江蘇蔬菜調(diào)控目錄制度研究

許衛(wèi)健/江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟研究中心

江蘇蔬菜調(diào)控目錄制度研究

許衛(wèi)健/江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟研究中心

蔬菜是“菜籃子”的主要產(chǎn)品，其生產(chǎn)供應直接關系百姓的“菜籃子”狀況。江蘇地處南北氣候過渡地帶，發(fā)展蔬菜生產(chǎn)兼有南北之長，條件得天獨厚。在新形勢新情況下，積極探索新的調(diào)控思路和方法，建立蔬菜調(diào)控目錄制度，確保蔬菜供給的穩(wěn)定性，維持蔬菜價格在合理區(qū)間波動，實現(xiàn)有效供給和平穩(wěn)運行顯得尤為重要。

一、蔬菜調(diào)控目錄制度內(nèi)涵

蔬菜調(diào)控目錄制度，是指選擇某些特定蔬菜品種作為調(diào)控對象，明確其價格波動合理區(qū)間、預警等級、觸發(fā)機制和相應政策工具，通過有效的市場調(diào)控，實現(xiàn)供需總體均衡和價格基本穩(wěn)定的一種制度。蔬菜目錄調(diào)控制度主要包括調(diào)控品種、波動區(qū)間、政策工具、觸發(fā)機制等內(nèi)容。調(diào)控品種即納入調(diào)控目錄的品種，需根據(jù)產(chǎn)量、消費量、影響力以及地域消費習慣等因素進行篩選。波動區(qū)間的設置應遵循科學性和可操作性原則，須運用科學測算方法劃分區(qū)間，做到區(qū)間范圍合理、精準，指標數(shù)據(jù)可獲取、方法易推廣、區(qū)間界限明確。政策工具是指為確保蔬菜價格等基準指標波動處于合理區(qū)間而運用的調(diào)控措施組合，主要有以保險制度為主的保險防范類、以價格調(diào)節(jié)基金為主的基金保障類、對特定人群消費進行補貼的消費支持類、針對盡快平衡市場供需而實行的儲備計劃和儲備品投放等應急性調(diào)節(jié)措施的應急調(diào)節(jié)類等。觸發(fā)機制是指調(diào)控目錄品種的蔬菜價格等基準指標達到某一特定警戒線時，啟動該警情狀態(tài)下對應的政策工具。

二、江蘇構(gòu)建蔬菜目錄調(diào)控制度的必要性和可行性分析

近年來，江蘇積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推進新一輪“菜籃子”工程，蔬菜供應總量穩(wěn)步增加、品種不斷豐富、質(zhì)量不斷提升，但“菜賤傷農(nóng)、菜貴傷民”現(xiàn)象時有發(fā)生，已經(jīng)成為民眾關切、社會關注的熱點和焦點，構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度，防范和化解市場的不確定風險，有效降低價格波動對農(nóng)民收入和市民生活造成的影響，顯得尤為迫切。

（一）必要性

一是中央有要求。2012年中央一號文件提出“要探索建立主要蔬菜品種價格穩(wěn)定機制”。2013年中央一號文件提出“要改善鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控辦法”。2014年中央一號文件提出“要逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度” “合理確定不同農(nóng)產(chǎn)品價格波動調(diào)控區(qū)間”。2015年中央一號文件明確“要積極開展農(nóng)產(chǎn)品價格保險試點”。2016年中央一號文件明確“要探索開展重要農(nóng)產(chǎn)品目標價格保險”。2017年，中央一號文件明確“支持擴大農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)保險試點” “探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險制度”；國務院辦公廳《關于印發(fā)“菜籃子”市長負責制考核辦法的通知》明確對“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)能力、市場流通能力、調(diào)控保障能力等進行考核。這些政策文件均對構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度提出了明確要求。

