我國新型城鎮化進程與展望

李 娣

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·宏 觀 經 濟·

我國新型城鎮化進程與展望

李 娣

隨著推動新型城鎮化建設的各項制度逐漸完善，我國城鎮化建設的質量與效益逐漸改善，城鄉面貌明顯改觀，城市群對新型城鎮化引領作用不斷增強。但同時也要看到，我國城鎮化建設前期積累的產城不融合、“人”“地”矛盾、征地拆遷與城中村改造、公共服務水平落后于城鎮化進程、城鄉治理等問題沒有得到根本性的改變，解決問題迫在眉睫。2017年隨著各項政策與規劃效應的逐漸釋放，我國新型城鎮化發展質量與效益繼續提高，但還需加強制度設計，發展城市群經濟，建設集約化城市，推進城鄉治理體系建設。

新型城鎮化 城市群經濟 城鄉治理體系

2016年，我國城鎮常住人口提高到7.71億人，城鎮化率不斷攀升。但我國戶籍人口城鎮化率不足40%，我國2.47億流動人口在城市工作，但不是城市的戶籍人口。而毋庸置疑的是人口從農村向城市遷移大趨勢已不可逆轉，新型城鎮化進展趨勢明顯。

一、我國新型城鎮化建設取得的新進展

2013年，中共中央城鎮化工作會議提出：提高城鎮化發展質量，推進以人為本的城鎮化，著力破解城鄉二元結構，縮小城鄉差距。近些年，我國政府通過規劃引導、制度建設、資金配套等手段，推進以人為本的城鎮化不斷取得新進展。與2008年相比，我國城鎮化率也發生了較大的變化。我國城鎮化率從2008年的45.68%提高到2015年的56.1%，8年時間提高了10.4%，城鎮常住人口從6.07億人提高到7.71億人；全國流動人口從2.01億人上升為2.47億人；全國農民工總量從22542萬人上升到27747萬人，增加了5205萬人；外出農民工從14041萬人上升到16884萬人，增加2843萬人。

(一)戶籍制度改革快速推進

黨的十八大報告明確提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。為推進農業轉移人口市民化，2014年7月，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了加快戶籍改革，實行不同規模城市差別化落戶政策的要求。2016年2月國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出，加快落實戶籍制度改革政策；全面實行居住證制度。《意見》出臺后，各級政府全面貫徹執行，推進戶籍制度改革全面實施。北京率先出臺取消農業戶口統一登記改革措施。截止到2016年11月，包括北京在內的30個省份已出臺戶籍制度改革方案，各地普遍提出取消農業戶籍，這意味著“城里人”和“鄉下人”二元戶籍制度已陸續退出歷史舞臺。在各省份出臺方案基礎上，2016年10月11日，國務院辦公廳印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，《方案》提出了推進1億非戶籍人口在城市落戶的主要目標。2016年1月1日起施行，國務院總理李克強簽署公布《居住證暫行條例》，確立了為居住證持有人提供的基本公共服務，鼓勵各地不斷創造條件提供更好的服務。浙江、北京、貴州、吉林、河北、福建、湖南等多數省份已全面實行居住證制度。以保障城鎮常住人口基本公共服務均等化，縮小與戶籍人口基本公共服務的差距，為未來全面放開戶籍制度打下基礎。

(二)城市功能穩步優化

第一，棚戶區改造快速推進。2013—2014年，國務院出臺了《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發〔2013〕25號)和《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》。截至2014年底，全國共改造各類棚戶區住房2080萬套、農村危房1565萬戶。在此基礎上，2015年06月25日國務院又出臺了《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》，指出2015—2017年改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房1800萬套(其中2015年改造580萬套)，農村危房1060萬戶(其中2015年改造432萬戶)。據相關部門統計，截止到2016年6月份，全國已開工棚戶區改造401.64萬套，占年度目標任務的66.9%，完成投資6794億元。“十二五”時期，公共租賃住房建設取得明顯成效，全國累計開工建設公共租賃住房(含廉租住房)1359萬套，基本建成1086萬套。

