湖南省農村養老保險法律制度研究

摘 要 改革開放以來，我國經濟突飛猛進的發展，工業化、城鎮化的加速，伴隨著人口老齡化的加劇，農村傳統養老模式逐漸弱化，威脅了農村地區農民的老年生活。農村養老保險制度是社會保障制度體系中的重要組成部分，本文從湖南省農村養老保險制度現狀入手，對問題進行了分析，并提出了相應的改善措施。

關鍵詞 農村 養老保險 法律制度 老齡化

基金項目：本文系2017年湖南省研究生科研創新項目《完善湖南省農村社會保障法律制度研究》的階段性研究成果，項目編號：CX2017B748。

作者簡介：余燁，吉首大學法學與公共管理學院碩士研究生，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.019

一、前言

隨著經濟的快速發展，人們的生活水平逐步提高，傳統的農村養老模式面臨巨大的挑戰，依照國際慣例，當一個國家60歲以上人口達到10%或者65歲以上人口達到7%，則會將這個國家稱之為老齡化國家。而我國從2000年開始，就步入了老齡化階段。中國作為一個農業大國和世界上老齡人口最多的國家，截至2015年低，我國農村人口60346萬人，占全國人口總數的43.9%，我國60歲及以上的老年人口22200萬人，占總人口的16.1%，其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口的10.5%。而我國正處于社會主義初級階段，經濟發展水平并不是很高，并不是進入發達階段以后才進入老齡化階段，隨著城鎮化的加快，大量農村勞動力流向城市，導致農村老齡人口比重不斷攀升。

二、湖南省農村養老保險法律制度的現狀

截至2015年末，湖南省常住人口6783.0萬人。其中，農村人口3331.1萬人，占全省人口的49.11%，高出全國水平5.21個百分點；60歲及以上人口比重為17.17%，較前一年提高0.45個百分點，且高出全國水平1.07各百分點。為了因地制宜、順應時代，湖南省農村養老保險經歷了“老農保”、“新農保”、“城鄉居民養老保險”三步走的階段。

我國于1992年1月頒布并實施了《縣級農村社會養老保險保險基本方案（試行）》（以下簡稱“老農保”），“老農保”對農村養老保險的基本原則、制度模式、籌資方式、待遇給付等方面做了一系列規范，堅持“自愿存儲、自我保障”的原則，實行個人賬戶的基金積累制，較之前有一個較為完整、范圍較廣的農村養老機制，使得農村養老問題有章可循，湖南省開始出現農村養老保險的雛形。然而“老農保”的保障水平不盡人意，導致農民參保的積極性不高，但“老農保”的實施在一定程度上為“新農保”的實現打下了堅實的基礎。

2009年9月，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱“新農保”），“新農保”堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，較之“老農保”不僅提高了基金的利用率，還讓農村居民享受到更多的補貼。永順縣位于湖南省湘西土家族苗族自治州北部，總面積3810平方公里，轄30各鄉鎮327個行政村（居）委會2772個村民小組，2010年10月30日，永順縣人民政府召開常委會議研究通過了《永順縣新型農村社會養老保險試點工作試行辦法》，正式啟動“新農保”，全縣總人口52.41萬人，其中農業人口46.43萬人，占總人口的88.59%，農業人口中16-59周歲的有29.31萬人，其中符合“新農保”參保繳費條件的20.1萬人。2010年-2012年“新農保”繳費人數為151314人、166942人、158753人，參保繳費率分別為75.1%、83.03%、78.9%，60周歲以上領取人數分別為59433人、65126人、67787人，發放金額分別為981.79萬元、4163.3萬元、4327.85萬元。依據中共中央的指示，在湖南省政府的統一領導下，“新農保”在各方面都取得了一定的突破和進展，很大程度上順應了時代的需求。

2014年2月21日，國務院頒布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將農村社會養老保險和城鎮居民的養老保險進行了一次合并，將農民工和城鎮非從業居民納入了社會養老保險的體系之內。截止到2016年底，全縣參保繳費136609人，征繳基金1548.71萬元，共為72788人發放養老保險待遇7118.5萬元。城鎮居民養老保險的落實，擴大了社會養老保險的覆蓋范圍，增強了其公平性，在制度上消除了城鄉居民養老保險之間的差距。

三、湖南省農村養老保險法律制度存在的問題

（一）立法較為滯后，立法層次較低

縱觀世界其他國家的農村養老保險法律制度，大都立法先行，首先會頒布一部專門性法律，然后再在這部法律的指導之下依照各項原則，建立農村養老保險法律制度。我國從上個世紀八十年代開始了對農村養老保險的探索，迄今為止也沒有一部專門性的法律對其進行指導，立法工作始終未落到實處，立法嚴重滯后，無法滿足現實的需求。上文所提到的“新農保”、“老農保”以及《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》這一系列規范性法律文件都缺乏實際操作意義。而在我國立法層次相對較高的《憲法》和《中華人民共和老年人權益保護法》中，規定了中華人民共和公民在年老的情況下享有從國家獲得物質幫助的權利，國家要建立養老保險制度來保障老年人的基本生活，《社會保險法》中也只是將養老、醫療、生育、失業、工商等幾個方面進行一個籠統的規定。

