制度監督下高校紀委的監督執紀工作研究

2017年1月，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》發布，對各級紀檢機關的監督執紀工作予以規范，該規則從領導體制、線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理、監督管理等方面對紀檢機關的工作流程予以制度監督，達到把監督執紀的權力關進制度籠子的目的。但這一規則畢竟為中央層面一級的規定，其中尚存在如何根據高校特征細化落實的問題，在規則發布的短短幾個月時間中，有學者已經敏銳的發現到規則中可能存在的需繼續研究改進之處。有鑒于此，對于這些需要改進之處的發現以及問題的解決正是實踐中需要繼續加以研究的方向。

一、對監督執紀工作的制度監督的理論依據與實踐意義

可以說，權力越大的同時，風險也就越大，更需要受到嚴格的監督。完全沒有制衡與制約的權力是非常危險的，對權力進行剛性的約束，扎緊制度的籠子是非常有必要的。制定監督執紀工作規則，根本目的就是構建紀檢監察機關自我監督體系，推進紀檢機關自身治理體系以及治理能力的現代化[1]。

《中國共產黨黨內監督條例》（試行）第五條規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關。對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督。”從《黨內監督條例》所確定的立體監督體系中可以明確，紀委是作為黨內監督的專責監督機關，在更高的層級上，黨章也對紀律檢查機關的地位、設置和任務作了明確規定，因此，作為專責監督機構并落實監督責任是紀委必須擔負的重大政治責任。全面從嚴治黨，紀委首先要把自己擺進去。中央紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》，針對可能發生問題的關鍵點、風險點，把紀律檢查歷史上和十八大以來監督執紀理念、實踐創新形成的好經驗，固化為制度規則，把監督執紀的權力關進制度的籠子。這從紀律檢查的實踐當中來看，此舉從程序上制約了紀委履行監督權力，增強了監督權力履行的公正性、可控性。

二、《監督執紀工作規則》與黨內其他規則與條例的關系

首先，就《監督執紀工作規則》與《紀律處分條例》的關系而言，《監督執紀工作規則》是從程序上規范紀律檢察機關在進行監督執紀工作的過程中應當如何做的問題，主要在于規范、約束以及限制紀檢機關的監督權力；《紀律處分條例》則是從實體上規定紀律適用、保障黨員以及黨組織的合法權利，從整體上而言，二者屬于程序法與實體法的關系[2]。

其次，就《監督執紀工作規則》與中紀委之前頒布的《案件檢查工作條例》《案件審理工作條例》的關系而言，在內容上，上述規定都是對紀律檢查機關的監督權力進行制約，但前者頒布為2017年，后者分別頒布于1994年與1987年，后者在內容上已經與形勢的發展有較大的差異，從整體上而言，屬于新法與舊法的關系，在法律的適用上，新條例頒布后的行為適用新條例，新條例頒布前的行為，如遇新舊要求不一致的內容，則根據”從舊兼從輕“的原則確定法律的適用。

三、《監督執紀工作規則》中問題線索處置方式的具體規定

問題線索的管理與處置可以說是整個紀律檢查工作的收攏點與發散點。首先，所有的問題線索需要通過各種方式予以集中，集中的部門為案件監督管理部門，問題線索的來源主要有信訪舉報，司法、審計機關移交，上級交辦、下級報送、巡視移交，紀律審查、監督檢查、專項檢查中發現等多個來源渠道。線索登記后需進行集體研判，集體研判后再進行發散，按照《監督執紀工作規則》第十六條所規定的談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結四類方式進行處置，處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續。從整個線索處置的流程可以看出，線索的管理與處置是整個紀委監督執紀工作的源頭和關鍵點，做好線索管理與處置工作，才有可能做好整個監督執紀問責工作。對于《監督執紀工作規則》中線索處置方式，我們需要注意如下方面：

（一）以初步核實的方式處置線索，是否有期限限制？

《監督執紀工作規則》的第五章對初步核實的線索處置方式進行了規定，但通篇卻沒有對初步核實的期限進行規定，這是否意味著問題線索的初步核實就沒有期限限制了呢？顯然，從常理推斷不可能初核是沒有期限限制的，否則相當于紀委可以無限期的對問題線索進行初核，明顯違背《監督執紀工作規則》對紀委監督權力的程序規制與制約的初衷。

由于《監督執紀工作規則》未明確規定初步核實的期限限制，根據《規則》第五十七條規定，《規則》并沒有廢止以前我們一直沿用的其他執紀監督的任何規定，只是對和《規則》有沖突的規定要求以《規則》規定為準，筆者認為初核期限應該按照《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第十五條規定的兩個月為限，必要時可延長一個月，重大或復雜的問題，在延長期內仍不能初核完畢的，經批準后可再適當延長[3]。初核時限從初核工作實際開始之日至紀檢室提出處理意見呈報分管領導審批時為止。

