政府工具思想的進(jìn)展及實(shí)踐價(jià)值

政府工具研究是當(dāng)代公共管理學(xué)理論研究的一個(gè)新的學(xué)科分支，也是當(dāng)代公共管理實(shí)踐的一個(gè)新的重大課題。黨的十九大報(bào)告、黨的二十大報(bào)告都明確指出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理能力的現(xiàn)代化則需要靠引入新的政府工具來(lái)實(shí)現(xiàn)，通過(guò)梳理政府工具理論進(jìn)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體實(shí)際，為改進(jìn)我國(guó)政府管理方式提出建議。

政府工具：作為一項(xiàng)研究議題

經(jīng)濟(jì)全球化和信息化的發(fā)展，不僅改變了我們的生活方式，同時(shí)也改變了政府的管理方式和手段。1929年資本主義世界爆發(fā)了一場(chǎng)規(guī)模宏大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)一片混亂，工業(yè)生產(chǎn)急劇下降，失業(yè)人數(shù)成倍增加。1933年羅斯福擔(dān)任美國(guó)總統(tǒng)后實(shí)施新政，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行全方位的干預(yù)和調(diào)節(jié)，建立起來(lái)干預(yù)型政府職能模式。當(dāng)人們陶醉于干預(yù)型政府帶來(lái)的發(fā)展成果時(shí)，“政府失靈”問(wèn)題逐漸暴露。20世紀(jì)70年代，經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致西方各國(guó)政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和信任危機(jī)，公眾開始反對(duì)政府的全面干預(yù)。信奉凱恩斯主義的西方政府為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)治理危機(jī)，提供了大量低質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅沒有化解這場(chǎng)危機(jī)，反而給自己造成了巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)政府可供選擇的政府治理方式和手段單一且落后，已經(jīng)不能適應(yīng)新的社會(huì)形勢(shì)和日益增長(zhǎng)的公民需求。于是，西方政府掀起了規(guī)模宏大的政府改革浪潮，將大量的市場(chǎng)化、企業(yè)化和社會(huì)化的工具引入到政府治理的方式中，為政府委托關(guān)系的建立提供了更多的渠道。[1]

政府工具作為當(dāng)代國(guó)外公共管理學(xué)科中一個(gè)重要分支和主題領(lǐng)域，其研究始于1964年荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣。四十年來(lái)經(jīng)過(guò)學(xué)者對(duì)政府工具主題的不斷探索，出現(xiàn)很多相關(guān)研究成果，整體而言可以分為以下幾類：政府工具的識(shí)別和分類、政府工具的選擇和績(jī)效以及政府工具的特性和適用情境。從時(shí)間上看，政府工具研究的變化、發(fā)展有兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)：20世紀(jì)70年代和90年代。荷蘭學(xué)者范·尼斯潘等人發(fā)現(xiàn)，1970年以前對(duì)政府工具的系統(tǒng)研究非常稀缺。20世紀(jì)70年代之后，對(duì)政府工具解釋的研究理論有了迅速的發(fā)展，比如公共管理理論、治理理論、公共選擇理論等。20世紀(jì)90年代以前的研究主要集中在政府工具的識(shí)別和分類上，代表著作如胡德的《政府工具》，認(rèn)為政府可以通過(guò)自身所擁有的信息、權(quán)威、財(cái)力和可利用的正式組織來(lái)處理公共問(wèn)題。20世紀(jì)90年代后，政府工具作為西方公共行政領(lǐng)域研究的新途徑，研究重心轉(zhuǎn)向政府工具的選擇和應(yīng)用，在能源政策、貨幣政策和環(huán)境政策等領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用。21世紀(jì)，萊斯特·M·薩拉蒙將政府工具理論的研究向前更推進(jìn)一步，從政府工具的界定、屬性、分類、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)幾個(gè)方面分析了政府運(yùn)作的治理模式，為各國(guó)政府的實(shí)際運(yùn)作提供了工具箱。

