城中村改造項目中PPP融資模式分析

郭陽萍

【摘要】城中村改造是一個資金需求巨大的項目，面對巨額資金需求，如何籌集所需資金成為城中村改造的關(guān)鍵所在。在各個城市的實踐中，以及地方政府與學者的總結(jié)下，城中村改造融資模式逐漸發(fā)展，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的政府或村集體單獨籌資方式，現(xiàn)在通過吸引社會開發(fā)商進入取得了巨大成功。

【關(guān)鍵詞】城中村改造 項目融資 PPP融資模式

一、城中村改造項目融資的必要性和可行性

（一）城中村改造項目融資的必要性

面對巨額資金需求，如何籌集所需資金成為了城中村改造的關(guān)鍵所在。不論是村集體自行籌資進行改造還是政府直接投入都不適合城中村改造。因為村集體普遍現(xiàn)象是經(jīng)濟實力弱，難以籌集足夠的資金，此外村集體缺乏相關(guān)的開發(fā)經(jīng)驗，也不能夠進行合理的規(guī)劃與開發(fā)。對于政府投入型，政府的財政難以維持，除此之外，由于政府投入型，村集體在改造中不具有話語權(quán)，因此難以保障村民的基本利益，這會給改造帶來巨大阻力。通過引入社會開發(fā)商不僅可以解決資金問題，開發(fā)商與村集體共同協(xié)商簽訂協(xié)議還能夠保證村集體的話語權(quán)，很大程度上保障了村民的利益。而城中村改造后能夠產(chǎn)生一定的經(jīng)濟利益，通過一定的利益出讓使社會開發(fā)商能夠獲得適當?shù)睦麧櫍@對社會開發(fā)商是具有很大的吸引力的。

（二）城中村改造項目融資的可行性

城中村改造要解決巨大的資金缺口，這就要求村集體引入社會開發(fā)商參與城中村改造，利用其資金與技術(shù)。然而我們必須考慮城中村改造項目對社會開發(fā)商是否有吸引力。城市中土地是稀有資源，而城中村改造后可以釋放大量土地，再結(jié)合城中村改造成功后產(chǎn)生的經(jīng)濟利益，因此對社會開發(fā)商是有很大吸引力的，這說明這種模式是可行的。

我國農(nóng)村耕地面臨著嚴峻的問題，國家必須加強對土地資源管理，隨意占有農(nóng)村耕地的城市發(fā)展路徑已然不可行，這就促使開發(fā)商轉(zhuǎn)變獲取開發(fā)土地的方式。利用農(nóng)村耕地來增加城市建設用地，這種方式在今后將難以實現(xiàn)。轉(zhuǎn)而之，通過參與城中村改造進行城市建設有地的開發(fā)則成為了今后開發(fā)商的首選途徑。此外，城中村一般處于城市的重要位置，具有很高的開發(fā)價值，且不屬于耕地，這都為今后的開發(fā)提供了便捷的方式。即社會開發(fā)商對城中村改造項目具有濃厚的興趣，因此引入社會開發(fā)商是可行的。

二、PPP融資模式在城中村改造中的應用

城中村改造中的PPP融資模式是指由政府、村集體、社會開發(fā)商構(gòu)成，在政府的監(jiān)督下，村集體和社會開發(fā)商通過成立一個特殊項目公司（SPV）來進行城中村的改造。村集體通過土地作價入股，社會開發(fā)商通過前期資金投入入股，設立特殊項目公司城中村改造發(fā)展有限公司，通過城中村改造發(fā)展有限公司進行城中村改造。

（一）PPP融資模式分析

PPP模式的主要參與者及其職責：

（1）政府部門。在城中村改造中，政府作為發(fā)起者，由于我國土地制度為社會主義公有制土地，分為國有土地和集體土地，在改造中土地的變現(xiàn)也需要政府的參與。采用PPP融資模式下，項目的最終決定權(quán)在政府，由政府確定是否進行。在此過程中，政府的職責是授權(quán)給村集體與開發(fā)商進行改造，并給村集體提供一定的技術(shù)以及政策幫助，協(xié)同村集體一同監(jiān)督整個項目的開展。

（2）村集體組織。通過政府的授權(quán)，村集體在基于自身發(fā)展與村民利益的前提下，進行城中村的改造，并為改造項目進行融資，村集體代表村民共同為城中村的改造決策、負責。村集體通過與開發(fā)商按照一定的比例共同組建一個改造發(fā)展股份有限公司作為項目的直接實施主體，進行改造的一系列投融資、投資和經(jīng)營活動，在改造過程中獲得的收益按照股份進行分配，最終使城中村改造能夠順利進行。進行PPP融資模式，村集體通過引入社會開發(fā)商共同參與城中村改造。村集體為項目的所有方，引入社會開發(fā)商后，與開發(fā)商確定好各方投資比例與收益分配的方案，并與開發(fā)商一起進行項目開發(fā)。在此過程中，雙方屬于合作關(guān)系，通過村集體的協(xié)調(diào)能力與開發(fā)商的資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢共同保障城中村改造的順利進行。