第二，城市基礎設施建設不斷加強。自黨的十八大以來，黨中央、國務院相繼出臺《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》《城鎮排水與污水處理條例》《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》等政策性文件。統籌城市地上地下設施規劃建設，加強地下基礎設施建設，推進新建道路同步建設地下綜合管廊，加強易澇點改造和防洪排澇設施建設等各項工作引起了各城市的重視。根據住建部統計，2015年我國完成城市市政公用設施固定資產投資16204.4億元，占同期全社會固定資產投資總額的2.88%。其中，道路橋梁、軌道交通、園林綠化投資分別占城市市政公用設施固定資產投資的45.8%、22.9%和9.8%。據國家統計局統計，2016年我國公共設施管理業固定資產投資累計增長22.9%，比2015年增速提高2.7個百分點。我國城市配套設施建設投資不斷擴大，城市發展質量不斷提高。但總體來看，國內目前已建綜合管廊的規模較小，不管是從長度上還是密度上，北上廣等一線城市和發達國家主要城市相比都存在著較大差距(世界銀行建議的發展中國家城市基礎設施投資占國內生產總值(GDP)的3%～5%)。我國城市管網建設投資依然嚴重滯后于城鎮化進程，亟待加大投資，繼續補齊“短板”。

第三，城鄉面貌正在發生新的變化。近些年，各項政策的實施，城市市政基礎設施不斷完善，推動城市發展質量的提高，帶來了城市面貌的新變化。據住建部統計，截至2015年末，城市用水普及率達98.07%，燃氣普及率95.3%，城市污水處理率達91.90%(其中污水集中處理率達87.97%)，建成區綠化覆蓋率達40.12%，城市生活垃圾無害化處理率達94.10%。截止到2017年4月，全國共有244處國家級風景名勝區，全年接待游客能力不斷增強。同時，城市空間集約化利用意識與水平也在逐漸提升，智慧城市、綠色城市、低碳城市等新理念、新概念城市正逐漸走進人們視線。

(三)中小城市新型城鎮化質量明顯提高

據住建部統計，2015年末，全國設市城市656個，較2014年增加3個，城市城區戶籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，分別較2014年增加0.8億人和0.06億人，城市建成區面積5.21萬平方公里，較2014年增加0.23萬平方公里。

根據國家統計局關于中國城市建成區面積與城市人口密度統計數據顯示，2000年前我國城市建成區面積增速快于人口密度增速，2000—2010年城市人口集聚速度遠快于建成區面積增長速度，人口向城市集中趨勢明顯，也反映城市土地供給市場日趨縮緊。根據中國土地勘測規劃院2016年12月發布的全國城鎮土地利用數據匯總成果顯示：2010年到2015年間，全國城鎮土地面積的增長速度總體放緩。城鎮住宅用地增速趨緩，增長向中西部地區、中小城市偏移。城市正逐漸走上集約化發展道路，也折射出我國城鎮化正朝著更高水準與質量方向轉變，對經濟增長和社會進步正在產生越來越大的推動作用。

據國家統計局數據顯示：2015年，我國400萬以上人口的城市達15個，100萬～400萬人口城市有132個，50萬～100萬人口的城市有94個，20萬～50萬以及20萬以下人口的中小城市數量僅占城市總數的19%，形成中小城市與100萬以上人口城市數量上倒配的城鎮體系。歐美發達國家城鎮化率很高，城市密度大，城市規模小，以100萬以下人口的中小城市為主體，密集聚集形成高度發達的城市群。因此，未來新型城鎮化應該以有序增加中小城市數量、提高中小城市發展質量為主攻方向，推進城鎮化健康發展。

(四)城市群快速發展

2015年《國務院政府工作報告》提出，統籌實施以東、中、西與東北部地區為“四大板塊”，“一帶一路”“長江經濟帶”和“京津冀”為“三個支撐帶”的區域協同發展戰略大布局。2016年《國務院政府工作報告》進一步強調，以“三大戰略”為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶，培育一批輻射帶動力強的城市群和增長極。