在我國(guó)，毛壽龍和張成福更多使用“政府治理工具”的概念，陳振明等學(xué)者則使用“政府工具”的提法。毛壽龍教授在他的《公共行政學(xué)》中談到：“政府管理工具，又稱政府治理方式，它主要是政府實(shí)現(xiàn)其管理職能的手段。”[2]張成福認(rèn)為，政府工具是把政府實(shí)質(zhì)性的治理目標(biāo)或者政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)，以改變政策目標(biāo)群體的行為，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機(jī)制。[3]陳振明認(rèn)為，政府工具或者政策工具是人們?yōu)榱私鉀Q某一社會(huì)問(wèn)題或者達(dá)到一定的政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式。[4]國(guó)外對(duì)政府工具的研究相比我國(guó)要更系統(tǒng)和成熟，在國(guó)外研究的影響以及本國(guó)治理需要的雙重背景下，我國(guó)對(duì)這一主題的研究近些年來(lái)才逐漸有了起色。國(guó)內(nèi)對(duì)政府工具的實(shí)證研究主要集中在經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境領(lǐng)域，后來(lái)才逐步擴(kuò)展到公共政策領(lǐng)域。今后可以借鑒西方國(guó)家對(duì)政府工具研究的最新成果，結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境，尋找適合本土化的政府工具理論，以此推動(dòng)本國(guó)政府工具的研究。

政府工具思想的內(nèi)容

進(jìn)入21世紀(jì)，薩拉蒙用“新治理”為政府工具研究做出了新的注解，在《政府工具——新治理指南》一書中，以“治理”代替“政府”為標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)了未來(lái)公共問(wèn)題解決的核心，即“協(xié)作性”。同時(shí)，以“新”為標(biāo)志，這些協(xié)作方式雖然不是全新的，卻需要一個(gè)新的、更連貫的方式去處理，這一方式明確承認(rèn)了它們帶來(lái)的重大挑戰(zhàn)和機(jī)遇治理工具的研究。這不僅在理論上拓展了公共管理學(xué)科的視野，同時(shí)因?yàn)槠漭^強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和解釋力。

（一）政府工具的分類

政府工具具有多維性，因此使得每一種工具到底是歸類于定義性特征還是歸類于隨特殊的表征（情境）而變化的設(shè)計(jì)特征，偶爾會(huì)出現(xiàn)模糊。比較而言，政府工具分類的多重維度展現(xiàn)了工具思路的一種優(yōu)勢(shì)。比較工具間的異同具有不同的維度，同時(shí)多種工具間可能也會(huì)在某種維度展現(xiàn)相同的一面，而在其他維度上則展現(xiàn)了不同的方面。這也就說(shuō)明了工具分類的多重維度的合理性，可以分兩步對(duì)工具進(jìn)行分類：首先，基本的描述性特征可以被用于定義不同的工具；其次，定義工具的多種維度可被明確出來(lái)，從而以此定義對(duì)工具進(jìn)行分類分析。但是，哪種分類維度更適合于工具分類？這就主要看我們希望在使用工具的時(shí)候所期望達(dá)到的結(jié)果是什么，以及哪些工具會(huì)影響我們所期望達(dá)到的效果。因此，對(duì)于工具分類，需要關(guān)注這兩個(gè)基本的要素。

薩拉蒙認(rèn)為有以下四種工具的分類維度：

1、強(qiáng)制性

強(qiáng)制性衡量的是一個(gè)工具對(duì)個(gè)人或團(tuán)體活動(dòng)施加的限制程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為其本質(zhì)上衡量了一個(gè)工具在何種維度上偏離了對(duì)市場(chǎng)的依賴，而政治學(xué)家關(guān)注的是工具對(duì)個(gè)人自由的侵害程度，與民主的聯(lián)系在一起。在其他條件相同的情況下，工具的強(qiáng)制性程度越高，政策實(shí)施更有效，但對(duì)于個(gè)人的自由的侵害可能會(huì)越高，對(duì)政治合法性的威脅也會(huì)越大。

