中西方的治理理論：背景、理念及其比較

[摘要]在當今經濟全球化和推進政治民主化的背景下，由國家的政治統治走向社會的共同治理，是世界范圍內政治變革的一個趨勢。治理理論作為產生于西方的話語體系，其在當今中國的適用性是我們在借鑒西方治理理論時首先要考慮的問題。在不同的實踐背景下，中西方的治理在治理主體、治理方式、國家治理與社會治理的主從關系等方面都存在根本區別，我們應深入地探討和厘清這些區別，批判地借鑒西方治理理論，以探索出符合中國國情的治理模式。

[關鍵詞]治理；中西方；比較

[中圖分類號] F124 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）04-0030-05

一、西方治理理論的背景及基本理念

治理是近二三十年內世界政治理論的一個重要研究主題。治理的興起是西方社會發展的產物，它既是對西方經濟社會現實的反思，也是西方政治民主理論的拓展和延伸，同時也是西方社會由現代性向后現代性發展的產物。從治理理論興起的背景來看，它是與當時的西方經濟狀況密切相關的，其直接原因在于西方的社會資源配置中國家和市場都出現了失靈，不能很好地對社會進行調控，也不能完成促進公民獲得經濟利益和政治利益的目的。而同時伴隨著西方公民社會的逐漸壯大，也需要新的調控方式來彌補國家和市場的失效，促進公民社會、國家和市場之間的合作。

首先，從西方經濟發展來說，20世紀70、80年代起席卷整個西方的經濟滯脹危機全面爆發，經濟的持續低迷使得以往的社會管理方式難以為繼。由于經濟的低增長和持續衰退，政府的稅收收入日漸衰竭，無法應付社會福利資金的供給，政府的收支缺口不斷增大，公眾的家庭債務也不斷增加。經濟的不景氣同時導致了失業人口的增加，統計表明，西方發達國家的勞動生產率從20世紀60年代的2.6%下降到70年代的0.7%、80年代初期的0.2%，而失業率則從5.5%上升到6.8%、7.1%，通貨膨脹率從1.6%上升到7.5%、9%，西方國家經濟發展已陷入了高通脹、高失業的經濟滯脹危機，以往的福利制度管理方式已陷入困境，急需一種新的社會管理模式的出現。

其次，西方國家干預經濟和社會生活的弊端逐漸顯現，要求新的社會管理方式出現。20世紀以來，主張由政府干預經濟的凱恩斯主義曾經在西方社會大行其道，凱恩斯主義給政府添加了國家干預經濟的新職能，由國家采取宏觀調控措施，建立社會福利保障制度，合理分配社會財富，以促進生產和充分就業。但是伴隨著20世紀七八十年代的經濟不景氣，瓦解了政府對充分就業的承諾，且政府減少了社會福利的供給，同時失業人口的增多、人口的老齡化又進一步加重了社會保障負擔，阻礙經濟發展，從而落入了“福利國家銷蝕經濟增長的動力、而經濟增長是福利國家維持下去的基礎”[1]的怪圈，這些都使得用政府刺激經濟發展、減少失業的國家干預主義失去了效力。國家無力承受大量社會需求的重擔，管理社會公共事業的方式無效又昂貴，中央集權的控制不再有效，公共政策不能在沖突間做出有效裁決，國家的權威已徒有其表，這種危機呼喚著新的管理方式。

第三，西方公民社會的蓬勃發展，要求與國家共同行使社會管理的職能。公民社會是指在國家和市場之外的一切民間組織和民間關系的總和，它們不代表國家或政府的立場，有自己的組織和管理機構，有自己的經濟來源，一般獨立于政府。西方的各種公民社會組織日益壯大之后，要求獨立行使管理社會的職能，或是與政府合作共同進行社會管理，在西方社會中，公民社會經常被認為是控制國家的重要力量，它“強大得足以和國家抗衡，能阻止國家控制和分裂國家之外的社會”[2]117，公民社會也被越來越多的人看作是治理民主化的通道，他們認為，公民社會組織能夠提供平臺，增強透明性，促進治理的民主合法性，在這些公民社會組織的推動下，新的社會管理方式的出現成為一種必然。