第一，京津冀協同發展持續推進。在2015年中共中央政治局審議通過《京津冀協同發展綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)的基礎上，三地積極貫徹落實《規劃綱要》，協同發展持續推進。貫徹落實《規劃綱要》的實施方案陸續出臺。2016年2月，《“十三五”時期京津冀國民經濟和社會發展規劃》正式印發，確定了互聯互通、加大重大基礎設施建設等重點任務，三地一盤棋推進京津冀協同發展。國家統計局資料顯示，2016年上半年，我國京津冀地區國內生產總值為34382.4億元，占全國經濟總量的10.1%，三次產業結構為4.8： 37.1： 58.1。三地圍繞城市戰略定位，加快推進三地產業對接，推動產業轉型升級，疏解非首都功能快速推進。2016年底，北京大紅門服裝批發市場已累計疏解33家市場，2017年將疏解剩下的12家市場。中央力推“交通先行”，三地也形成共識并積極行動。民航先行一步，京津冀機場全面管理一體化；以治理“斷頭路”為抓手的高速公路網一體化加快推進；作為地區城際軌道交通網絡的組成部分，軌道上的京津冀也日臻完善。在此基礎上，2016年11月28日，國家發改委公布《京津冀地區城際鐵路網規劃修編方案》，計劃到2020年京津冀1億多人口將逐漸邁進1小時交通圈。生態環境聯防聯治的力度加大。2016年三地聯合制定印發了《京津冀大氣污染防治強化措施(2016—2017)》，簽訂了《共同推進京津冀協同發展林業生態率先突破框架協議》，完成了京津冀及周邊七省區市重污染預警平臺建設，聯合制定了《京津冀環境執法聯動工作機制》，共同推進環境聯合執法。上半年，京津冀三地規模以上工業綜合能耗分別下降9.2%、11.8%和0.1%，PM2.5平均濃度分別下降17.9%、12.5%和20.3%。

第二，長江經濟帶城市群進入快速發展時期。2016年，云南省對《滇中城市群規劃(2009—2030)》進行了優化調整，新的《滇中城市群規劃(2016—2049)》公示稿中，滇中城市群增加了7個縣市。2016年5月4日，國家發改委官網發布了《成渝城市群發展規劃》。一年來，成渝城市群經濟增速領跑全國，其中，重慶經濟增速連續第11個季度排在全國第一。2016年12月，貴州省政府原則同意《黔中城市群發展規劃》，并要求省發展改革委認真組織實施，培育發展西部地區性城市群。2016年12月30日，國務院發布《關于中原城市群發展規劃的批復》，中原城市群成為國家級七大城市群之一。長江中游城市群推進制造業升級，著力打造內陸開放高地，推進供給側結構性改革。2016年4月，武漢、長沙、合肥、南昌四省會城市簽署協議，深層次推進以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的長江中游城市群一體化進程。長三角城市群作為世界級城市群，經濟總量依然最為搶眼，位列全國各城市群之首。長三角傲人的成績得益于城市化程度、城鎮分布密度、經濟發展水平等處于全國領先地位，是成熟度比較高的世界級城市群。

第三，國內“一帶一路”樞紐型城市布局初步形成。2016年11月，“廣州—南亞”班列從廣州大朗駛出，途經成渝、拉薩西、日喀則西、中轉吉隆口岸、抵達尼泊爾加德滿都。到2016年年底，“粵滿歐”班列途徑重慶、鄭州、成都、蘇州、義烏、廣州、東莞等節點城市。合肥是“合新歐”貨運班列上的重要城市，因此而躋身國家“一帶一路”節點城市。“一帶一路”樞紐型的城市，就是“一帶一路”交匯點城市，主要包括大連、營口、天津、青島、威海、連云港、上海、泉州、溫州、寧波等等。“一帶一路”推動了國內各城市間的互聯互通。目前，從國家層面來說，亟需有一個總體的指導規劃，加快與“一帶一路”其他國家和地區連接。

總體而言，隨著城市群建設理念深入推進，從最新GDP來看，“抱團”發展的城市群格局將日益明顯。受技術進步、城市互聯互通加速要素流動以及產業更新換代等因素影響，我國區域經濟正由傳統的省域經濟與行政區經濟向城市群經濟轉變，城市群已成為區域發展的主體空間形態。

(五)特色小(城)鎮與美麗鄉村建設初見成效

隨著黨的十八大“生態文明建設”的提出，中央出臺《生態文明體制改革總體方案》《關于加強農村環境保護工作的意見》等文件，我國加快了農村生態文明、美麗鄉村建設步伐。讓農村成為農民安居樂業的美麗家園，成為城鎮居民的美麗鄉愁已經是城鄉環境治理的主要內容。全國各地在制定“十三五規劃”時，大多把村鎮規劃納入了經濟社會發展規劃，這將成為我國未來五年村鎮建設的重要內容。通過堅持規劃先行，認清各村鎮、各城市優勢與弱勢，因勢利導，加強特色鄉鎮建設，達到自覺保留當地獨特的傳統文化，守住人們熟悉的自然風貌，推動城鄉一體化建設。

