拉美地區(qū)多邊開發(fā)銀行“藍(lán)海”將至

王帥

隨著全球化進(jìn)程的加快，中國正在加速融入全球及地區(qū)性的開發(fā)金融機(jī)構(gòu)（DFI）。迄今為止，世界上主要的幾家多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)均可看到中國的身影，這包括世界銀行以及以各主要大洲為單位成立的地區(qū)性多邊開發(fā)銀行（MDB），如亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、美洲開發(fā)銀行和非洲開發(fā)銀行等。拉丁美洲地區(qū)作為一個新興發(fā)展經(jīng)濟(jì)體，與中國的投資、金融合作日益深入。隨著中拉整體合作的逐漸推進(jìn)，中國擴(kuò)大同拉美和加勒比地區(qū)多邊開發(fā)銀行的合作也將進(jìn)一步深化。

然而，由于中國已加入的世行和美洲開發(fā)銀行并非由拉美國家主導(dǎo)，同時，拉美區(qū)域性多邊金融機(jī)構(gòu)——CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行不對區(qū)域外國家開放（西班牙、葡萄牙除外），拉美也成為中國在實際上尚未能融入其多邊開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的地區(qū)。目前，中國正通過共建股權(quán)、債權(quán)投資基金等方式與其開展合作。

拉美地區(qū)的多邊開發(fā)銀行體系

多邊開發(fā)銀行在拉美的發(fā)展已有較長的歷史。1959年成立的美洲開發(fā)銀行（IDB）是世界上第一個也是最大的地區(qū)性多邊開發(fā)銀行。到20世紀(jì)60年代時，拉美地區(qū)一體化進(jìn)程漸入高潮，進(jìn)一步帶動了多邊金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（1961）、CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行（1968）、加勒比開發(fā)銀行（1969）、拉普拉塔河流域開發(fā)基金（1969）相繼成立。

除隸屬于聯(lián)合國的世界銀行，為全球發(fā)展中國家提供財政和技術(shù)支持以及美洲國家組織下的美洲開發(fā)銀行，專注于為拉美和加勒比國家經(jīng)濟(jì)、社會和制度發(fā)展提供多邊融資，由拉美國家主導(dǎo)的其他地區(qū)或次地區(qū)開發(fā)銀行也在該地區(qū)發(fā)揮著越來越重要的作用。CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行是目前本地區(qū)規(guī)模最大、成員最多的開發(fā)銀行，近年來發(fā)展迅速，地區(qū)影響力已趕超世行和美洲開發(fā)銀行，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（CABEI）是面向其五個中美洲創(chuàng)始成員的次地區(qū)開發(fā)銀行，它為危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、尼加拉瓜和哥斯達(dá)黎加提供融資服務(wù)；加勒比開發(fā)銀行（CDB）幾乎囊括了所有加勒比地區(qū)國家，為其經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃提供流動性充沛、資本強勁的貸款支持；由南美洲地區(qū)國家組成的拉普拉塔河流域開發(fā)基金（FONPLATA），覆蓋阿根廷、玻利維亞、巴西、巴拉圭和烏拉圭，主要目標(biāo)是幫助中小規(guī)模項目融資并為技術(shù)型合作提供無償貸款，促進(jìn)成員地區(qū)一體化進(jìn)程。

多邊開發(fā)銀行是涵蓋多個國家的國際金融中介機(jī)構(gòu)，股東包括處于“借款”的發(fā)展中國家和處于“捐助”或“贈予”的發(fā)達(dá)國家。開發(fā)銀行將即繳股本和實繳股本區(qū)分的特殊資本結(jié)構(gòu)，使其可以非常有效地從金融市場融資并以比這些市場更有利的條件向發(fā)展中國家發(fā)放貸款。此外，它們還從捐贈國的政府渠道籌集資源為最貧困的發(fā)展中國家提供軟貸款。事實上，隨著發(fā)展中國家需求的不斷變化，開發(fā)銀行也逐步擴(kuò)大了其業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)部門。目前開發(fā)銀行的三個主要功能：通過私人資本市場和捐贈國政府渠道向發(fā)展中國家發(fā)放優(yōu)惠貸款，為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供知識、技術(shù)援助和政策咨詢，為發(fā)展中國家提供國際公共產(chǎn)品等補充性服務(wù)。

