全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長制工作目標(biāo)研究

摘 要 2016年12月11日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》。在《意見》的指導(dǎo)下，全國各地相繼推出了轄區(qū)內(nèi)河長制實(shí)施方案，其中的工作目標(biāo)尤是各地區(qū)值得重視且有別于他方的一項(xiàng)必要部分。本文旨在簡要分析全國各省（自治區(qū)、直轄市）官方河長制印發(fā)的基本情況，并將各地工作目標(biāo)細(xì)分，以期了解當(dāng)前各地在實(shí)施河長制的具體工作目標(biāo)中的方向與異同，從而為全面建立并推進(jìn)河長制提供參考。

關(guān)鍵詞 官方 河長制 實(shí)施方案 工作目標(biāo)

作者簡介：何璐，華南師范大學(xué)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.066

河長制是環(huán)境治理領(lǐng)域改革的突破口，也是聯(lián)動(dòng)中央和地方政府乃至全社會(huì)治理體系改革的對(duì)接口，有助于地方率先轉(zhuǎn)變政府職能、打破部門壁壘，樹立樣本 。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳于2016年年底相繼通過，并在2016年12月11日印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），將河長制這一應(yīng)急之策上升為國家意志。《意見》中強(qiáng)調(diào)，全國需于2018年底全面建立河長制。因而，全國各省、市（州）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村各級(jí)均于其后紛紛在《意見》的指導(dǎo)下陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的工作與實(shí)施方案。本文旨在分析全國各省（自治區(qū)、直轄市）于《意見》印發(fā)后出臺(tái)的32份（新疆分為新疆維吾爾自治區(qū)及新疆建設(shè)兵團(tuán)兩份）河長制實(shí)施方案的基本情況及其工作目標(biāo)，以捋清當(dāng)前各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在實(shí)施河長制中的推進(jìn)目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)等各項(xiàng)具體工作目標(biāo)的方向與異同，從而更好的完成全面建立河長制的最終目標(biāo)，逐步健全完善河湖健康管理體系和管理機(jī)制。

一、官方河長制印發(fā)的基本情況

截至2017年8月3日，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均已印發(fā)完成。其中，除新疆、北京及遼寧由省政府辦公廳印發(fā)；新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)由兵團(tuán)黨委辦公廳、兵團(tuán)辦公廳聯(lián)合印發(fā)外，其余各省、自治區(qū)、直轄市包括上海、湖北、陜西、湖南、福建、河北、江蘇、安徽、浙江、重慶、海南、貴州、山東、西藏、山西、寧夏、云南、吉林、江西、四川、廣東、天津、內(nèi)蒙古、河南、青海、廣西、黑龍江、甘肅均由省級(jí)黨委、政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)（詳情可見附件1）。

其中，雖然浙江、廣東等省在《意見》印發(fā)前就已開始實(shí)施河長制，但本文旨在分析于2016年12月《意見》下發(fā)之后各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)施方案印發(fā)時(shí)間等內(nèi)容。整理為如下表1。

由于《意見》中指出，全國要于2018年底前全面建立河長制，因而在2017年上半年止，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）河長制均處于印發(fā)/辦理狀態(tài)，時(shí)間較為集中于2017年3-5月期間，并于七月下旬之前全面印發(fā)完成。

表1：各省（自治區(qū)、直轄市）實(shí)施方案印發(fā)時(shí)間

（注：①=全省出臺(tái)工作方案；②=縣（市、區(qū)）出臺(tái)工作方案；③=全省出臺(tái)相關(guān)制度和考核辦法；④=縣（市、區(qū)）出臺(tái)相關(guān)制度和考核辦法；⑤=全省、縣（市、區(qū)）全面建立河長制辦公室；⑥=消除劣V類水，消除黑臭；⑦=健全全省河長制組織體系，全面實(shí)施河長制；⑧穩(wěn)步提升各項(xiàng)指標(biāo)；⑨=基本形成河湖健康保障體系和管理機(jī)制等；⑩=健全完善河湖健康保障體系和管理機(jī)制等。）

二、 官方河長制印發(fā)的工作目標(biāo)

與《意見》相比，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均在轄區(qū)范圍內(nèi)因地制宜的提出了相應(yīng)的工作目標(biāo)?，F(xiàn)將工作目標(biāo)劃分為推進(jìn)目標(biāo)、實(shí)施目標(biāo)以及其他目標(biāo)三個(gè)維度進(jìn)行分析，其中，實(shí)施目標(biāo)包含了水資源保護(hù)目標(biāo)、水污染防治目標(biāo)、水污染治理目標(biāo)及水生態(tài)修復(fù)目標(biāo)四項(xiàng)指標(biāo)。從各項(xiàng)目標(biāo)中，我們可以明確劃分出各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的實(shí)施方案在時(shí)間安排、達(dá)標(biāo)要求及應(yīng)對(duì)態(tài)度等方面的異同。