2016年10月，國家發展改革委發布了《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》，中央財經領導小組辦公室、國家發展改革委、住房城鄉建設部在浙江杭州召開了特色小(城)鎮建設經驗交流會。全國各省市圍繞特色產業和新興產業，挖掘鄉鎮特色，通過特色鄉鎮、美麗鄉村建設資金引導各地從實際出發，遵循客觀規律，挖掘鄉鎮特色優勢。據住房和城鄉建設部村鎮建設司發布的數據顯示，2016年全國大陸31個省市自治區特色小鎮的推薦數量，合計共159個名額。特色鄉鎮建設正在引導各地鄉鎮貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，探索以人為本、因地制宜、突出特色、創新機制，夯實城鎮產業基礎，完善城鎮服務功能，優化城鎮生態環境，提升城鎮發展品質的新型城鎮化道路。

2016年，全國美麗鄉村建設如火如荼，各級政府加大對美麗鄉村建設的人力與資金投入，農村基礎設施建設全面加強、村容村貌明顯改變、村民生產與生活條件極大改善，農村的文明程度和農民的幸福指數顯著提升，美麗鄉村建設取得了豐碩成果。但是美麗鄉村建設不是一日之功，還需要依靠長效機制保障美麗鄉村建設，要進一步發揮資金引導、技術進步、教育宣傳、消費方式升級等多種手段的組合使用，強化人們習慣，提高村村戶戶參與建設家鄉、建設美麗鄉村的積極性，才能鞏固美麗成果。

二、我國新型城鎮化面臨的主要問題

新型城鎮化穩步推進的同時，城鎮化進程中多年累積的產城不融合、人地矛盾、城鄉就業分化、征地拆遷與城中村改造等矛盾與問題依然沒有根本性改變，較為顯著地表現為以下五個方面。

(一)產城不融合問題

產業集聚是人口集聚的根本動力，產業發展帶動人口就業，人口從農村向城市轉移，形成城鎮化現象。因此，城鎮化是以產業發展為支撐的。目前，我國新型城鎮化面臨一線超大城市“一城獨大”，三、四線城市“空心化”，產業發展分化嚴重，產城發展不融合問題，帶來了人口集聚分化導致的房價分化嚴重，三、四線城市房地產“去庫存”難，有效解決這些問題才能真正發揮城市在承載就業、集聚人口方面的優勢。

我國城鎮化進程中出現了產業向特大城市、大城市集中，中小城市產業主要為傳統產業，且支撐中小城市產業轉型的各類要素缺乏，在產業轉型中更多地表現為產業“空心化”；而產業“空心化”又導致人口流出，地方財政也隨之流失。根據國家統計數據，我國的流動人口規模從1982年的657萬人增長到2015年的2.47億人，占全國總人口的18%。其中，上海、北京、廣州等地非戶籍常住人口占常住人口的比重分別是40.7%、37.9%、36.73%，深圳則高達68.8%。改革開放30多年，我國人口呈現從中西部向東部和東南沿海一帶流動的趨勢，并且人口的流入和流出都集中在城市群。春節期間，人口流動最為密集的區域也是長三角、珠三角、京津冀等東部城市群。人口向東部城市群流動，也引發了這些區域城市房價瘋漲。根據中國房價行情平臺公布的2016年10月27個省會城市加上4個直轄市的住宅房價情況，長三角地區的上海、杭州、南京三大核心城市住宅均價分別為46119、20524、23943元，同比分別增長32.78%、15.08%和38.14%；珠三角地區深圳、東莞等核心城市房屋均價分別為55611、16983元(深圳房價在2015年同比上漲50%的基礎上，再次上漲40%多，東莞2016年10月同比上漲77%)；2016年10月北京市房屋均價為52549元，同比上漲41.48%。而2016年地處中部地區的長株潭城市群湘潭、株洲等核心城市(三、四線)房價基本停滯在3900、4500元左右。房價在一、二線城市與三、四線城市形成分化，折射出三、四線城市在城鎮化進程中，產業和人口集聚能力遠不如一、二線城市。一、二線城市因為產業基礎好、產業集中度高、產業配套齊，吸引各類產業集聚，帶動人口就業及人口集聚，人口集聚形成較大消費規模與消費需求，反過來促進產業進一步集聚，形成正向累積循環效應，逐漸形成了一定區域內“一城獨大”現象。