二是農(nóng)業(yè)部有部署。農(nóng)業(yè)部2016年5月下發(fā)《關于開展鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控目錄制度試點工作的指導意見》，明確開展鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控目錄制度的總體要求，并鼓勵各地因地制宜開展試點，形成一批各具特色的地方鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控模式，探索建立具有中國特色的鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控目錄制度，構(gòu)建前瞻、聯(lián)動、系統(tǒng)、規(guī)范的鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機制。同年12月，農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)《關于在上海等六個城市（市轄區(qū)）啟動鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控目錄制度試點的通知》，決定從2017年起在上海市、合肥市、三門峽市、武漢市、重慶市璧山區(qū)、成都市6個市（市轄區(qū)）開展鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控目錄制度試點。

三是江蘇蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。江蘇蔬菜生產(chǎn)能力與消費量在全國均處于前列，產(chǎn)銷總量平衡、自給有余，2016年全省蔬菜播種面積2145.5萬畝，位居全國第三位，總產(chǎn)量5594萬噸，列全國第四位，產(chǎn)值突破千億元，對農(nóng)民人均純收入貢獻超過1000元，不僅是促進農(nóng)民增收的重要產(chǎn)業(yè)，同時為保障上海市場供應、促進長三角地區(qū)乃至全國的蔬菜供求均衡發(fā)揮了重要作用。但是隨著工業(yè)化、城市化的加速推進，蔬菜生產(chǎn)格局發(fā)生了重大的變化，由原來城市近郊為主向城市遠郊及農(nóng)村轉(zhuǎn)移，銷售由就近供應為主轉(zhuǎn)向主要依靠“大市場、大流通”，部分不宜長途運輸蔬菜品種的質(zhì)量安全難以保障，城市尤其是大城市自給率偏低，葉菜類產(chǎn)品季節(jié)性供求失衡、價格波動頻繁，加上近年來低溫雨雪冰凍、倒春寒、洪澇災害等自然風險，引發(fā)個別品種的葉類菜供給短缺導致價格大幅快速上漲，以及市場價格大幅波動引發(fā)的跟風種植、盲目包田種菜等現(xiàn)象，導致如2014年常州花菜滯銷、2016年無錫毛白菜賣難等部分品種、個別地區(qū)的滯銷賣難問題時有發(fā)生。確保蔬菜生產(chǎn)總體穩(wěn)定、價格在合理區(qū)間波動，推動蔬菜產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)市民、農(nóng)民雙贏，已成為當前的緊迫任務。

（二）可行性

千畝蔬菜基地

一是國內(nèi)外的成熟經(jīng)驗為構(gòu)建調(diào)控目錄制度提供了有益借鑒。國際上美國、歐盟、日本等均建立了國家和地方以蔬菜為主的鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控機制，國內(nèi)不少省份也根據(jù)形勢需要，對蔬菜市場調(diào)控進行了積極有益的探索，除了前面提到的比較典型的上海市、成都市和山東省外，廣東啟動蔬菜種植保險試點工作，創(chuàng)建了價格調(diào)節(jié)基金和蔬菜種植自然災害保險制度；寧夏開展蔬菜價格政策性保險試點工作，對設施蔬菜和露地蔬菜進行保險。從實踐來看，均取得較好的調(diào)控效果，保供穩(wěn)價成效顯著，為江蘇根據(jù)不同地區(qū)探索構(gòu)建蔬菜目錄調(diào)控制度提供了可供借鑒的成熟經(jīng)驗。

二是較為完善的信息監(jiān)測預警體系為構(gòu)建調(diào)控目錄制度提供了數(shù)據(jù)支撐。調(diào)控目錄制度的建立，需要及時、準確、詳實的數(shù)據(jù)支撐。近年來，貫徹省委省政府的決策部署，在農(nóng)業(yè)部的指導下，江蘇建立起較為完善的農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)測預警體系，對蔬菜等重要農(nóng)產(chǎn)品，圍繞價格、成本、收益、面積、產(chǎn)量等多類數(shù)據(jù)，建立以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)計為重點的基點調(diào)查、以農(nóng)產(chǎn)品價格為重點的市場監(jiān)測兩大工作體系，構(gòu)建了農(nóng)產(chǎn)品市場行情專業(yè)分析隊伍，涵蓋不同類型的生產(chǎn)者、超市、農(nóng)貿(mào)市場、批發(fā)市場等200多個監(jiān)測點，覆蓋省、市、縣三級分析師隊伍近50人，為調(diào)控目錄制度品種選擇、觸發(fā)機制實施、政策工具創(chuàng)設提供了有效的數(shù)據(jù)支撐。