拉美地區(qū)多邊開發(fā)銀行的主要作用

拉美作為發(fā)展中地區(qū)，長期以來面臨的主要發(fā)展問題是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，國內(nèi)儲蓄不足，外部資本市場長期融資乏力。這也凸顯了開發(fā)性銀行在該地區(qū)發(fā)展中的重要性。目前拉美地區(qū)多邊開發(fā)銀行的主要業(yè)務(wù)有：為地區(qū)成員國提供基礎(chǔ)設(shè)施項目貸款，為其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策支持，推動該地區(qū)知識傳播、制度發(fā)展和能力建設(shè)，致力于地區(qū)性公共產(chǎn)品供應(yīng)、解決地區(qū)性問題、推動區(qū)域一體化進(jìn)程等。

推動資源流動的金融性服務(wù)

拉丁美洲開發(fā)銀行的傳統(tǒng)功能是在地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)困難時期發(fā)揮反周期的催化作用，增強地區(qū)資本流動以緩解當(dāng)?shù)厮饺速Y本外逃的消極影響，為該地區(qū)的中等收入國家提供重要支撐。同時，開發(fā)銀行通過與捐助國政府建立的資金“共同池”，為貧困國家提供比其他雙邊合作機(jī)構(gòu)更為優(yōu)惠的軟貸款。事實上，開發(fā)銀行還根據(jù)不同的借款國家和部門進(jìn)行分類，分別提供不同的優(yōu)惠利率和可貸款期限。譬如低收入國家的公共部門可獲得的貸款利率最低、貸款期限也最長，中等收入國家的私人部門貸款期限最短，高收入國家的私人部門貸款利率最高。

在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面，拉美開發(fā)銀行的投資多集中于經(jīng)濟(jì)和社會部門，特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多數(shù)拉美多邊開發(fā)銀行將很大比例的貸款投放于基礎(chǔ)設(shè)施項目，例如，自成立以來拉普拉塔河流域開發(fā)基金71%的貸款均用于支持交通運輸部門。隨著業(yè)務(wù)部門的不斷發(fā)展，拉美開發(fā)銀行還開始觸及環(huán)境、教育等領(lǐng)域。

促進(jìn)能力塑造、制度鞏固和知識傳播的發(fā)展性服務(wù)

拉美多邊開發(fā)銀行通過貸款來實現(xiàn)其發(fā)展職能，這包括為發(fā)展中成員提供技術(shù)援助和政策咨詢，對成員的能力培訓(xùn)和體制建設(shè)項目給予支持，利用自身號召力推動成員之間開展對話協(xié)商，并努力將最好的實踐經(jīng)驗和知識傳播普及，實現(xiàn)信息共享。然而，由于這部分資金來源大多出自捐助國捐贈而非基于公司利潤，其可持續(xù)性問題還有待考察。同時，在技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)研究領(lǐng)域，多邊開發(fā)銀行目前只提供“短平快”的小規(guī)模貸款。

事實上，拉美的多邊開發(fā)銀行將更多注意力放在了改善公共管理的改革上，特別是對社會部門的管理。它們將貸款用于支持私人企業(yè)和協(xié)會，特別是小型企業(yè)，幫助其建立政策分析、方案設(shè)計和執(zhí)行地方政府項目的能力。此外，隨著對國家治理模式對發(fā)展重要性的逐步認(rèn)可，拉美多邊開發(fā)銀行開始致力于推動公民參與、打擊腐敗和政府問責(zé)的項目，它們通過向政府機(jī)構(gòu)和社會組織發(fā)放小額捐款來支持培訓(xùn)和研究計劃，或組織活動傳播成功的經(jīng)驗做法，呼吁社會組織開展對話。

提供地區(qū)公共產(chǎn)品的補充功能

多邊開發(fā)銀行還為地區(qū)發(fā)展供應(yīng)多種形式的公共產(chǎn)品。譬如，它們提供關(guān)于國際經(jīng)濟(jì)形勢和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會狀況的資訊，展開并發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會的調(diào)查研究，發(fā)揮自身影響力推動捐助協(xié)商對話等。近年來，提供地區(qū)性公共產(chǎn)品同樣成為拉美多邊開發(fā)銀行的重要職能之一。

然而值得注意的是，對公共產(chǎn)品的供應(yīng)可能會導(dǎo)致與其他兩個金融和發(fā)展功能出現(xiàn)融資沖突的問題，對此多邊開發(fā)銀行可單獨為其開辟資金來源渠道，譬如利用利潤收入或與捐贈國建立額外的捐助信托基金，或是提高借貸國能力建設(shè)儲備基金和捐贈等。

拉美地區(qū)多邊開發(fā)銀行的代表——CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行

CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行是目前拉美最大的地區(qū)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。相比中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行、加勒比開發(fā)銀行等其他次地區(qū)開發(fā)銀行，拉美開發(fā)銀行的成員已覆蓋整個拉美和加勒比地區(qū)，成為目前拉美國家開發(fā)建設(shè)的最重要融資渠道之一，在該地區(qū)的影響力與世界銀行、美洲開發(fā)銀行并重。

