制監督主體應當相互協調，進而對行政規制機關的行政規制形成多位一體的全程監督。

2.完善信息公開制度

信息公開是行政相對人了解行政規制權行使情況最直接、最便捷的途徑。完善的信息公開制度能夠保障行政相對人充分了解行政規制工作的開展情況、執行效果以及對其切身利益的影響。因此行政規制相關信息的公開，有利于社會公眾對行政規制權行使進行監督與評價，進而有利于保障行政機關依法行使規制權。

3.完善行政復議

行政復議是行政機關自我監督、自我糾錯的制度。行政復議對于行政相對人不服行政機關的具體行政行為提供了救濟路徑。但實踐表明行政復議存在重視行政手段輕實體性審查的制度缺陷，致使被規制者很難通過行政復議手段來切實維護自身利益。

針對行政復議存在重視行政手段輕實體性審查的制度缺陷，應該從以下幾方面進行完善。第一，明確與細化行政復議的受案范圍，只要符合行政復議受案條件，都要依法受理和解決。第二，完善行政復議程序，明確行政復議處理的依據、證據，使行政復議做到公開、公正、合法。第三，完善行政復議對規范性文件的審查機制，對于一些違法和明顯不當的規制政策和決策，必須加以糾正。

4.完善行政訴訟

行政訴訟是行政相對人不服行政機關具體行政行為以此來維護自身合法權益的最后救濟途徑。當前，行政訴訟只局限于對具體行政行為的合法性進行審查，而對于行政主體形式規制權所依據的規范性文件并不審查。換句話說，行政訴訟不受理抽象行政行為，致使行政訴訟對于行政規制的監督功能受到很大制約?；诖?，應該將行政機關行使規制權所依據的規范性文件進行審查。除此之外，行政訴訟是司法機關監督行政規制權行使的有效途徑，應該切實保障司法機關的獨立權。

在市場發揮決定性作用的前提下，行政規制權的依法行使，有利于市場經濟的健康發展。因此，針對行政規制存在的相關問題，應當在分析原因的基礎上，有針對性的加以解決。以便行政規制發揮最大效能。

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