針對西方國家機器和市場在調控社會中顯露出的弊端和矛盾，人們開始尋求新的社會管理方式，治理則是在這種背景下尋求解決矛盾、更好地管理社會的另一種模式。從20世紀90年代到現在，西方學者對于治理已進行了卓有成效的探索，關于治理的基本理念和核心觀點，西方學者們普遍認為治理是一個靈活性非常大的概念，有很多不確定性，綜合學者們對治理的各種闡釋，西方治理具有以下幾方面的基本理念：

1.最少限度的國家。治理不是中央集權，而是權力分散，不是由國家完全指導，而是國家和私營部門合作。治理的提出在于國家行為的障礙日益增加，其預測、計劃和采取行動的能力有限，并且來自各方面的競爭日益激烈，因此國家必須與其他部門分享權力，形成伙伴關系。治理理論認為國家的合法性只在于縮減公共支出，使國家的行為更加有效，國家要停止把自己放在統治權威的位置上，只是在與發展有關的事務中以重要調停者的身份行事，在管理中保持最少限度。

2.公民社會組織的多元性參與。公民社會一般指社會與國家互動，既影響國家又區別于國家的部分，公民社會中各種自愿組織、非政府組織，以及諸如大學、公會與專業組織等民間社會團體建立起多元的公民社會組織，這些組織作為治理的重要參與者創立起政府與人民之間的媒介，既能有效地表達人民的心聲，也能給政府施加壓力，它們的目的在于確保公共政策與具體實施之間的一致，對公共資源的有效配置與使用，以及防治腐敗和提高經濟效率等等。西方國家與公民社會組織的合作關系在近十年持續擴張，已經成為西方治理的基本態勢。

3.作為互動過程的集體行為。治理理論意味著私營和志愿性機構越來越多地參與戰略性決策和提供各種社會服務，它們致力于解決各種社會和經濟問題，在做出決策過程中，這些組織必須相互依靠致力于集體行動，為了達到目的，各個組織之間必須交換資源，談判共同的目標，最終的結果不僅取決于各個組織所占有的資源，也取決于治理規則的制定和進行交換的環境。從這個視角來看，治理也就是一個互動的過程，它強調組織之間的協商關系和系統的協作，對于治理的結果來說具有更多的不確定性和開放性。

4.作為社會協調方式的自組織網絡管理。治理理論強調社會網絡是自組織的，即社會網絡是一些在提供服務上相互依存的組織，它是市場和等級制的替代，拓寬了公共、私人以及自愿部門的邊界，自組織意味著更加自主和自我管理，政府只是眾多影響社會系統中事件進程的行動者之一，其他社會組織在很大程度上是自主的，不受任何由上級委任的行動者（包括政府）的控制，它們在很大程度上自己控制自己。也就是說，治理意味著自主，自主不僅包括自由，還包括自我負責，是指更大程度的自我治理的自由。

二、中國治理理論的背景及基本理念

在我國的社會公共管理實踐中，我們長期以來使用的是“管理”一詞而非“治理”，這是因為我國的政治改革主要是以轉變政府職能為核心的改革，其中的主要目標是提高政府在經濟、社會和公共服務等方面的作用。在我國長期的計劃經濟時代，實行的是政社合一體制，國家政府管理和社會管理并沒有進行區分，兩者是合一的。到黨的十一屆三中全會以后，我國確立了以經濟建設為中心和改革開放的基本方略，并開始了市場經濟改革，這就要求我國進一步對政府職能改革和放開。到上世紀90年代末，我國正式提出了政府職能為宏觀調控、社會管理和公共服務，由此社會管理作為政府職能首次被明確定位。只是這時的社會管理的主體只是單一的政府，其他的社會組織、公民等還遠沒有成為社會管理的主體。進入新世紀以來，我國的社會、經濟等各方面發生著巨大的變化，正在向多元化的社會發展，如經濟成分的多元化、利益分配的多元化、社會組織形式的多元化、社會生活的多元化等等，而由此產生的社會矛盾和社會問題更是異常復雜，面對這些形勢，我國的社會管理體制也必須進行變革和創新。