2、直接性

直接性是衡量一個(gè)具有授權(quán)、資助或發(fā)起聯(lián)合行動(dòng)能力的政府機(jī)構(gòu)參與施政行為的程度。一個(gè)直接的工具通常是由同一個(gè)政府行使授權(quán)、資助以及提供服務(wù)的全部職能。不同治理工具的直接性程度不同，在執(zhí)行公共行動(dòng)時(shí)，由同一個(gè)機(jī)構(gòu)參與行使的職能越多，該工具的直接性就越強(qiáng)。

3、自動(dòng)性

自動(dòng)性衡量的是一個(gè)工具利用現(xiàn)存的管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其運(yùn)轉(zhuǎn)，而非專門成立一個(gè)屬于自己的管理機(jī)構(gòu)的程度。市場(chǎng)并不是現(xiàn)存唯一可以實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，另外還包括相對(duì)次要的地方政府網(wǎng)絡(luò)、私人、非營(yíng)利組織等，構(gòu)建公共干預(yù)的方法就可以建立在既有的系統(tǒng)之上。經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·列文指出，自動(dòng)性是衡量公共項(xiàng)目成功與否的重要因素，高度依賴行政化系統(tǒng)的項(xiàng)目是非常容易失敗的，所以政府項(xiàng)目學(xué)會(huì)去依賴其他類似的系統(tǒng)，使私人行政方根據(jù)政策制定者所作出的詳細(xì)計(jì)劃而行動(dòng)，而不是依靠公職人員事無(wú)巨細(xì)的行政管理方式。

4、可見性

可見性衡量的是工具支配的資源在正常預(yù)算審議的過(guò)程中顯示出來(lái)的程度。一個(gè)政府工具越不可見，就越難問(wèn)責(zé)。由于問(wèn)責(zé)的困難，對(duì)公共支出持反對(duì)意見的人們往往抵制不可見工具政策工具的使用。對(duì)于公共費(fèi)用收益的一方希望以隱蔽的形式獲得他們的利益。政府工具的可見性在很大程度上是用來(lái)衡量公平維度，一個(gè)項(xiàng)目中使用的政府工具越是可見，越容易用于再分配領(lǐng)域。

（二）政府工具的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

在政府工具選擇的過(guò)程中，其實(shí)就是在做政府工具的評(píng)估，評(píng)估的過(guò)程就需要共同的可供選擇的標(biāo)準(zhǔn)。薩拉蒙將評(píng)價(jià)政府工具的標(biāo)準(zhǔn)概括為以下五項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：

1、有效性

有效性是判斷公共行為成功與否的最基本標(biāo)準(zhǔn)。它也是衡量一項(xiàng)行動(dòng)實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目的的程度。根據(jù)這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，最有效的政府工具便是可以最終解決公共問(wèn)題實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的工具。但事實(shí)上對(duì)于什么是主要的目的，對(duì)于不同的利益群體或者組織，可能會(huì)產(chǎn)生分歧，還存在一定的模糊性。此外，不同工具的有效性還要視具體的情景來(lái)看，在不同的環(huán)境中，其實(shí)施的效果會(huì)有所不同，那么就要綜合考慮政府工具的內(nèi)部性質(zhì)，以及政府工具實(shí)施的外部環(huán)境。總之，選擇最適合運(yùn)用于某種情境的政府工具才是最有效的。

