住房公積金對于住房保障作用的可行性研究

住房保障，是指在住房產業宏觀調控方面，政府應通過土地、規劃、財稅、金融、交易管理等多種政策工具，使住房供應滿足國民居住需求，使住房價格與廣大國民的收入水平相適應。從住房保障與《住房公積金管理條例》（以下簡稱條例）對住房公積金（以下簡稱“公積金）的定義進行分析，公積金屬于廣義的住房保障。

從目前公積金實施具體情況來分析，公積金制度通過法律強制力來達到廣大職工的廣泛覆蓋，可以達到最大范圍、普遍的保障作用。公積金制度建立后，與原來實物福利分房制度比較，兼顧住房分配的公平性和效率性，公平性體現在法律強制繳存，而原先福利分房受益群體只能“國”字頭的單位（例如，政府機關、國有企業、事業單位），而一些其他企業根本沒有福利分房這一說。效率則體現在與每個職工工資水平掛鉤，不搞平均主義，而當初的福利分房則與單位的性質、職工的資歷、職務、職級等有關，嚴重影響廣大職工工作積極性和主觀能力性。公積金制度成為在市場經濟體制下職工解決住房問題不可或缺的住房保障資金。

一、公積金制度已經具備了住房保障體系的某些基本特征

我國公積金制度在住房保障體系中發揮極其重要的作用，就當前而言，公積金制度已經具備了住房保障體系的某些基本特征。

（一）公積金實質上已成為職工住房法定保障資金

公積金通過職工和單位共同、強制繳存、定向消費和國家減免一定的稅收的原則，從法律層面保證了每個職工在勞動就業期間可以獲得國家住房資金福利。

（二）公積金制度保障社會受益面大于住房公積金繳存職工范圍

住房公積金制度目前基本覆蓋到所有城鎮在職職工，而住房問題一直是以家庭為消費主體而存在，因此公積金實際保障范圍應相應擴大到公積金繳存者及其家庭成員，從這一住房消費特性而言，這種受益范圍之廣是其他任何社會保障措施都無法相提并論的。

（三）公積金制度體現在繳存者之間是以互助方式的住房保障機制

住房公積金制度實質，就是繳存者以互助的形式提供購房所需低利率的住房資金，公積金貸款利率比同期的商業儲蓄利率也要低。充分發揮資金互助和互濟作用。在東部沿海和經濟發達地區，有的地級住房公積金貸款規模與當地所有商業銀行的商業住房貸款的規模相當。為很多家庭提前實現居者有其屋的夢想提供堅實有力的融資支撐。

（四）公積金增值收益具有建設城市廉租住房的補充資金作用

對于這一保障作用，是公積金制度最大弊病的，根據條例第二十九條之規定：住房公積金的增值收益應當存入住房公積金管理中心（以下簡稱“中心”）在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，用于建立公積金貸款風險準備金、中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。但是，根據該條例的第三條之規定：職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。這兩條本身就是相矛盾的，違背《物權法》與基金的基本原則，公積金的所有權是屬于職工的，中心只是將此基金進行管理、使它升值、保值，公積金的這筆增值收益在扣除基金管理成本以及留置一定比例用于風險準備以外屬于廣大公積金繳存者。而該條例強行把增值收益收歸了國有，把這一部分用于全社會的公益性的、本屬于政府職責之所在的建設城市廉租住房的補充資金上來。對此制度設計的缺陷不在本文探討的范圍內，本文從另外一個角度進行闡述。那就是利的一方面，通過對公積金高效的、穩健運作，全國大多數地區和城市中心積累起了大量的增值收益。公積金制度為建設城市廉租住房的補充資金起到重大資金支撐作用是不用質疑的，為住房保障事業做出極其重要的貢獻。

通過以上客觀的分析，確實不難發現，公積金制度已具備以上住房保障的特點。公積金既增強全體社會成員獲得住房的能力，又要滿足部分社會特定弱勢群體以非市場手段獲取住房的需求。

二、體現發揮住房保障作用的主要住房公積金參數

首先介紹一下，公積金的住房保障度，即公積金制度為人們解決住房問題所提供的住房保障程度大小，具體可分為住房保障廣度和住房保障深度。

住房保障廣度，是指住房公積金制度覆蓋面的大小。我們可以用住房公積金繳存人數占社會就業總人數之比來確定。但是，公積金的繳存面與社保的繳存面是不能相提并論的，特別要著重說明一點，就是個體工商戶，對于個體工商戶，住房公積金可繳可不繳，但是，在社保方面是強制繳存的，而第三產業吸收了大量就業人群，而第三產業主要以個體工商戶組織形式存在，這一部分就職者不在強制繳存范圍當中，這本身就是一種制度的不公，這一制度設計本身就違反《勞動合同法》的同工同酬的原則，因此，在下一步的條例修改過程中，要在繳存主體方面做出擴大。做到這部分的人群全覆蓋，使得每一個就業者都能享受到住房公積金這一政策性住房保障資金，不再區分單位性質，充分調動全社會就業勞動積極性，體現社會公平。從而，使得住房公積金在住房保障體系中發揮核心主導作用。

公積金保障深度，是指繳存職工由公積金所提供的政策保障力度，顯然，這個比重越高，意味著公積金的保障深度越大。

（一）繳存比例與住房保障度相關性

條例對公積金繳存比例做出最低繳存比例的限定，即不得低于職工上一年度月平均工資的5%，同時，條例做出了授權，具體繳存比例由公積金管理委員會擬訂，經本級人民政府審核后，報省、自治區、直轄市人民政府批準。從各地執行的情況來看，一般確定在8%-12%之間。公積金繳存比例越大，住房保障度越大，兩者呈正相關性。

（二）貸款額度與住房保障度相關性

對于貸款額度與住房保障度相關性則十分明顯，如果公積金貸款額度越高，公積金積累的住房保障作用則越明顯，住房保障度就越高，兩者呈正相關性。

（三）工資增長率與房價增長率的差與住房保障度的相關性

對于這一條關系，如果（工資增長率-房價增長率）>0，則此差與住房保障度呈正相關性，反之，則呈負相關性。

（四）以家庭為單位的成套住房套數認定與住房保障度的相關性

以家庭為單位的成套住房套數認定涉及可否申請住房公積金以及按照基準利率享受還是按照基準利率上浮10%的關鍵性問題。對于以家庭為單位的成套住房套數認定上，各地中心主要根據當地的房地產發展情況來決定，因此，認定標準不一致，有的認房也認貸，有認房不認貸，等等，因此，以家庭為單位的成套住房套數認定也涉及到住房保障度，認定寬松，則正相關性強，如認定緊縮，而負相反性強。

通過對公積金政策參數進行調整，使得住房公積金對于住房保障作用能夠與當前宏觀經濟走勢相適應，促進房地產市場健康、穩定地發展。為實現“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”這一理想，讓公積金制度發揮其住房保障所應有的作用。（作者單位為南通市住房公積金管理中心）