首先，我國在經濟增長的同時，社會問題也逐漸增多。改革開放以來，我國經濟的發展始終保持著較高的增速，從改革開放到新世紀初，我國的經濟年均增速達9.9%，進入新世紀的前十年，我國的經濟平均增速也在10%以上，遠高于同期世界經濟4%的增速，即便是在國際金融危機最嚴重的2009年，我國經濟也保持了9.2%的增速。到2011年，我國已成為經濟總量在世界排名第二的國家。與此同時，經濟的增長并不必然帶來社會的穩定，我國正處于經濟快速發展和改革的關鍵期，各種不穩定的因素都存在，各種利益之間的沖突引發的社會矛盾明顯增多，有些社會問題還比較突出。據統計，新世紀以來我國社會的群體性事件明顯多發，從2000年到2013年末共發生百人以上群體性事件871起，其中，2010、2011年群體性事件在170起左右，2012年則為200起。群體性事件的多發表明當前社會矛盾和社會沖突逐漸激化，而傳統的政府管理模式已不能很好地處理這些問題，如何化解社會矛盾、解決社會沖突，都需要我們探索出新的社會治理模式。

其次，社會日益多元化背景下，政府管理存在缺位、越位、管理方式單一等突出問題。我國社會正在向多樣化發展，經濟的多樣化、利益的多樣化、社會生活的多樣化、社會組織的多樣化等使當前的社會事務和社會問題異常多變和復雜，政府單一管理的模式弊端日益顯現。據調查，我國近年來發生的百人以上群體性事件中，因公民與政府或政府官員之間的矛盾引發的占44%，在統計導致這類群體性事件的起因時，位居前列的勞資糾紛占30%，執法不當占20%，拆遷征地占10%，這些多是與政府管理缺位、越位相關的糾紛。政府公權力運用不當是引發此類群體性事件的首要因素，在行使公權力時，政府部門及相關工作人員存在著一些不依法辦事、權力濫用、執法行為簡單粗暴或者是不作為的現象，對社會管理存在缺位，使民眾與公共部門之間矛盾激化從而引發群體性事件。在當前社會環境下，政府單一管理社會的弊端越來越顯現，急需其他社會組織、社會力量的共同合作與治理，這些都要求我國的治理方式發生改變，要靠多元的社會主體共同來治理社會。

第三，我國的社會組織規模不斷壯大，在經濟與社會發展中的影響力逐步增強。隨著我國市場經濟的發展，社會中涌現出越來越多的社會組織。在1988年，我國民政部門登記的社會組織有4446個，到2004年，增長為28.9萬，而到2014年，則增長為54萬，已是1988年的100多倍。從宏觀經濟總量看，社會組織對經濟增長和穩定有著巨大的影響，已經成為日益強大的經濟力量。同時，社會組織作為政府公共部門和市場企業之外的第三部門，它的獨立性、非營利性、非政府性、志愿性等使其能彌補政府和市場的缺陷，在社會治理中起到不可替代的作用。目前，我國的社會組織發展已進入一個穩定和成熟的階段，已從以往單純數量的增長轉變到數量與結構優化同時并進，而政府對社會組織的態度也由以往的單純管控轉向支持和服務，社會組織參與到社會公共服務和治理中的作用明顯增強，將進一步形成政府和社會組織共同治理社會的格局。