三是頗具影響力的農(nóng)產(chǎn)品流通主體為構(gòu)建調(diào)控目錄制度提供了有效載體。目前，全省基本形成批發(fā)市場與集貿(mào)市場、傳統(tǒng)業(yè)態(tài)與新型業(yè)態(tài)、有形市場與無形市場互為補充的農(nóng)產(chǎn)品流通體系，培育了一批影響力較大的流通主體，加上農(nóng)產(chǎn)品電子商務等新型流通業(yè)態(tài)迅速發(fā)展，有效促進了市場供需信息互通共享，為蔬菜等鮮活農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控提供了有效載體。全省重點農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場達到78家，年交易額3000多億元，南京眾彩、常州凌家塘、蘇州南環(huán)橋、無錫朝陽等在信息引導、產(chǎn)品集散、市場調(diào)控等方面的作用日益顯現(xiàn)?！傲杓姨赁r(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)”已經(jīng)成為區(qū)域乃至全國重要的農(nóng)產(chǎn)品市場波動的風向標，為政府調(diào)控市場提供了有效載體。

四是“菜籃子”工程永久性蔬菜基地建設等工作創(chuàng)新為構(gòu)建調(diào)控目錄制度提供了堅實基礎。為了豐富廣大市民的“菜籃子”，保障蔬菜市場有效供應，省委省政府結(jié)合形勢發(fā)展需要，于2013年作出大力推進“菜籃子”工程蔬菜生產(chǎn)基地建設的決策部署，按照城鎮(zhèn)人口人均菜地面積3厘的標準，落實菜地最低保有量制度，規(guī)劃建設“菜籃子”工程蔬菜基地137個、面積151.2萬畝，以期達到“城市蔬菜自給率提高10個百分點，其中葉菜類自給率達到80%” “蔬菜總量滿足市場需求，實行常年供應均衡，價格基本穩(wěn)定”的目標。同時，探索構(gòu)建蔬菜產(chǎn)業(yè)多渠道籌資機制，近年來省市區(qū)三級財政累計投入4.3億元，設立5.9億元的農(nóng)業(yè)融資風險補償基金，還成立了注冊資本為10億元的江蘇農(nóng)業(yè)信貸擔保有限責任公司，大力推進“菜籃子”工程永久性蔬菜基地建設。此外，張家港市已探索實施蔬菜價格指數(shù)保險政策，2013年推行雞毛菜、小青菜、杭白菜3個品種價格指數(shù)保險，共663畝，2014年增加了空心菜和生菜，達到1590多畝，比上年翻了一番多，投保菜農(nóng)只要承擔保費的10%，市鎮(zhèn)兩級財政承擔保費90%，在目錄調(diào)控制度上跨出了新的一步。

三、構(gòu)建江蘇蔬菜目錄調(diào)控制度的政策建議

新形勢下，為推動江蘇蔬菜產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，建議借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗，堅持政府主導、市場運作、試點先行，逐步探索構(gòu)建以價格保險為核心的蔬菜調(diào)控目錄制度，確保蔬菜價格總體處于合理區(qū)間波動，實現(xiàn)有效供給和平穩(wěn)運行，保障菜農(nóng)收益。

（一）將蔬菜調(diào)控目錄制度納入“菜籃子”市長負責制考核

為全面加強“菜籃子”工程建設，國務院辦公廳2017年年初下發(fā)了《 “菜籃子”市長負責制考核辦法》。隨后，農(nóng)業(yè)部等13部委聯(lián)合出臺《 “菜籃子”市長負責制考核實施細則》，提出將政策性保險、生產(chǎn)者補貼等生產(chǎn)扶持政策、應急調(diào)控預案等作為“菜籃子”工程調(diào)控政策的具體內(nèi)容進行考核。日前，省政府辦公廳也印發(fā)《江蘇省“菜籃子”市長負責制考核實施辦法》，明確將“菜籃子”產(chǎn)品的調(diào)控保障能力納入考核內(nèi)容。建議省里在制定考核實施細則時，將蔬菜政策性保險、生產(chǎn)者補貼、應對價格波動采取的調(diào)控預案等，納入全省“菜籃子”市長負責制考核的具體內(nèi)容，為各地探索蔬菜調(diào)控目錄制度提供指引。