而各城市內部產城不融合也是我國城鎮化進程中不容忽視的問題。全國各地產業項目區在新建時，力求產業向園區集中，推動產業集群發展，形成了不少新區或開發區只有產業，幾乎沒有城市功能配套。單純的工業園區與單純的人居城區，外表上看，產業運行正常，但是，產城不融合條件下，帶來產業工人高昂的通勤成本、城市交通擁堵、城市服務功能別扭以及商業環境缺失。產城不融合也導致城市運行效率與城市資源利用效率低下，城市發展潛力不足，甚至導致城市產業衰敗，城市人口流失。

城市間產業發展不協同也是造成產城不融合的重要原因。同一區域內經濟結構相似的城市為爭取企業落戶自己城市，往往不顧自身技術、區位、發展基礎等各類條件是否適合相關產業發展，形成了同一區域內城市間工業結構雷同、產品結構相似、同類產業競爭無序等現象，不僅造成了各類資源的浪費，也成為區域城市發展壯大、吸納就業人口的瓶頸。

(二)“人”與“地”的矛盾問題

改革開放30多年，是我國經濟飛速發展的30多年，也是城鎮化快速推進的30多年，但也讓中國付出了相當大的代價，我國巨量土地資源被城鎮化和工業化所占有和消耗。在城鎮化快速推進的當下，建成區面積與城市人口呈線性增長。如果再將承載我國工業發展的各大小開發園區計算入內，粗略估計，我國各級各類園區用地面積占全國建設用地總面積1/10以上。而城鎮化步伐的加快，原老城區規模不斷擴張，還催生了數量不少的新區。據國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心調查統計顯示， 截至2016年5月，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個，規劃人口達到34億，可容納世界一半以上人口。城市數量和城市建成區面積同時增長的情況下來看我國可耕土地面積的變化情況。根據“新型城鎮化背景下提高戶籍人口城鎮化率研究”項目的數據，2014年前的10余年間，我國城鎮面積擴張了270%，但城鎮人口只增加了27.29%，土地城市化擴張速度已遠遠超過了人口城市化。2016年12月28日，國土資源部發布最新的(2014年啟動調查)全國耕地后備資源調查評價結果顯示，全國耕地后備資源總面積8029.15萬畝，比上一輪(2000—2003年)調查時減少了約3000萬畝，降幅接近三成。并且耕地后備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，東部11個省份僅占15.4%，接近枯竭水平。據中國國土資源公報顯示，截至2015年末，全國耕地面積為20.25億畝，2015年全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積450萬畝，通過土地整治、農業結構調整等增加耕地面積351萬畝，年內凈減少耕地面積99萬畝。全國第二次土地調查數據顯示，2009年全國耕地為20.3億畝(2004年統計的數據是18.36億畝)，*第二次調查耕地數據比基于第一次調查數據逐年變更到2009年的耕地數據多出1358.7萬公頃(約2億畝)，主要是由于調查標準、技術方法的改進和農村稅費政策調整等因素影響，使調查數據更加全面、客觀、準確。據國土資源部調研，2014年末全國耕地面積比2009年底已減少了22萬公頃(0.3億畝)，調查獲得的數據中所顯示的耕地面積還包括了一部分需要退耕還林、還草、還濕和休耕，有相當數量耕地被污染無法耕種的；以及一定數量的因表土層破壞、地下水超采已影響耕種的耕地。此外，還存在有大批未經批準在農田里毀田建居民樓，而這類被侵占農田依然統計在基本農田數字里的情況。近些年通過占補平衡原則，開發、開墾、復墾土地數量替換了原有的優質農田，填補了數字，保持住了統計表上18億畝耕地紅線。總體而言，我國耕地保護形勢嚴峻。

一方面人口在小幅度遞增，并不斷向城市人口集中，城市規模不斷擴張，侵占耕地，可耕面積不斷減少，形成的“人”“地”矛盾；另一方面，隨著城市吸納就業能力增強，農業從業人員向城市集中，農村土地拋荒，部分農村消失，形成的“人”“地”矛盾；此外還包括一方面是城市不斷擴張，蠶食城市周邊可耕土地，而另一方面是城市內部高樓林立與大面積的城中村并存，所隱含的“人”“地”矛盾。2016年10月，中辦、國辦下發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(簡稱《意見》)指出，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權(以下簡稱“三權”)分置并行，著力推進農業現代化。該《意見》力求為破解“人”“地”矛盾做有益探索。《意見》指出堅持土地集體所有制，要通過強化土地集體所有權中最重要的監督權，來監督承包戶，監督經營主體按照規定的用途合理地、有效地使用土地。但是還要觀察“三權”分置實施后是否會帶來更大的新的矛盾和問題；同時，推進實施中還必須統籌考慮與戶籍制度配套改革，農業人口城鎮化，城鄉一體化發展等問題，確保改革符合經濟社會發展規律要求。