（一）推進(jìn)目標(biāo)（*本部分為保障對(duì)比的完整性，除“工作目標(biāo)”中內(nèi)容外，補(bǔ)充了少許“保障措施”及“工作進(jìn)度”中內(nèi)容）

通過表2可看出各省（自治區(qū)、直轄市）在推進(jìn)目標(biāo)上的時(shí)間線的推進(jìn)。其中，山東省、江蘇省、安徽省、浙江省、廣西自治區(qū)、四川省、貴州省、重慶市、青海省、遼寧省、山西省等較為清晰、明確的指出了各月、各季度推進(jìn)目標(biāo)。山東省、安徽省、西藏自治區(qū)、河南省、遼寧省、吉林省及內(nèi)蒙古自治區(qū)等展望了直至2030年的發(fā)展、實(shí)施目標(biāo)。大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都在2017年年底計(jì)劃全面實(shí)行河長制，除浙江省、重慶市和江西省三者計(jì)劃較前，為2017年6月底；新疆自治區(qū)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、西藏自治區(qū)、甘肅省、青海省、陜西省、遼寧省七者計(jì)劃較后，為2018年底前。除廣西自治區(qū)、新疆自治區(qū)、新疆建設(shè)兵團(tuán)、甘肅省、青海省、陜西省、湖南省及河北省外，其余各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均在工作方案中提出了具體的指標(biāo)計(jì)劃。于其中，廣西自治區(qū)強(qiáng)調(diào)在2018年3月開始檢查落實(shí)，并于6月-12月半年期內(nèi)進(jìn)入驗(yàn)收總結(jié)階段，將全面考評(píng)并對(duì)不合格的地方進(jìn)行督導(dǎo)整改；青海省也同樣強(qiáng)調(diào)了在2018年整年進(jìn)行評(píng)估迎檢的各項(xiàng)工作；重慶市則提出了較為獨(dú)特的河道管理保護(hù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

表2：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)施方案推進(jìn)目標(biāo)對(duì)比

（二）實(shí)施目標(biāo)

1.水資源保護(hù)目標(biāo)

通過對(duì)各省、市、自治區(qū)的2020、2030年的重要河湖水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，直觀了解各地區(qū)要求，并整理得出下圖圖1。

圖1：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）重要河湖水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率對(duì)比

（注：圖中所示省市為提出該要求的省市。）

依據(jù)附錄2中水資源保護(hù)目標(biāo)中內(nèi)容，目前共同22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在在工作目標(biāo)中提到了對(duì)于重要河湖水功能區(qū)水質(zhì)的預(yù)期達(dá)標(biāo)率。其中，山東省、安徽省和遼寧省三省提及了2020及2030年的預(yù)期達(dá)標(biāo)率，并有明確的提升——從80%左右提升至95%左右；河南省和吉林省兩省僅提及了2030年的預(yù)期達(dá)標(biāo)率——均為95%。在2020年，除黑龍江省（70%）和山西省（73%）水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較低，西藏自治區(qū)和海南區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率較高（95%）外，其余各省（自治區(qū)、直轄市）的預(yù)期水質(zhì)達(dá)標(biāo)率在85%左右。至2030年，各地區(qū)的預(yù)期水質(zhì)達(dá)標(biāo)率雖然未明確指出，但預(yù)計(jì)目標(biāo)為95%左右。

同時(shí)，也有幾個(gè)省份提出了全省用水總量控制要求，具體情況參見下方圖2。

圖2：各省（自治區(qū)、直轄市）用水總量控制要求（單位：億立方米）

（注：圖中所示省市為提出該要求的省市。）

目前共有安徽省、浙江省等11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）在實(shí)施方案中提出要控制用水總量并給出了具體的指標(biāo)系數(shù)。各地區(qū)由于區(qū)域面積大小不一，用水總量的控制要求因而也存在較大差異。但值得注意的是，這幾個(gè)地區(qū)在實(shí)施方案內(nèi)強(qiáng)調(diào)了節(jié)約用水，尤其在工業(yè)運(yùn)用、農(nóng)業(yè)灌溉及居民生活用水幾方面促進(jìn)節(jié)約，這意味著后期它們?cè)诰唧w政策下達(dá)或?qū)嵤┉h(huán)境較為注重水資源的保護(hù)與應(yīng)用。

2.水污染防治目標(biāo)

