城鄉建設用地增減掛鉤制度創新思路

◎張建國

城鄉建設用地增減掛鉤制度創新思路

◎張建國

隨著我國經濟的不斷增長，城鎮化水平不斷提高，隨之而來的是土地資源的濫用問題以及城鄉建設用地之間產生了不可避免的矛盾與摩擦。為了緩解這一系列的問題，國家在2004年提出了城鄉建設用地增減掛鉤制度。主要目的是為了優化城鄉土地利用結構、提升建設用地利用效率的有效途徑。本文就該制度執行以來的相關問題做了簡要分析，并提出了相應的創新思路與策略。

自20世紀90年代中期以來，我國的城鎮化水平發展速度加快，幾乎以年平均1個百分點的速度增長。鄉村人口大量涌入城鎮成為城鎮化的主要方式。從理論角度來說，城鎮化不僅意味著城市人口的增加和農村人口的減少，同時也意味著城鎮建設用地的增加和農村建設用地的減少。但是現實情況確實我國的城鎮化水平逐漸提高，隨著農村人口不斷轉移到城鎮，城鎮建設用地增加，卻并沒有與農村建設用地的減少相掛鉤，導致城鄉建設用地結構失衡問題極為嚴重。因此，國家在2004年出臺了城鄉建設用地增減掛鉤制度，并且在此之后陸陸續續出臺了一些列相關的政策，開展試點實踐，以期破解城鄉用地的各項問題。但是在實施該制度的過程中，出現了一些不可忽視的缺陷問題，需要我們對其進行分析探討，并進行開拓創新，以更好地適應新時期的社會發展，環節城鄉建設用地矛盾與問題。

城鄉建設用地增減掛鉤制度的缺陷

掛鉤指標的生產整拆整建。當前，我國的掛鉤制度要求掛鉤試點必須以項目區為主體組織實施，由此導致絕大部分試點項目區的拆舊與安置都被限定在劃定的拆舊與安置范圍內，并且是成規模連片進行。這種整拆整建的行為將帶來一系列的負面影響，其中增加運行成本和安置補償不合理是最典型的例子。這主要是因為每個試點的具體情況不同，真正閑置的宅基地也不盡相同，而隨著經濟條件的不斷發展，農村很多房建工程的建設越來越好，但是整拆整建難免會將新建房屋納入其中，無形中增加了成本，浪費了資源。另一方面，整片拆遷的情況下，地方政府一次性獲取的城鎮建新指標較多，就難免會忽視農民的利益而急于求成，由此導致安置補償不合理的情況發生。

掛鉤指標的使用封閉運行。現行的掛鉤制度規定，掛鉤周轉指標在試點市、縣行政轄區項目區內封閉運行，這就表明掛鉤指標的配置方式是一種行政配置。由此會帶來兩個問題，一是掛鉤指標使用效益低下。由于每個掛鉤試點的具體情況不一樣，但是其籌資方面都是先由政府墊付，因此在拆舊建新置換出來的掛鉤指標方面就無法確保資金平衡和獲得預期收益，特別是對于經濟欠發達地區，很難實現資金不平衡。如此一來，大大降低了掛鉤指標使用效益，同時對財政的負擔也較重，財政風險高，部分地區政府還要負責資金不足部分的兜底，所以即便該政策整理潛力大，當地政府也不會積極推進。二是掛鉤指標供需區域不匹配。這一問題還是由于掛鉤指標的封閉運行導致的。

城鄉建設用地增減掛鉤制度創新的思路與關鍵路徑

制度創新的基本思路。

(1)規范掛鉤指標的生產。首先應當改變項目區的整拆整建模式，將農村中分散的閑置、空閑農村建設用地有序退出，采取“聚零為整”的方式進行。同時降低拆舊建新成本，使之與交易成本形成掛鉤指標。

(2)探索掛鉤指標的跨區配置。轉變原有的掛鉤指標封閉運行模式，加強區域之間的交流與合作，統籌兼顧，實現掛鉤指標的有效供給與需求。

(3)完善掛鉤的運行規則。在現有的制度框架下完善農村建設用地退出的程序與補償資金的支付、復墾耕地質量的監管、掛鉤指標市場交易規則的制定與監管等。

制度創新的關鍵路徑

構建閑置宅基地退出機制。現階段，應主要以閑置宅基地為整理復墾對象，對農民退出宅基地的條件進行全面分析，并建立更為合理的補償標準，引導“一戶多宅”或已在城鎮就業定居、或有進城進村鎮社區居住意愿且不再申請新的宅基地的農民，主動申請將閑置、空閑和廢棄的宅基地退出；同時對拆舊地塊采取統一規劃、分散開展的形式，將退出的宅基地整理復墾為耕地，并經過驗收合格后納入掛鉤指標專用庫。地方政府也應當建立掛鉤指標庫與資金庫，可以將掛鉤指標用于本地的城鎮建設，或者通過有償轉讓方式跨區使用，獲取掛鉤指標收益，最終經審核后納入資金庫，作為掛鉤指標的生產資金。

構建掛鉤指標的交易機制。掛鉤指標的交易可以在很大程度上解決掛鉤指標供需不匹配、需求方指標緊缺和供給方掛鉤資金的問題。具體表現為：掛鉤指標供給方可以通過預支掛鉤指標來獲取掛鉤收益，可以籌集充足的資金來開展拆舊的同時，還能有效減少掛鉤的財政風險。指標需求方通過有償交易可以取得城鎮建新的權利，從而推動城鎮發展。

制度創新的保障措施

加強掛鉤規劃與實施監管。在新時期，項目區實施規劃要與現行土地利用總體規劃及村鎮建設規劃銜接；而對于一些跨區交易，政府必須明確參與進掛鉤規劃的實施與監管；各地區建立完善的掛鉤指標交易臺賬，通過多方供需主體的協商與討價還價形成掛鉤指標一級市場交易；定期將掛鉤指標交易情況、掛鉤指標庫的使用與掛鉤資金庫的收支狀況等進行公開，實現公開化透明化管理。

嚴格耕地質量管理與考核。針對建新區占用的耕地，必須建立一套硬性指標與強制規定，要求建設單位將新建區徒弟的一定比例的表土層剝離，用于拆舊區農村建設用地整理的耕地；對于新增耕地的質量評定和驗收需強化，建立相關的監督檢查機制，且將其與官員政績考核相掛鉤。

富平縣土地開發整理中心）