面對著這些形勢上的變化，我國的社會管理不論從觀念上還是實踐上都發生了深刻的變革。2004年黨的十六屆四中全會首次提出了建設“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，從這里對社會管理格局的設定和其各項內涵的闡釋可以看出，我國的社會管理正發生著巨大的變革，正如俞可平指出的我國治理發生了五個方面的轉變：“從一元治理到多元治理，從集權到分權，從人治到法治，從管制政府到服務政府，從黨內民主到社會民主?！盵3]因此可見，我國的以政府為單一主體的權力管理模式正在過去，而監督下的多元主體的社會治理模式正在成為現實。到2012年，黨的十八大在以往對社會管理格局設定的基礎上，又加入了“法治保障”，這標志著我國的社會管理逐漸走向制度化管理，進入法治保障的深化階段。而黨的十八屆三中全會進一步把推進國家治理體系現代化作為全面深化改革的總目標，并首次提出“社會治理”一詞，要求改進社會治理方式和提高治理水平。從社會管理到社會治理一字之差，其突出的轉變卻是多方面的，從治理觀念上說，由以往的政府本位管控觀念走向了合作化觀念，主張政府與社會各主體之間的合作式治理；從治理主體上說，由以往的政府主體走向多元化主體，主張政府與其他社會主體之間的平等關系；從治理方式上說，由以往的政府權治走向協商化的方式，主張政府與社會主體之間的對話共治；從治理過程上說，由以往的自上而下行政式命令管理走向互動式治理，強調社會主體自由地行使權力以及權力運行的多向互動。

三、中西方治理理論的比較

隨著社會治理在我國的逐步推進，近年來學者們對這一問題進行了廣泛研究，并試圖將西方的治理理論應用于我國的社會現實。事實上，治理理論作為產生于西方的話語體系，它在中國的適用性首先是我們應當考慮的問題，同為治理，它在西方和中國的語境中具體內涵必然大為不同。而且，西方治理理論包括的內容龐雜，在社會的各個層次，從最基層到跨國范圍內都可以使用治理詞匯，其核心概念并不明確，主張各有不同，甚至是相互矛盾的。正如西方學者指出，“治理被許多大不相同的意識形態群體用于各種不同的、常常是互相沖突的目的”[4]。也有學者指出，“治理的概念以毫無章法的形式出現，成了一個含義廣泛、無所不包的術語，有時與‘政權’聯系在一起，有時與‘世界秩序’聯系在一起，國際金融機構也在使用這一術語”[2]263，等等。因此，治理的概念在使用中必須適當地加以限定，在具體分析中運用。在我國，治理概念的運用主要是在政治層面，用于國家治理、政府治理、社會治理等等。而西方治理在政治層面的含義主要是區別于以往的權威統治或獨裁統治，強調治理的過程不是統治和控制，而是互相協調；治理的主體既有公共部門，也有私人機構；治理不是一種正式的規則和制度，而是一個持續互動的過程，等等。從這一政治實踐視角來看，我國的社會治理與西方治理有以下幾方面的區別：

第一，治理理論的背景是國家、市場與社會之間的相互制衡狀況，在這一點上，我國的國家、市場與社會之間的關系與西方相比存在著很大的不同。在西方，歷史上曾經出現過國家中心論和社會中心論，伴隨著早期自由主義模式運行帶來的市場失靈，政府開始進行干預和管制，但是政府職能的調控和干預在實踐中也陷入了困境，這說明單純從國家中心的角度或是市場、社會中心的角度都無法處理好國家、市場與社會之間的關系。從當今西方國家的實際狀況來看，國家與市場、社會的界限已日漸模糊，開始不斷交融與整合，公民社會組織的壯大成為社會的主要發展潮流，三者日益進入了合作、分工和相互制衡的狀態。在西方治理的模式下，不再是由國家集權或是完全按照市場原則進行分配和管理，而是國家和公民社會組織合作，多元競爭成為公共物品和服務生產的主要方式，國家管理權力不斷下放，社會事務的管理更多地由公民社會組織承擔起來，形成了大社會、小政府的管理格局。而在我國，長期以來的計劃經濟體制形成的是相應的國家全能主義社會結構，國家與社會是一體的，國家掌握著社會資源，對社會進行集中調控，而社會對國家則具有較強的服從性和依附性。改革開放以來，中國社會開始從全能的計劃經濟走向市場經濟時代，整個社會、市場要求脫離政治的控制，中國社會長期以來的國家和社會高度一體化的格局正在瓦解。通過改革開放30多年的發展，我們可以看到，在很多領域，國家權力的控制與干預在不斷減少，社會、市場對資源進行配置有了明顯的優勢，政治權力不再是資源配置的唯一途徑。社會領域的流動性和開放性明顯增強，社會開始從國家的控制下不斷分離，各種社會組織不斷涌現，介入到政府與企業、個人之間，形成了政府、市場與社會組織共同構成的利益多元化的社會結構形態，國家權力控制的范圍逐漸縮小，而社會管理的權力逐漸增強。但是，從目前的社會格局來看，我國仍然是大政府、小社會的格局，國家控制仍然起著絕對的主導作用。