2、高效性

政府工具在有效性的基礎(chǔ)上還要追求高效性，高效性則是要在效果成本之間達(dá)到一個(gè)平衡，比較不同的政府工具是否高效，則可以通過(guò)對(duì)比收益和成本之間的比率，這也是唯一一個(gè)可以用數(shù)據(jù)來(lái)衡量的辦法。但是有效的政府工具未必是高效的，還是要衡量效果和成本是否能夠達(dá)到最優(yōu)。然而衡量政府工具的高效不僅要體現(xiàn)在政府預(yù)算的成本上，還要看一些其他私人組織或者非營(yíng)利組織的賬本，有時(shí)候雖然政府的賬本顯示這個(gè)工具的運(yùn)行已經(jīng)是最優(yōu)的選擇，然而私人組織卻要承受巨大的財(cái)政壓力，這樣的政府工具相對(duì)來(lái)說(shuō)就不是最優(yōu)的選擇。這就意味著我們衡量政府工具的高效性，不僅要關(guān)注政府的成本，還要關(guān)注其他參與者的成本。

3、公平性

評(píng)估工具的第三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是公平性。它首先包括了基本的公平，即在比較各種參與者的收益與成本之間的比值后，以使得參與者的收益能夠得到均衡的分配。其次是與再分配相關(guān)，尤其是要傾向于失去公平的人或者組織。在現(xiàn)實(shí)的公共政策中，在看待關(guān)于教育、能源、住房等問(wèn)題上，分配問(wèn)題相比效率問(wèn)題對(duì)于公共政策的成功或者失敗與否的判斷是更有意義的。正如雅各布·文納所說(shuō)，在自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的年代，政府干預(yù)的時(shí)代也已經(jīng)到來(lái)，說(shuō)明人們對(duì)于現(xiàn)行的收入分配存在不滿，人們也沒有那么大的熱情去接受自由市場(chǎng)，除非能夠按照他們所滿意的分配方式運(yùn)行。

4、易管理性

易管理性和可實(shí)施性作為另一個(gè)評(píng)估政府工具實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，是指項(xiàng)目運(yùn)行的難易程度。工具越復(fù)雜，參與項(xiàng)目的主體就越多，項(xiàng)目的管理難度就會(huì)越大。有些工具運(yùn)行起來(lái)，在理論方面具有較高的有效性和高效性，然而真正實(shí)施起來(lái)就會(huì)顯得很困難。基于這個(gè)原因，杰弗里·普雷斯曼和艾倫·威爾夫斯基將項(xiàng)目的可實(shí)施性作為項(xiàng)目設(shè)計(jì)的“第一條規(guī)則”，故易管理性傾向于選擇更簡(jiǎn)單的工具。

5、合法性和政治可行性

工具選擇還影響公共行動(dòng)的政治合法性。工具的選擇先認(rèn)定哪些主體以及利益會(huì)影響到工具的實(shí)施，從而確定哪些是支持以及反對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施。無(wú)論一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的有效性有多大，如果沒有政治的支持，便也無(wú)法進(jìn)行下去。

工具選擇還涉及到公民的合法性認(rèn)同。如果工具的選擇受到民眾的支持，有了人民的擁護(hù)，那么這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施起來(lái)就會(huì)容易很多。有些工具在權(quán)威者看來(lái)，需要一種責(zé)任感，這在民主社會(huì)中是非常重要的。

政府工具思想的實(shí)踐價(jià)值

自上世紀(jì)70年代以來(lái)的西方政府的改革浪潮，以及全球化、市場(chǎng)化、信息化的條件之下，如何更好的審視這些變化關(guān)系到我國(guó)政府能否更好的吸收西方政府改革的理論以及實(shí)踐成果。

（一）政府工具思想在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

首先，政府工具的選擇、應(yīng)用和組合是能否解決現(xiàn)實(shí)公共問(wèn)題的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，由于信息的不對(duì)稱、政府能力的有限性以及社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性導(dǎo)致單一工具很難適用于所有情境。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，即便政策環(huán)境、政策問(wèn)題以及目標(biāo)受眾發(fā)生變化，地方政府常常使用一種工具解決所有問(wèn)題。為了避免單一工具帶來(lái)的不足，應(yīng)盡可能的選擇多元、有效的工具以彌補(bǔ)其不足。然而在多元工具的選擇中，地方政府出現(xiàn)選擇工具組合不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，導(dǎo)致政府提供公共服務(wù)的成本增加、效率低下。政府工具實(shí)質(zhì)上是政府運(yùn)用權(quán)力的手段和方式，政府工具的選擇反映了決策者的價(jià)值偏好，決策者能否堅(jiān)持公共理性，能否把握政府工具的本質(zhì)特征以及能否靈活應(yīng)對(duì)不同環(huán)境下的政府工具選擇，這些不確定性關(guān)系到政府工具的有效性問(wèn)題。

