西安市政府績效審計存在的問題及其對策

摘要：西安市是我國率先開展政府績效審計的地方政府，與西方國家相比，我國政府績效審計起步較晚，發(fā)展初期多為對西方國家先進思想和理念的引進介紹，后期雖發(fā)展迅猛，但由于一系列因素的限制，績效審計發(fā)展困境重重，從績效審計實踐看，西安市率先在年開展了績效審計并逐年加大數(shù)量，在績效審計的立項、實施、審計標準、審計程序、審計報告和公開制度、審計整改和問責制度、審計質量管理等方面進行了有益的探索，豐富了有中國特色的績效審計的內容。

關鍵詞：政府績效審計；問題；對策

一、緒論

服務型政府是市場經(jīng)濟國家政府治理的基本理念，創(chuàng)建責任政府、法治政府、廉潔政府、效率政府的理論與實踐，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟國家政府治理與改革所追求的價值目標。政府績效評估、政府績效審計作為市場經(jīng)濟國家政府治理的重要工具，促進了政府治理和服務型政府建設。

西安市，在政府管理方面，較早提出了政府績效管理的思想，年成立專門負責研究和制定全市政府績效的辦公室，出臺《關于健全行政責任體系加強行政執(zhí)行力建設的實施意見》等文件，并于年提出績效政府的戰(zhàn)略，確定年為“行政績效年”，在全市投入試運行西安市政府績效評估系統(tǒng)，嘗試建立科學、合理、剛性和便于操作的綜合績效評估體系和方法，以努力加強政府自身建設，推動行政管理體制創(chuàng)新。

二、西安市政府績效審計存在的問題

（一）績效審計的基礎薄弱

績效審計必須建立在基礎數(shù)據(jù)和資料真實合法的基礎上，才能實施績效審計，否則就會使績效審計的質量大幅度下降，評價結果的正確性、可靠性令人置疑，績效審計評價也就失去意義。當前，雖然政府部門通過會計集中核算，資金集中支付，物資集中采購以及收支兩條線等制度的施行，財政監(jiān)管力度已大大加強，但由于我國政府會計制度還不完善，經(jīng)濟領域違法違規(guī)，弄虛作假現(xiàn)象還很嚴重，會計信息資料的失真行為相當普通，績效審計賴以評價的基礎可靠性不夠，這就給開展績效審計帶來很大的困難和風險。

（二）法律制度建設滯后

從各國績效審計的發(fā)展來看，凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關規(guī)范。如美國是世界上最早制定績效審計準則的國家，早在1972年就頒布了《政府的機構、計劃項目、活動和職責的審計準則》，對政府部門和其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計作了比較具體的規(guī)定。最高審計機關國際組織頒布了《績效審計準則》，其他一些國家盡管沒有該方面專門的審計準則，但就績效審計也制定了專門辦法。而目前我國還沒有形成一套完整法規(guī)體系適用于績效審計，已出臺的法律法規(guī)中涉及到績效審計的內容較少。據(jù)了解，在我國除2007年中國內部審計協(xié)會發(fā)布的《內部審計具體準則》、1996年財政部頒發(fā)的《國有資本金評價規(guī)則》可以看成是績效審計的配套法規(guī)外，全國僅有深圳市《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》、湖南省《湖南省審計監(jiān)督條例》、珠海市《珠海經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》、浙江省《浙江省宏觀服務型績效審計管理辦法》等引入了績效審計的概念，除此以外，目前尚無績效審計的具體規(guī)定。

（三）審計人力資源不足

審計資源主要是人力資源，績效審計需要比財務審計更優(yōu)質的資源，特別是審計人員以較多知識和較強能力構成的綜合素質。由于績效審計方式和評價的特殊性，審計人員只具備某一方面的知識是遠遠不夠的。目前中國審計機關特別是基層審計人力資源狀況堪憂，突出問題是中老年審計人員多年輕人員少；財會專業(yè)人員多，審計、計算機、法律、工程、統(tǒng)計、管理等專業(yè)人才少；從事非審計業(yè)務人員多，從事審計業(yè)務人員少。而在香港和美國，如香港審計署，在審計人員的配置中，有80%是各種業(yè)務人員，而業(yè)務人員中有40%是高級審計人員。又如美國審計署更是重視審計專業(yè)人員的多樣性。工作人員包括很多方面的專家，他們在各自的專業(yè)領域內如會計、法律、統(tǒng)計、工程、工商管理、經(jīng)濟學、計算機甚至包括物理學、控制學、信息學、心理行為學等方面發(fā)揮作用。目前這些專業(yè)人才已占到工作人員總數(shù)的75%左右。另外，國外在吸納審計人員方面比較注重人才的綜合素質。美國在吸納審計人員時會考慮各種專業(yè)人才，并非局限于財經(jīng)類人才，其審計機關的總體人員的素質結構具有綜合性。如美國審計總署5200人中，有2500名是會計師，1500名是經(jīng)濟師、律師、工程師、電子計算機專家等。若非財經(jīng)類的人員被錄用后，審計機關也負責對其進行補課式財經(jīng)審計知識培訓，使其能勝任績效審計的工作任務。