CAF-拉丁美洲開發(fā)銀行最初由5個安第斯國家組成，總部設(shè)在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯，現(xiàn)已覆蓋全地區(qū)17個國家和歐洲的西班牙、葡萄牙，以及14家拉美地區(qū)私人銀行。CAF的目標(biāo)是致力于拉美有質(zhì)量的可持續(xù)增長，具體而言即推動地區(qū)國家的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、制度鞏固和環(huán)境平衡，實現(xiàn)該地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、微觀經(jīng)濟(jì)效率以及社會的平等與包容性。

拉美開發(fā)銀行前任行長恩里克加西亞曾表示，CAF之所以能夠歷經(jīng)40年世界風(fēng)云變幻發(fā)展至今，最重要的一點是得益于公司良好的治理結(jié)構(gòu)。CAF的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會，股東以各成員財政部、財經(jīng)部、中央銀行、投資和對外貿(mào)易銀行或商業(yè)銀行等相關(guān)部門為實體。股東大會負(fù)責(zé)年度報告和財務(wù)報表的表決，確定公司的獲潤來源，遴選董事會成員，以及任命外部監(jiān)管員。董事會由股東實體代表組成，主要負(fù)責(zé)制定公司政策、任命執(zhí)行總裁、確定年度支出預(yù)算以及核準(zhǔn)公司擔(dān)保及信貸業(yè)務(wù)等具體事項。此外，CAF的其他職能機(jī)構(gòu)還包括：由執(zhí)行總裁領(lǐng)導(dǎo)的、負(fù)責(zé)決定不超過董事會規(guī)定限額業(yè)務(wù)的執(zhí)行委員會和負(fù)責(zé)遴選外部監(jiān)管員、審查年度報告和財務(wù)報表、管理內(nèi)部行政和投資風(fēng)險的審計委員會。這種治理結(jié)構(gòu)可保障銀行自決權(quán)，避免股東對政策決議和業(yè)務(wù)變更施加政治壓力和影響。此外，股東實體為各成員政府部門或央行，有利于保障銀行的資本充足率和發(fā)展的持續(xù)性，同時避免了其他多邊機(jī)構(gòu)可能面臨的捐助國與貸款國之間目標(biāo)沖突的情況。

相比上世紀(jì)90年代之前，CAF依靠成員的資本貢獻(xiàn)和發(fā)達(dá)國家進(jìn)出口銀行及開發(fā)機(jī)構(gòu)提供的中短期外資運營，現(xiàn)在CAF超過89%的外資來自資本市場和國際銀行，并仍然保持95%以上的政策決定權(quán)掌握在本地區(qū)國家手中，同時，保證對各成員資源的平等分配，以實現(xiàn)銀行的自主性、適應(yīng)性和靈活度。目前主要成員國所獲貸款比例大致為厄瓜多爾15%、阿根廷14%、委內(nèi)瑞拉14%、巴西12%、哥倫比亞11%、秘魯11%、玻利維亞9%、巴拿馬6%。2012年下半年和2013年第一季度，標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽將CAF的信用評級提升至AA-或等值，明顯高于自身股東成員的評級，讓CAF在資本市場的優(yōu)勢更加顯現(xiàn)。

在促進(jìn)發(fā)展和供應(yīng)地區(qū)公共產(chǎn)品的功能方面，CAF在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)和競爭力等領(lǐng)域開展大量應(yīng)用研究，生產(chǎn)了一系列政策建議和公共政策研究產(chǎn)品。例如，CAF除每年發(fā)布面向發(fā)展的拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)年度報告，還組織開展涉及環(huán)境和氣候變化、教育、性別、創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)和社會主題的報告、叢書和研討會等。

以CAF-拉美開發(fā)銀行為代表的拉美地區(qū)多邊開發(fā)銀行為地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了越來越重要的融資工具作用，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和能源方面，給予了及時支持，但該地區(qū)在這一領(lǐng)域的需求空間仍然較大。此外，從長期發(fā)展看，拉美地區(qū)開發(fā)銀行還需增加在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的激勵。同時，鑒于開發(fā)銀行普遍存在的項目篩選和制度透明問題，如何保障公正合理的資源分配、制定透明的信貸規(guī)則和有效的監(jiān)管機(jī)制、降低投資風(fēng)險和損失仍然需要拉美新興開發(fā)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真對待。

（作者單位：中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所）

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