其次，不同的政府工具有其自身的顯著性，然而地方政府在工具選擇的過(guò)程中更傾向于管制類工具。政府部門的過(guò)度管制顯然是將其他主體力量放在和自身相對(duì)立的位置上，限制了其他主體參與公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性，這會(huì)導(dǎo)致政府工具的應(yīng)用不足，顯然與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不相符。在面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)問(wèn)題時(shí)，不同主體和力量代表不同利益群體和利益空間，各種政策的執(zhí)行以及社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)是這些力量相互較量、彼此互動(dòng)、在矛盾和沖突中走向妥協(xié)并最終達(dá)成均衡的結(jié)果。有些地方政府卻往往基于對(duì)自身利益的考慮以及對(duì)政府工具帶來(lái)的收益變化，傾向于對(duì)其他主體力量進(jìn)行過(guò)度的行政干預(yù)和管控。由于管制規(guī)則的滯后性，管制部門或者工作人員各自為政，監(jiān)管機(jī)制不順暢，缺乏信息和業(yè)務(wù)的溝通，不能有效應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題。

再次，政府選擇工具的價(jià)值理性奠定了工具有效性的基礎(chǔ)。政府在選擇工具時(shí)，政策受益者因個(gè)人認(rèn)知結(jié)構(gòu)、專業(yè)背景、工作能力的欠缺以及“官本位”思想的帶動(dòng)，使得政策受益者更青睞于追求使自身權(quán)力最大化的工具，卻替代了更優(yōu)的工具選擇；受到傳統(tǒng)管制觀念的驅(qū)動(dòng)，政府工具從目標(biāo)的制定、工具的識(shí)別，到工具清單的羅列，到選擇的確定和優(yōu)化，都是政府一手包攬，與其他主體的合作缺乏正式制度的制約，或者建立在熟人社會(huì)之上。這些內(nèi)部化的行為顯然不是從公共利益出發(fā)，背離了公共理性的價(jià)值引導(dǎo)，異化了工具的選擇，最終影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)政府工具思想在我國(guó)的應(yīng)用策略

治理體系講的是框架性問(wèn)題，而治理能力講的則是政府如何治理社會(huì)方面的能力，這就涉及政府治理工具的選擇和創(chuàng)新。為更好推動(dòng)政府工具思想在我國(guó)實(shí)踐中的價(jià)值，應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：