（3）社會開發(fā)商。社會開發(fā)商通過資金入股，參與到城中村改造中。其通過與村集體簽訂PPP融資協(xié)議，與村集體一起組建項目公司（SPV）。該項目公司作為改造主體，社會開發(fā)商也通過該SPV進行城中村改造。社會開發(fā)商的主要職責有：進行可行性研究，制定合理的總體規(guī)劃，并進行項目的建設。

（4）特殊項目公司（SPV）。特殊項目公司（SPV）是由村集體與社會開發(fā)商根據(jù)PPP融資協(xié)議共同成立的，它是改造的直接實施主體。此外，它是一個獨立企業(yè)法人，能夠獨立經(jīng)營與發(fā)展。具體職責有以下這些：①SPV是城中村改造的主體，村集體與社會開發(fā)商都是通過其進行項目的融資、建設、運營等事項；②與改造所需要合作的機構(gòu)如設計院、建筑公司以及金融機構(gòu)等進行洽談與溝通。

（二）城中村改造PPP融資模式組織結(jié)構(gòu)

通過對PPP融資模式下改造主體的分析，明確了各個主體所承擔的職責與主要義務。城中村改造作為一個復雜的項目，參與主體眾多，除了上述的四個主要主體之外，還有金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、以及材料供應商等。特殊項目機構(gòu)（SPV）作為中心環(huán)節(jié)，連接了村集體、社會開發(fā)商與改造的輔助機構(gòu)如材料供應商等。在借鑒東南沿海這些發(fā)達城市積累的城中村改造經(jīng)驗后，提出了PPP融資模式下城中村改造的組織結(jié)構(gòu)。具體如下圖1所示。

目前的具體情況是村集體的經(jīng)濟實力通常比較弱，在PPP融資模式中投入的資金少，改造項目中的資金主要來源于社會開發(fā)商的投入。社會開發(fā)商的資金來源決定了城中村改造項目的順利進行。社會開發(fā)商融資后將資金注入特殊項目公司（SPV）即城中村改造發(fā)展有限公司中。城中村改造中PPP融資模式資金來源如圖2。

三、PPP融資模式在城中村改造中的應用優(yōu)勢

為了保護村民以及村集體的利益，通常是以村集體和社會開發(fā)商按照一定的比例組建一個改造股份有限公司作為城中村改造的主體。我國普遍的城中村都有著經(jīng)濟實力弱、缺乏有關(guān)的開發(fā)經(jīng)驗等特點，因此PPP融資模式使村集體與社會開發(fā)商能夠通過某種合理的方式進行合作，即通過建立特殊項目公司（SPV），使村集體能夠引入社會開發(fā)商的資金優(yōu)勢和開發(fā)經(jīng)驗，真正的實現(xiàn)了雙方的互利共贏。因此PPP融資模式符合城中村改造，可以進行大力的推廣。具體擁有下面這些優(yōu)點。

（1）村集體通過與社會開發(fā)商合作，以PPP融資模式進行城中村改造，成立特殊項目公司（SPV），能夠充分發(fā)揮社會開發(fā)商的積極性。因此在改造中，積極利用社會開發(fā)商的豐富經(jīng)驗，進行可行性分析，制定切實可行的建設方案，同時進行風險的管控與識別，與項目資金的合理分配，最終降低城中村改造的成本。

（2）有了社會開發(fā)商的參與，能夠在資金和技術(shù)上提高城中村改造的可行性。通過PPP融資模式進行改造，村集體與社會開發(fā)商都是改造的主體，雙方能夠設定一致的目標，可通過共同合作，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，可以提高改造的成功率。

（3）PPP模式實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。PPP融資模式是集中了村集體與社會開發(fā)商一同組建特殊項目公司進行改造，因此作為公司的股東，村集體與社會開發(fā)商都能以主人翁的態(tài)度參與到改造中，所以能夠充分的發(fā)揮村集體的協(xié)調(diào)能力，更好的協(xié)調(diào)村民之間的利益關(guān)系，同時也能夠更好的發(fā)揮在開發(fā)過程中積累的豐富經(jīng)驗，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

（4）通過風險分散，社會開發(fā)商也承擔一部分的風險，是村集體的風險實現(xiàn)最小化。社會開發(fā)商對于開發(fā)的風險能夠更有效的識別和控制，此外，村集體能夠更好的協(xié)調(diào)村民，使項目的成功率提高，這都能夠很好的降低開發(fā)風險。通過引入社會開發(fā)商，從而引入了開發(fā)商的資金，解決了村集體無法解決的資金難題，同時還可以將一部分風險轉(zhuǎn)移到開發(fā)商上面，村集體規(guī)避了一定的風險。endprint