（二）法律監管混亂，有所缺失

從國外發達國家的養老保險制度上來看，政府要應該將農村養老保險的基金通過其下不同的部門來進行征繳、管理和使用，這樣就做到了分權的效果，各部門不存在上下級關系，就能做到互相監督、互相制約。雖然城鄉居民養老保險的實施，要求將城、鄉養老保險基金一同納入“金保工程”，并將二者合并為以省為單位的信息管理系統，規定了相應的監督管理制度，但是這種監督機制僅僅體現在人社機構的內部，各股室相互監督不明顯，上下級的縱向監管作用也不是很大，其他部門例如財政部門、審計部門、司法部門等等，都無法對其進行公開透明的橫向監督，極易造成農村養老保險基金被貪污、政府責任不到位，法律監督混亂這個問題不容小覷，會直接影響農民的權利。

（三）基金征繳難度大，統籌層次低，貶值風險大

由于農村養老保險群體龐大且大都分散在廣大農村，給保費的征繳帶來極大的困難，加上農村留守人員多為老年人，持卡繳費對他們來說有相當大的難度，存在對持卡繳費不太懂、繳費路途遠以及繳費意識不高等一系列問題。就永順縣而言，60%都是依賴鄉（鎮）廣大干部的協調才得以實現，批量繳費不僅提高了征收成本，同時也是內控管理隱患問題，加大了監管難度。要促進農村養老保險制度又好又快發展，就一定要實現基金的高投資回報和低運營風險，增強基金的高效性。而近年來據數據顯示，全國職工基本養老保險基金都存于財政專戶，按照一年期存款計息，每年不到2%，而我國通貨膨脹率達到2.22%，在通貨膨脹的現狀下使得養老保險基金不僅沒有達到增值效果，還存在貶值。

（四）政策制度不完善，缺乏有效的救濟措施

由于永順縣隸屬于全國第二批“新農保”試點縣，就造成了多種養老保險制度并行的局面，而因為交接轉移制度剛剛建立，人們參保積極性不高，中斷繳費現象比較突出，僅2016年中斷繳費人數就達到1萬多人。由上述問題我們可以看出，參加保險的大都是年紀大、喪失勞動力的老年農村居民，年輕人會選擇其他投資項目，這就意味著政府需要支付更多的養老金，會造成支不抵收。如果政府提高繳費金額，又會讓之后投保的人們覺得不公平而放棄投保，因此政府又不得不提高繳費金額，如此惡性循環，農民無法通過行政訴訟對社保經辦機構進行起訴，也沒有具體的、細化的、明晰的、可操作性強的法律法規，這讓本就屬于弱勢群體的農村居民無法爭取自身的權益，更加處于弱勢地位。

四、完善湖南省農村養老保險法律制度的措施

（一） 立法原則要強、層次要高

任何法律在制定之前都需先確立立法原則，農村養來保險法律制度基本原則的確立，要從農村居民的實際出發，確立保障性原則、統一性原則、強制性原則。保障性原則是指農村養老保險法律制度要保障全體農民的基本生活需求。當前，我國城市居民以及事業單位等養老保險制度逐漸完善，而基數較大的農村居民基本沒有有效的生活保障，所以要確保他們的生活保障。統一性原則是指要堅持公平與效率相統一。農村養老保險法律制度要同我國的經濟發展水平相適應，保險標準過高不利于調動農民的積極性，過低不利于保障農民的生活水平，因此要兼顧公平和效率，因地制宜，協調發展。強制性原則是指農民對于農村養老保險的參加與否取決于法律的明文規定。在制定法律時應以強制性為原則，將符合條件的農村居民全都納入體系，最大范圍地分擔養老風險。

（二） 加強制度的監管

首先，要強化制度控制。建立完善的養老保險內部控制制度，做到事前制度控制、事中復核控制和事后檢查控制，形成各部門、崗位相互聯系、相互配合、相互制約的工作體系。其次，加強日常稽核工作。完善業務的經辦程序，嚴格要求，確保基金到賬和數據顯示的一致性，加強監控，確保基金安全。最后，強化財務管理和基金監管控制。實行采取業務對賬制度，財務股與各業務股定期核對有關養老保險基金收入、支出、結存，建立內審制度，堅持每半年接受一次內審，對落實情況進行監督。同時要建立專門的管理委員會，監督各項政策法規的執行，逐步形成制度化、規范化，加強橫向監督。

（三） 提高基金統籌層次，實現基金增值

我國《社會保險法》對養老金的投資運作作出了原則性的規定，但并沒有明確、細化，需要各地區根據不同情況具體規范，由于我國金融體系還不完善，且投資方式過于單一，常年的通貨膨脹會導致保險基金大幅貶值，風險大，應當放款投資渠道，多管齊下，把握投資方向，運用委托信貸、不動產投資等一系列組合投資，分散投資風險，提高投資收益。另外，還要加強基金專戶管理，進行合理調度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監督，實行收支兩條線管理，單獨記賬核算，專款專用。農村養老保險涉及廣大農民的切身利益，不得有半點馬虎，確保基金的安全性和流動性，促使基金增值，保障農民的權利，是確保農村養老保險的效率性的最好體現。

（四） 完善政策制度，實施切實有效的救濟措施

傳統的城鄉二元化的社會保障體系無法覆蓋全體農村居民，隨著農村人口齡化的加劇，農村人口對于養老保險的依賴性增強。由于我國的社保體系一直存在“重城鎮、輕鄉村”的錯誤理念，應當轉變態度，加大對農村的補貼力度，在法律制度中明確規定政府對于農村養老保險的具體補貼比例，將老年福利和老年救助納入養老保險體系之中，提高養老保障水平。同時增強社會的互濟性，整合社會的共有資源，分配和再分配一律注重公平，讓慈善組織、非盈利性機構積極投入到農村養老保險事業中，實現基本公共服務公平化，積極實施有效的救濟措施，使農村居民的養老保障水平高于其生活保障水平，農村養老保險制度尤其存在的積極意義。

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