（二）線索處置方式是否包括立案審查？

《監督執紀工作規則》第十六條規定問題線索的處置方式有四種，即談話函詢、初步核實、暫存待查、予以了結。這與《關于對反映領導干部問題線索處置方式進行調整的通知》（中紀辦發[2014]2號）規定不一致，根據該通知，線索處置方式為五類，即擬立案類、初步核實類、談話函詢類、暫存類、了結類。這是否意味著問題線索的處置方式已經不包括立案審查了呢？關于此點，學者看法不一，有認為立案審查仍為線索處置的方式之一，認為其是經過初步核實后對照黨紀條規，確有違紀事實，需要追究黨紀責任的線索處置方式[4]。筆者存有不同看法，既然立案審查被置于初步核實之后，這本身體現為一種前后關系，即立案審查并非直接與問題線索進行聯系，而應當是進步初步核實后的一種進一步的處理方式。因此，問題線索處置方式不應當包括立案審查。

（三）線索處置方式中的暫存待查如何把握？

《監督執紀工作規則》的第三章第十六條和第五章第二十四條中都提到提到“暫存待查”。根據中紀委《關于對反映領導干部問題線索處置方式進行調整的通知》（中紀辦發〔2014〕2號）文件規定，暫存待查類問題線索是指反映的問題雖具有一定的可查性，但由于種種原因，暫不具備核查的條件而存檔備查，一旦條件成熟即可開展核查工作的線索。由于暫存待查很有可能導致紀律檢查機關選擇性進行問題線索處置，從而導致腐敗，應當，必須要慎重對待此種線索處置方式的運用。實踐中，必須要把握：首先，具有一定可查性，也即不能是完全的空穴來風，是有可能存在問題的線索，只是目前不確定是否一定就是問題線索。其次，因為種種原因而暫不具備核查條件，這個原因主要是指客觀原因，比如相關的證人或者證據一時難以獲得而無法查實；線索指向模糊，無法馬上明確具體涉及對象；問題線索指向對象因為身處國外或者身患重病而無法進行調查核實等等，是否也有可能為主觀原因呢？有學者提出可以因為大局考慮暫不進行調查的情況[5]，筆者認為，由于違紀與違法的區別，在特殊的情況下，從大局出發，確實是可以將問題線索暫時擱置的。最后，一旦條件成熟即可開展核查，暫存待查絕對不是不查，而是待條件成熟應當進行調查，如果不遵循此程序規范，相應的紀律檢查人員必須要承擔相應的責任。

四、《監督執紀工作規則》線索處置規定在高校監督執紀工作中的細化

高校紀委在高校的黨風廉政建設中同樣肩負著監督執紀問責的專責監督的職能，但在紀委內部的部門設置上，由于高校紀委一般人數較少，在部門的設置上無法完全參照《監督執紀工作規則》，比如高校紀委就很少有單設案件監督管理部門的，基本所有的監督執紀問責的職能都統一由紀委辦公室承擔，在人員的只能分工上在具體予以體現。因此，高校紀委的問題線索處置規定，要注重如下方面：

（一）應當指定專人負責問題線索的收集與管理，填寫問題線索登記表，逐漸編號，并建立完整的問題線索管理臺賬。

（二）線索的處置過程要全程留痕，各個環節都須由經手人員簽名確認，全程登記備查，確保每件問題線索都能得到處理。

（三）高校紀委對于反映同級黨委委員、紀委委員的問題線索及處置情況，應當向上級紀檢機關報告。

（四）每件問題線索都必須進行集體研判，高校紀委應當根據工作需要，召開集體研判會議商討問題線索的處置方式。

（五）經集體研判，每件問題線索都需要按照《監督執紀工作規則》規定的四類方式進行處置，處置方式必須予以登記。

（六）處置意見應當在收到問題線索之日起30日內提出，并制定處置方案，履行審批手續。

（七）問題線索處置要隨時進行歸檔整理，歸檔材料應當齊全完整，載明領導批示和處置過程。（作者單位為上海海洋大學）

注釋：

[1]王岐山.關于《中國共產黨紀律檢查機關 監督執紀工作規則（試行）》的說明[N].中國紀檢監察報 2017-01-21（1）.

[2]劉飛.適用《監督執紀工作規則》的五大困惑解答[EB/OL] .http：//www.360doc.com/content/17/0122/22/9641682_624238992.shtml.

[3]田義波.《監督執紀工作規則》施行后，初核沒有期限了嗎？[EB/OL].我們都是紀檢人， 2017-03-27.

[4]許小平.《監督執紀工作規則》施行后，線索處置方式不包括立案審查嗎？[EB/OL].我們都是紀檢人，2017-02-26.

[5]王輝濤、李偉.淺析《監督執紀工作規則》中規定的“暫存待查”：你理解把握對嗎？[EB/OL].我們都是紀檢人，2017-02-27.