提及該項(xiàng)目標(biāo)的有山東省、江蘇省、安徽省、福建省、上海市、廣東省、四川省、貴州省、云南省、重慶市、寧夏自治區(qū)、河南省、黑龍江省、遼寧省、吉林省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)及天津市這18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），它們的主要目標(biāo)基本是完成該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黑臭水體的整治，將其控制在10%以內(nèi)直至基本消除，以及喪失使用功能（劣于V類）水體的基本消除。相較于多數(shù)省份的簡單提及，部分省市如福建省、貴州省和重慶市較為詳細(xì)的描述了各項(xiàng)指標(biāo)如生活污水、生活垃圾、養(yǎng)殖重點(diǎn)區(qū)域等地方的計(jì)劃目標(biāo)，河南省則在這項(xiàng)目標(biāo)上較為詳細(xì)了展示了其時(shí)間推進(jìn)上的目標(biāo)。

3.水環(huán)境治理目標(biāo)

這部分主要分為兩部分指標(biāo)，一為集中式飲用水水源水質(zhì)的目標(biāo)要求，一為重點(diǎn)流域/國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例的目標(biāo)要求。

在集中式飲用水水源水質(zhì)方面，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要求為集中式飲用水水源水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于III類），具體比例可見下圖圖3。

圖3：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）城市集中式飲用水達(dá)標(biāo)要求

（注：圖中所示省市為提出該要求的省市。）

如圖3所示，共有14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）提出了2020年或2030年的縣級(jí)以上的集中式飲用水水源水質(zhì)優(yōu)良（達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類）的指標(biāo)要求。福建省（95%）、黑龍江?。?3%）及重慶市（93%）近期的達(dá)標(biāo)要求較低，其余均為或接近于100%。除個(gè)別省份如福建省、黑龍江省、重慶市、遼寧省、河南省等，預(yù)計(jì)其余省（自治區(qū)、直轄市）在2020年可接近或達(dá)到100%的集中式飲用水水源水質(zhì)優(yōu)良的要求。并且全國各省（自治區(qū)、直轄市）都將持續(xù)努力，以100%為目標(biāo)和方向，不斷提高集中式飲用水水源水質(zhì)優(yōu)良的比例。

在重點(diǎn)流域/國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例的目標(biāo)要求方面，各省（自治區(qū)、直轄市）的指標(biāo)要求如下圖圖4所示。

圖4：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）重點(diǎn)流域/國考斷面水質(zhì)優(yōu)良達(dá)標(biāo)要求

（注：圖中所示省市為提出該要求的省市。）

如圖4所示，共有20個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）提出了2020年或2030年的重點(diǎn)流域/國考斷面的水質(zhì)優(yōu)良達(dá)標(biāo)要求。不同于飲用水的高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，這一部分要求相對(duì)較低一點(diǎn)。但由于各地區(qū)原本水質(zhì)優(yōu)良率不一、流域面積大小也不一，因而各區(qū)域的具體達(dá)標(biāo)要求存在較大的差異，目前大多處于60%-80%的比例區(qū)間內(nèi)。

4.水生態(tài)修復(fù)目標(biāo)

較少?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在工作目標(biāo)中提及了該項(xiàng)具體指標(biāo)。僅山東省提出了自然濕地保護(hù)率要求、上海市提出了河湖水面率要求，四川省提出了水土流失綜合治理和恢復(fù)退化濕地等的具體面積要求，湖北省提出河道管理范圍內(nèi)可綠化面積率要求。

（三）其它目標(biāo)對(duì)比

本部分目標(biāo)為各省工作目標(biāo)中不涉及數(shù)據(jù)指標(biāo)及年份推進(jìn)的其余目標(biāo)，各省不一，大多為描述性目標(biāo)要求如岸線管理、八亂現(xiàn)象遏制、河湖范圍的劃分等內(nèi)容。值得注意的是，江蘇省、湖北省及天津市提出河湖防洪及相應(yīng)保障體系；吉林省強(qiáng)調(diào)河湖水土流失治理。

三、 結(jié)語

通過對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的官方河長制的實(shí)施方案的基本情況和工作目標(biāo)進(jìn)行分析，我們可以明確看出各地區(qū)在時(shí)間推進(jìn)、指標(biāo)設(shè)定及其他獨(dú)特措施上面的目標(biāo)與計(jì)劃，了解未來2年甚至十幾年內(nèi)各地區(qū)對(duì)于全面推行并實(shí)施河長制的基本展望、實(shí)施方向及具體要求。從而更好的推進(jìn)河長制的全面實(shí)施，逐步健全完善河湖健康管理體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)于環(huán)境的準(zhǔn)確保護(hù)與綜合治理。

注釋：

朱玫.論河長制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn).環(huán)境保護(hù).2017（2）.58-61.