（二）進一步加大對蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資及信貸擔保服務

目前，省里已設立農(nóng)業(yè)融資風險補償基金，基金盤子達5.9億元，合作銀行有6家，主要對不良貸款進行風險補償，以期撬動金融資本投入農(nóng)業(yè)；同時，還成立了江蘇農(nóng)業(yè)信貸擔保有限責任公司，注冊資本為10億元，重點對糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體提供信貸擔保服務。鑒于新形勢下蔬菜產(chǎn)銷面臨的新情況新挑戰(zhàn)，建議風險補償基金和省農(nóng)擔公司加大對蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，適當向蔬菜生產(chǎn)者、經(jīng)營者傾斜，有效解決蔬菜經(jīng)營主體“融資難” “融資貴”問題。

（三）從省級層面組織開展價格保險試點工作

發(fā)達國家經(jīng)驗和國內(nèi)部分地區(qū)實踐表明，作為蔬菜調(diào)控目錄制度的重要內(nèi)容之一的蔬菜價格保險，其成功實施需要多部門協(xié)同推進，才能取得良好效果。因此，建議從省級層面組織開展試點，有計劃安排重點蔬菜品種生產(chǎn)的面積和產(chǎn)量，逐步實現(xiàn)重點區(qū)域、重點品種的價格穩(wěn)定，按照“托底”收入與兼顧保險可持續(xù)發(fā)展的總體思路，由省、設區(qū)市、縣（市、區(qū)）分別設立財政資金，按照一定比例分攤保費，促進試點地區(qū)蔬菜生產(chǎn)供給總量基本平衡、上市節(jié)奏總體平穩(wěn)、價格運行總體趨穩(wěn)和農(nóng)戶收益總體有保障的調(diào)控目標。具體實施過程中，可從兩個方向推開：一是在省“菜籃子”工程蔬菜生產(chǎn)基地中開展。全省已規(guī)劃了137個“菜籃子”工程蔬菜生產(chǎn)基地，在基礎設施、標準化生產(chǎn)、質(zhì)量可追溯等方面已構(gòu)筑了良好的基礎。下一步，需要建立重點品種的價格保險制度，避免出現(xiàn)因價格暴漲暴跌而導致產(chǎn)品供給紊亂現(xiàn)象，也有利于前期在生產(chǎn)基地中基礎設施、標準化體系、追溯體系建設的財政投入發(fā)揮更長遠效益。二是在省內(nèi)有條件的地區(qū)先行試點。統(tǒng)籌考慮試點地區(qū)的蔬菜生產(chǎn)供給、消費需求、財政收入等情況，建議在南京、蘇州等設區(qū)市具體實施。

（四）進一步完善蔬菜監(jiān)測預警體系

確定蔬菜各調(diào)控品種的價格合理波動區(qū)間，需要精準的指標設計和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集。由于蔬菜品種多、分布范圍廣，準確收集信息的難度較大，特別是像田頭價格等基礎數(shù)據(jù)還不夠完善、不夠精準。因此，建議綜合運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段和技術，進一步完善蔬菜產(chǎn)品監(jiān)測預警體系，根據(jù)蔬菜市場運行特點，制定出臺蔬菜田頭價格、批發(fā)價格、零售價格等數(shù)據(jù)采集規(guī)范和標準，逐步搭建并完善覆蓋生產(chǎn)基地、批發(fā)市場、超市與商場等各個環(huán)節(jié)的省、設區(qū)市、縣（市、區(qū)）互聯(lián)互通蔬菜信息分析平臺，形成系統(tǒng)全面的信息采集體系，做好蔬菜產(chǎn)銷和價格數(shù)據(jù)監(jiān)測、預警與分析。□