(三)征地拆遷與城中村改造面臨的問題

隨著各地城鎮化進程加快，地方政府越來越依賴于土地財政。通過新區、新城建設，有些地方政府打著公共利益的旗號，以低價補償方式征收農民承包經營的土地，轉手進行房地產開發，造成了三、四線城市數量巨大的商品房存量。與此同時，政府和開發商攫取高額利益，而部分被征收人的合法權益沒有得到保障，以及征地過程中的不公開、不透明、不公平，引發一系列群體性事件、刑事案件等尖銳矛盾，并造成失地農民等長遠社會問題。據2015年國家信訪局公布40件涉農事件中，八成是由征地拆遷引發的。

我國各大城市都普遍存在城中村問題，城市開發過程中，規劃沒有跟上城鎮化進程，同時，隨著中心城區內的城中村征地拆遷成本不斷攀升，政府、開發商更愿意選擇城郊拆遷戶少的農地進行開發，避重就輕導致城區內人口密度相對大一點的城中村不斷被周邊的高樓大廈包圍。城中村內表現為：布局散亂、容積率低、建筑密度低、投入產出率低；城市的發展，使有些工業用地逐漸集中在黃金地段，與居民區混搭，配置不合理，一些淘汰類或禁止類產業在居民區生產，產生廢氣廢渣，形成噪音，嚴重影響人民群眾生活；隨意搭建的棚戶、危舊破敗的廠房建筑、舊村莊居民居住配套設施落后、環境臟亂差，安全隱患多，社會治理任務繁重；城中村的破敗也使得大部分居民不斷轉移出去，形成閑置浪費，個別區域甚至出現空城、鬼城，造成了城鎮化的低質與低效。

城中村改造在各地政府都有了一些初步的實踐，2016年11月，國土資源部公布了《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見(試行)》對城市更新改造形成了初步指導意見，未來城市智能化、集約化發展，必將推動城中村改造在全國各大城市全面鋪開。

(四)公共服務水平落后于城鎮化進程問題

從2007年到2015年末，我國常住人口城鎮化率增長了10.19%，2005年到2015年流動人口從1.47億人增長到2.47億人；年末參加養老保險的人數從2.01億人上升到8.58億人；基本醫保參保人數從2.23億人增加到6.66億人。但是，2005年到2015年，普通小學減少了175688所，初中減少了10081所，普通高中減少了2852所，中等職業教育學校減少了3264所。2015年，普通小學城區、鎮區及鄉村生師比分別為18.96、18.01、14.57。在有些二、三、四線城市，普通小學、初中每班級人數幾乎都在65人以上，有的城區小學班級人數近100人，形成城市“大班額”現象，“大班額”成為了不少城市的問題。2005年到2015年，衛生醫療機構增加了101322所，其中，基層醫療衛生機構增加了7.1萬所，但與2000年相比，卻減少了7.9萬所；醫療衛生機構床位數增加了一倍多，但基本醫療參保人數增加了3倍，并且城市醫療衛生機構增加的床位數與農村增加床位數基本相同。公共服務供給數量遠沒有達到充分實現“人的城鎮化”對教育、醫療、住房等公共服務供給數量需要，這也是我國城鎮化進程中的重要“短板”。并且公共服務供給結構分布不均、配置錯位，引發北上廣深等一線城市與三、四線城市房價嚴重分化，以及由此帶來的貧富差距加大，系統性風險增加等問題。

(五)城鄉治理問題

我國城市化發展到一定階段并未出現類似美國、英國以及歐洲西北部城市群中出現的逆城市化現象，作為長三角、珠三角、京津冀三大城市群核心大城市的上海、廣州、深圳、北京、天津等，依然是處于產業、人口集聚的階段，處于這些核心城市周邊的副中心，多為與核心大城市發展差距巨大的地級市、縣級城市甚至鄉鎮，周邊副中心基礎設施建設落后，產業不發達，吸納就業能力差。在城市群核心大城市吸虹效應的作用下，城市群總體呈現“一城獨大”現象，核心大城市的中心城區更是人口最集中的區域，致使這些城市都出現了人口密度大、交通擁堵、住房困難、環境惡化、資源緊張等“大城市病癥狀”。