第二，在國家治理與社會治理的主從關系上，我國的治理模式與西方治理模式是完全相反的。在西方，治理理論的提出就意味著最小限度的國家，它也被看作是“國家權威的喪失、國家行為效率和效率降低、國家已經喪失它的行為能力，難以預測自己的行為后果，難以避免產生有害的影響”[5]的產物，治理理論的創始人之一羅西瑙也將治理稱之為“沒有政府統治的治理”，他們普遍認為，在治理的協作方式中，政府不享有清晰的政治地位，他們旨在限制政府在經濟領域的權力以維護市場和社會的首要地位。治理不考慮“政治權力的特殊性”，它通過市場式的決策排斥政治來治理社會，是一種依循市場模式的協調?？梢钥闯?，西方治理強調的是社會、市場在治理上的主導作用，并相應要求國家、政府的合法性和功能性減少。在我國，國家治理和社會治理是當前治理中兩個非常重要的概念，那么兩者之間是什么樣的關系，黨的十八屆三中全會中提出的“治理體系”更為直接地說明了兩者關系和相結合的方式，其中把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，國家治理體系“包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制”[6]，而社會治理主要針對的是解決社會領域中的社會問題，社會治理是國家治理體系中的一個重要組成部分。也就是說，我國目前的定位是國家治理處于主導地位，是在國家治理主導之下的國家治理與社會治理相結合的方式。

第三，我國治理的主體和方式與西方治理有明顯不同。西方社會治理的主體不只是國家、政府，還包括各種社會公共機構、網絡和社會群體等。治理是形形色色的社會代理者，如公共治理部門、半公共機構、私人公司、游說團體、公民、咨詢人、消費者團體等之間的一種協作方式，它是公和私的代理者，其中有些代理者強大得足以挑戰中央政府，通過它們之間的協調協商來處理公共決策的過程。而治理的手段也不是上令下行、強加于人，它強調治理主體之間的協調和伙伴關系，對公共決策問題進行協商和規范，它避免政治性的技術官僚統治，通常在某些局部性領域的政策實施有推進作用。但也有學者指出，這種治理方式也存在很多弊端，如從長期看，它不能進行全盤權衡、以及在對局部政策管轄范圍之外的問題做決斷時無法真正解決治理危機。在我國，社會治理的主體也強調不僅包括黨和政府，也包括公民和社會力量，但其中所占的地位是不同的，黨的十八屆三中全會比較明晰地闡釋了社會治理主體的分工：“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動?！盵6]也就是說，在多元主體的治理過程中，黨和政府居于主導地位，目標是維護社會的穩定和安全，而其他社會團體在于激發活力，積極參與和協同治理。同時，在治理手段上，我國的社會治理雖然也強調互動，但互動的前提不能離開黨委負責和政府主導，雖然在當前的改革進程中，強調社會團體力量與政府的交互性作用在呈現和推進，但是黨委和政府的主導性地位始終不變，不可能出現在西方社會治理中某些社會群體能挑戰中央政府權力的情況，這也是中西方在社會治理方式上的重大差別。

由此可見，治理理論及其實踐在我國的特定環境下必然與西方有著明顯的區別，對于西方治理理論，我們決不能全盤的拿來主義，而應選取其特定的內涵，聯系我國的社會現實來探討其適用性，最終探索出一種適合我國國情的治理模式。

參考文獻：

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[6]中共中央關于深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（1）.

責任編輯：孫 靜