其一，就薩拉蒙政府工具思想在我國(guó)實(shí)施的適用情形來(lái)看，不同的政府工具有不同的適用情形。如有些政府工具并不適用于解決這些問(wèn)題或者某些政府工具被錯(cuò)誤地運(yùn)用在其不適用的情形下，如政府機(jī)構(gòu)過(guò)度的干預(yù)私人組織。實(shí)質(zhì)上，政府工具的選擇是主客觀因素共同作用的結(jié)果，需要考慮政策工具的特征、政策問(wèn)題、政策環(huán)境、目標(biāo)受眾四個(gè)要素。[5]在復(fù)雜性政策環(huán)境下，以目標(biāo)群眾的公共利益作為指導(dǎo)，用可持續(xù)發(fā)展的眼光，結(jié)合政策問(wèn)題的特征，靈活選擇與這些因素相匹配的工具。當(dāng)然。選擇政府工具的前提條件是明確政府工具的類別及其適用性，決策人員應(yīng)該提高自身的認(rèn)知能力和專業(yè)技術(shù)，適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展需要，熟練掌握和應(yīng)用政府工具的技能。公共問(wèn)題的復(fù)雜性及其不確定性表明使用單一工具無(wú)法有效應(yīng)對(duì)和解決問(wèn)題，因此在選擇工具的過(guò)程中不限于單一工具，而是盡可能地組合和應(yīng)用多種工具，充分發(fā)揮政府工具自身的有效性。政府工具的選擇標(biāo)準(zhǔn)亦相當(dāng)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)政府工具怎么選的問(wèn)題，薩拉蒙指出政府工具選擇的客觀標(biāo)準(zhǔn)，即有效性、高效性、公平性、易管理性、合法性和政治可行性。政府工具的選擇并非一蹴而就，在政府工具的應(yīng)用中應(yīng)該以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)ぞ邔?shí)施的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，從而確定繼續(xù)使用還是調(diào)換其他工具，規(guī)避不必要的風(fēng)險(xiǎn)。這些狀況與我國(guó)的基本國(guó)情相關(guān)，薩拉蒙的政府工具思想作為在西方政府背景下的產(chǎn)物，移植到我國(guó)還需要進(jìn)行本土化改造，才能在我國(guó)的治理實(shí)踐中發(fā)揮出切實(shí)的效果。在今后對(duì)政府工具的研究中，在借鑒國(guó)外最新發(fā)展成果的基礎(chǔ)上，中國(guó)學(xué)者要立足于我國(guó)的基本國(guó)情，研究一套具有中國(guó)特色的政府工具理論，開發(fā)適用于我國(guó)國(guó)情的“政府工具箱”。

其二，薩拉蒙的政府工具思想給我國(guó)政府的治理帶來(lái)了可借鑒的實(shí)踐價(jià)值：薩拉蒙指出“項(xiàng)目工具的選擇是一個(gè)政治問(wèn)題，而不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，涉及重要的權(quán)力和目標(biāo)以及公平和效率問(wèn)題”。[6]這里強(qiáng)調(diào)政府工具的選擇是一種理性行為。而政府工具的選擇應(yīng)該以公共理性為主導(dǎo)兼顧多元理性，包括經(jīng)濟(jì)理性、社會(huì)理性等，使工具理性和價(jià)值理性實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的平衡，從而發(fā)揮工具的效能；傳統(tǒng)政府和私人組織之間存在著緊張的關(guān)系，政府作為代表人民意志的唯一合法授權(quán)機(jī)構(gòu)，因此也獲得了至高無(wú)上的權(quán)力。薩拉蒙的政府工具思想則強(qiáng)調(diào)公共與私人部門之間的協(xié)作，政府把握公共政策大方向，私人組織提供具有創(chuàng)新和活力的服務(wù)，將二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。目前有些政府部門將部分的工程外包給私人組織，與私人組織之間形成協(xié)作的關(guān)系；在政府改革前，我國(guó)實(shí)施公共管理的主體只有政府，強(qiáng)調(diào)權(quán)力高度集中，形成自上而下的指揮鏈，薩拉蒙的政府工具思想主張政府應(yīng)該扮演積極的角色，激勵(lì)相關(guān)利益群體參與到公共活動(dòng)中，磋商達(dá)成協(xié)議，形成合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，將政策的知情權(quán)和方案的選擇權(quán)交給利益主體；傳統(tǒng)的公共管理注重管理技能的重要性，管理技能本質(zhì)上是控制技巧。與傳統(tǒng)公共管理不同，薩拉蒙的政府工具思想認(rèn)為控制技能應(yīng)該轉(zhuǎn)向賦權(quán)技能，反對(duì)“官本位”思想，主動(dòng)營(yíng)造公平、客觀、公正的政策環(huán)境，使利益主體聚集在一起，實(shí)現(xiàn)相互依賴。薩拉蒙的政府工具思想已經(jīng)充分的運(yùn)用到了我國(guó)政府的實(shí)際治理中，并發(fā)揮了重要作用。