城鎮化進程加速下的城鄉人口結構、城鄉環境也發生了較大的變化。為貫徹落實“十三五”規劃五大理念，我國加大了特色小鎮建設投資，以推動大中小城市協調發展。但城鎮化、工業化大背景下，如何解決農村、農業“空心化”問題依然是“十三五”期間乃至更長一段時間我國經濟社會發展的一個大難題。農村發展一方面要面臨農業人口老齡化、青壯年勞動力進城務工等原因，致使農村勞動力缺乏，中西部地區農地拋荒嚴重；另一方面還面臨城市資金、技術、人才流向農村發展存在的土地流轉難、進入門檻高等問題。同時，中西部地區多山地、丘陵，農業機械化程度低，發展現代農業存在一定自然瓶頸，農業生產效率低，對城市資金、技術、人才吸引力有限。一方面是農業、農村、中小城市產業“空心化”，另一方面是特大城市、大城市人口、產業承載能力不足。如何統籌城鄉、推動大中小城市協調發展還面臨諸多問題。

近兩年，受全面推行營改增、企業經營困難、土地出讓收入下降因素影響，三、四線城市地方財政收入增速連續下滑。尤其處于產業轉型困難，產業不斷“空心化”的中小城市，財政收入下滑更為嚴重。扶貧補貼、交通補貼、民生社保、公共設施投入等剛性支出加大，土地出讓收入增長有限，隱性失業嚴重，社保欠賬較多，財政收支矛盾加重，對人才、資金、技術吸引力進一步減退，形成惡性循環，將有可能進一步加深這些地區財政收支矛盾，城市間發展差距將可能進一步分化，對新型城鎮化建設形成約束。

三、我國新型城鎮化建設展望

我國新型城鎮化建設正沿著已有的總體思路繼續前進。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，落實“十三五”規劃綱要“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，堅持以區域發展總體戰略為基礎，統籌實施“四大板塊”和“三個支撐帶”戰略組合。以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。發揮城市群輻射帶動作用，優化發展京津冀、長三角、珠三角三大城市群，培育形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群，通過加快提高超大城市和特大城市國際化水平，適當疏解中心城區非核心功能，形成大都市圈。進一步促進第三產業發展，加快大中城市產業轉型升級，優化城鄉人口就業結構，提高城市承載人口就業的能力；引導產業項目在中小城市和縣城布局，推動公共服務資源向中小城市和小城鎮配置；因地制宜發展特色小城鎮，加快發展中小城市。立足國情，尊重自然、順應自然、保護自然，改善城鄉生態環境，支持綠色城市、智慧城市、森林城市的建設，進一步提高城市發展質量。推動城際基礎設施互聯互通，創新城鄉協調和治理機制，推進城鄉發展一體化，引導城市資本投資農村基礎設施建設，提高農業生產率，開辟農村廣闊發展空間，建設美麗鄉村。

針對當前主要問題，認真貫徹“十三五”規劃五大理念，著力制度創新，推動城鄉一體全面深化改革。

(一)構建城市群戰略產業鏈，發展城市群經濟

要解決現有大中小城市發展不協調、產城不融合、“一城獨大”現象，必須逐漸建立以城市群為主體形態的城市群經濟，推動城市群內城市間產業戰略聯盟，實現產業在城市群內各城市之間合理布局，協調發展。

城市群應該根據產業鏈不同價值環節，以及產業價值鏈各環節的專業化要求，將產業鏈各環節科學布局到更加符合產業發展需要的不同城市，實現城市間由以單個企業為主的競爭向聚集眾多單體企業的產業鏈競爭轉變，形成城際產業戰略聯盟，建設城市群戰略產業鏈。我國已規劃20多個城市群，下一步各城市群要緊緊圍繞城市群戰略產業鏈建設，加強產業規劃與設計。首先，要根據城市群現有的產業基礎，產業發展趨勢，明確城市群城際戰略產業鏈；其次，把產業整合與城市群中各城市功能分工相結合，實現城市群內各城市錯位發展；第三，培育和發展產業鏈各環節中的主導企業，要鼓勵在城市群區域范圍內，各城市主導企業要通過與產業鏈關聯環節的主導企業結成戰略聯盟，共同提升整個產業鏈與主導企業自身競爭力，最終實現各城市間產業協同發展。