三、提高西安市政府績效水平的對策探索

（一）提高對績效審計的認識

對績效審計的理解，最高審計機關國際組織主要采用的定義是指對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計即“3E”審計。美國會計部署修訂的《政府審計準則》認為：“績效審計就是客觀地、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實現(xiàn)對政府組織、項目、活動和功能進行獨立地評價的目標，以便為改善公共責任性，為采用糾正措施的有關各方進行決策以便實施監(jiān)督提供信息。”盡管世界各國對績效審計的叫法各不相同， 內容也略有差異， 但從世界各國開展績效審計的主要內容來看， 都是圍繞著經(jīng)濟性、效率性和效果性審計開展的。比如英國的貨幣價值審計， 加拿大的綜合審計， 美國的績效審計等， 雖然各自的側重點不一樣，但都突出強調了“3E”審計。在我國， 從以往的經(jīng)濟效益審計實踐來看， 雖然也嘗試過開展“3E”審計， 但未得到廣泛開展，基本上處于嘗試階段。結合我國的實際情況， 筆者認為， 在我國目前財經(jīng)領域違法亂紀問題還相當嚴重的情況下， 應在注重真實性、合法性審計的同時， 逐步開展國外那種正規(guī)的績效審計， 審計內容也應主要以“3E”審計為主。

（二）健全法律法規(guī)體系，使我國政府審計走向規(guī)范化、法制化

法律依據(jù)是開展績效審計關鍵的一環(huán)，是影響政府績效審計發(fā)展的一個重要因素，因為依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行審計時才有法可依。從世界各國績效審計的發(fā)展過程可以看出， 凡是績效審計開展得比較好的國家， 其績效審計方面的法律和規(guī)范也是制定的相對比較完善的。因此， 完善的審計準則和規(guī)范的制訂是確保績效審計質量及其有效開展的重要條件。要在我國現(xiàn)有立法體系的基礎上完善績效審計，應從三個層面上做好工作。第一個層面， 制定《政府績效審計法》， 從立法上給予規(guī)范， 維護政府審計的權威性。 第二個層面， 制定《政府績效審計準則》， 在認真總結在經(jīng)濟責任和專項資金審計基礎上取得的績效評價方面的經(jīng)驗，結合財務收支審計的審計準則，制定比較系統(tǒng)、操作性較強的績效審計準則。在準則中要對績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告基本形式等做出具體規(guī)定。鑒于績效審計具體情況比較復雜，可分門別類制定出具有各個行業(yè)特點的準則。第三個層面， 制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》， 加強對審計人員的業(yè)務能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求， 提高審計隊伍的整體水平。

通過以上三個方面的努力，將政府績效審計從法律、法規(guī)的高度上加以重新定位，完善我國審計法律體系，使我國政府審計走向規(guī)范化、法制化。

（三）建立健全政府績效審計評價標準體系

我國公共部門數(shù)量眾多、類型復雜、工作性質各不相同，加之長期忽視管理工作，沒有建立起完整、嚴密、有效的評價、考核體系，這給開展公共部門績效審計帶來了困難。因此，需要根據(jù)不同的被審計單位、不同的審計目標，對績效審計評價體系進行開發(fā)，逐步建立起一套完整的、有效的審計評價指標和指標體系。

政府績效審計評價標準體系應包括豐富的評價標準可供選擇，在實際工作中，要圍繞選用的有關指標，搜集數(shù)據(jù)和資料，運用對比分析法、因素分析法、趨勢分析法和比率分析法等經(jīng)濟分析方法揭示問題，為審計評價提供可靠的依據(jù)。

績效審計作為現(xiàn)代政府審計的主流內容，已經(jīng)進入了中國審計人的視野，并著手開展理論探討與實踐，與傳統(tǒng)財政審計不同的是，績效審計作為一種對受托經(jīng)濟責任更深層次的考核方式，其審計的內容與發(fā)揮作用的機理上都具有全新的改變。探索適合中國國情的績效審計模式是我們面臨的一個重要課題，對完善我國政府審計體制具有重大意義。

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作者簡介：邢凱華（1979-，）西安歐亞學院，研究方向：內部控制，政府審計。