其三，在政府工具的實(shí)施路徑中，我國(guó)政府依然發(fā)揮著重要的作用，但是政府并不是唯一的權(quán)力中心，非營(yíng)利組織、公民組織以及私營(yíng)部門也成為了不同層面的權(quán)力中心，并承擔(dān)著管理公共事務(wù)的職責(zé)。在今后，我國(guó)政府應(yīng)該培育和引導(dǎo)私人組織的發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)多元主體的作用，政府也要致力于與私人組織發(fā)展伙伴關(guān)系。同時(shí)，目標(biāo)群眾作為接受公共服務(wù)的受益對(duì)象，其認(rèn)可度關(guān)系到政府的合法性。因此，政府要給予公眾對(duì)政府工具實(shí)施效果的表達(dá)和建議權(quán)。這一變革意味著市民社會(huì)和民間組織將成為發(fā)展的潮流，多元競(jìng)爭(zhēng)將不斷地涌入公共物品的提供和生產(chǎn)中；隨著經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化、信息化的發(fā)展，過(guò)度的管制將會(huì)阻礙人、財(cái)、物、信息的流動(dòng)。針對(duì)傳統(tǒng)管制制度的缺陷，我國(guó)應(yīng)致力于管制制度的改革，厘清管制類工具的適用情形，著重完善管制的程序、機(jī)構(gòu)本身、監(jiān)督和評(píng)估。放松管制在一定程度上可以改善企業(yè)的效率，促進(jìn)服務(wù)的多元化，進(jìn)而改善政府和企業(yè)之間的協(xié)作關(guān)系。但是，在放松管制的同時(shí)，政府要完善相應(yīng)的制度，注重管制的合法性和合理性，加強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任；有效地利用行政指導(dǎo)，發(fā)揮我國(guó)政府的作用，減少不必要的行政干預(yù)和控制。政府要善于利用一些非強(qiáng)制手段，堅(jiān)持“公民本位、社會(huì)本位”的指導(dǎo)思想，引導(dǎo)公民接受其建議，勸誡公民作為或者不作為。通過(guò)行政指導(dǎo)的方式，政府更容易和公民建立互助互信的關(guān)系，提高政府治理的效率。

結(jié) 語(yǔ)

政府工具思想在全球范圍內(nèi)有著很深的影響，也取得了顯著的成就。在理論層面，緊跟公共管理和政策實(shí)踐的發(fā)展，為實(shí)際操作提供了方法論，使得公共管理者和政策制定者們轉(zhuǎn)變思維方式，重視其他主體的參與，以提高政府工作的質(zhì)量和效率。在實(shí)踐層面，政府工具的思想在全球范圍內(nèi)展開，人們能夠深刻而全面地理解政府工具思想的發(fā)展情況，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，將國(guó)外政府工具思想運(yùn)用在我國(guó)政府的治理實(shí)踐中。可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)政府的治理確實(shí)取得了一定的成效，可是也存在著很多挑戰(zhàn)。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，我國(guó)需要重新審視如何進(jìn)行政府工具的研究。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建一套具有本土特色的政府工具理論，提供一個(gè)適應(yīng)我國(guó)公共管理實(shí)踐的工具箱，推動(dòng)我國(guó)政府工具論向前發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]史永展：《從放任政府到有限政府：對(duì)政府職能的歷史考察》，載《湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007（12）。

[2]毛壽龍、李文釗：《政府職能和管理方式研究》，北京：人民出版社，2002。

[3]張成福：《論政府治理工具及其選擇》，http：//www.grchina.com/privacy/rucmpa/zcf-1.htm。

[4]陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版，2004：170頁(yè)。

[5]彼得斯·馮尼斯潘，顧劍光譯：《公共政策工具-對(duì)公共管理工具的評(píng)價(jià)》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007：49頁(yè)。

[6]萊斯特·M·薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國(guó)家中政府和非營(yíng)利組織的關(guān)系》，北京：商務(wù)印書館，2008：25頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

伏 昕 內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)講師，博士生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、政社合作