要著力發展城市群經濟，要充分認識到我國沿海發達地區城鎮化進程已客觀性地跨入城市群時代。要科學規劃城市群，加強城市群經濟研究，以城市群建設解決“大城市病”，以城市群為單元參與國際競爭，提高城市群的全球競爭力。解決城市之間要素不流動、資源不共享、發展不協調、產業同質化、生態不平衡等各類問題。

(二)建設集約化城市

要著力破解城市“人”“地”矛盾問題。一方面要通過科學城市規劃，推動城市合理功能分區，著力破解“城市病”；另一方面要充分考慮城市更新，加快老舊城區、城中村改造，根據產業與城市發展需要，騰換原有工業土地，推動城市集約發展，提高城市發展質量與效益。同時，要根據經濟要素發展需要，因地制宜，合理控制新開發用地規模，優化對土地利用模式的監管；要充分認識到不同城市的擴張應該是不同的，可以考慮不同的地理、人口及人均收入增長狀況、經濟發展程度、產業發展趨勢、單位土地效益等，授予產業集聚能力強、實體經濟發達的城市更多的用地指標，讓這些城市及城市群承載更多就業與人口，稀釋土地要素成本，保障實體經濟發達地區產業健康穩定發展，保證穩增長、保就業需要。要著力破解城鎮化進程中土地法律、制度與經濟社會發展不適應的問題，加強制度創新，跟進法律修改，切實解除實際生產生活中不適應發展需要的條條框框約束。要推動“多規合一”，提高土地總體規劃、控制性詳規等多個規劃之間的銜接能力，提高經濟運行效率。

(三)推進城鄉治理體系建設

要進一步貫徹落實“十三五”規劃五大理念，進一步加大特色小鎮建設投資，推動大中小城市協調發展。要將精準扶貧、新農村建設和新型城鎮化緊密結合，加強制度創新，引導現代農業發展，提高耕地農業產出效益，提高農民務農積極性，千方百計增加農民收入，引導社會各界關注“三農問題”，凝聚智慧，加強制度設計，推動社會資本、人才向農村流動。要進一步解放思想，引導基層改革，切實解決農村、城鄉結合部、城市的社會治理問題。要合理劃分中央、地方事權財權，解決城鎮化進程中公共服務水平落后于城鎮化水平的問題，減少地方政府對土地財政的過度依賴，提高地方政府服務地方經濟的能力。

根據“十三五”規劃綱要與國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)等指導性文件提出的目標，到2020年，內地常住人口城鎮化率要達到60%，戶籍人口城鎮化率要達到45%左右。在各類改革舉措縱深推進，集體發力的基礎上，實現這一目標是不成問題的。可以預測，2016年、2017年我國常住人口城鎮化率分別可達57%、58%以上，但戶籍人口城鎮化率實現45%，還有賴于戶籍制度改革更為完善的制度設計。2017年，隨著全國綜合交通網絡體系的不斷完善，我國旅游業、為第二產業發展服務的生產性服務業將成為吸納就業人口的主要渠道，人口向城市集中，生活性服務業也將吸納一部分就業人口，第三產業占GDP的比重進一步提高。教育、醫療、住房等公共服務領域改革進一步推進，特大城市中心城區非核心功能疏散初顯成效。京津冀、長三角、珠三角、成渝城市群將繼續在集聚人口、就業、經濟總量等方面保持領先地位，城市群經濟進一步發展，城市群內區域協調能力不斷改善，中西部城市群不斷孕育成長。全國戶籍制度改革全面實施，居住證制度逐漸覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，城市功能得以進一步優化，提高城鎮化發展質量的基礎得以進一步夯實。“三權分置”土地制度效應初見成效，推進農業現代化、新農村建設的制度建設取得新的進展，但也要重視新的制度實施帶來新的矛盾和問題，進一步完善制度。城鄉環境整治、美麗鄉村建設取得的成績得以鞏固，城鄉生態環境進一步改善。

1.劉友金、羅登輝：《城際戰略產業鏈與城市群發展戰略》，《經濟地理》2009年第4期。

2.唐瓊：《城市發展應當集約化》，《人民日報》2016年11月17日。

責任編輯：艾 冰

李娣，中國國際經濟交流中心副研究員、博士后。