鐵路基建內審方案設計探討

中國鐵路總公司對鐵路大中型基本建設項目主要開展建設資金管理和使用、投資效益、工程造價、項目跟蹤等情況的審計，投資效益審計和工程造價審計相對較少，項目跟蹤審計作為新的課題正在逐步實施，審計發揮作用前置的概預算審計正在探索中。本文主要對鐵路建設項目建設資金管理和使用情況的審計方案進行研究、設計，使之更加突出審計目的，加強對建設資金的監管力度。

概述：目前，鐵路基本建設大中型項目投資規模大、持續時間長、資金款源多，容易出現權力尋租、滋生腐敗等問題，尤其是自2000年之后，眾多客運專線、高速鐵路、貨運專線等項目集中開工建設，建設管理人員大部分都是鐵路基礎生產站段轉崗而來，專業人才缺乏，建設過程中有意或無意形成了諸多問題。在當前情況下，加強鐵路基本建設項目監管，發揮審計部門在鐵路建設領域經濟監督和維護經濟秩序的監督作用，增強保障作用，擴展評價作用有著十分重要的意義。

各級鐵路內部審計機構按照分工統籌安排審計資源，加大對鐵路大中型基建項目建設資金管理使用等情況的審計力度，既是對國有投資監管，也是落實中央巡視意見的抓手。通過審計，監督、保障鐵路建設資金依法、合規、安全地管理和使用，促進鐵路建設項目有序實施，是鐵路內部各級審計機構的職責所在。要做好審計監督，做好建設資金管理審計項目，審計方案的設計就應更加合理，更能滿足審計目的。

一、建設資金管理和使用的審計內容

目前中國鐵路總公司對鐵路建設項目建設資金管理和使用審計內容，主要有四個方面的要求：一是建設資金管理方面，主要是對建設資金到位的及時性，銀行賬戶、資金存儲、資金管理的安全性，建設資金撥付依據的合規性，建設資金管理制度的健全、有效性等進行審計。二是建設資金使用方面，主要是對建設項目投資計劃完成情況，資金預算執行情況，合同的簽訂及履行情況，建設成本列支情況等真實性、合規性，以及建設成本管理的控制制度健全、有效性等進行審計。三是，其他方面主要是對建設項目有關的建設程序、招投標及合同管理、法人治理結構、重大事項決策和財經紀律執行情況等進行審計。包括抽審參建的施工企業。除上述重點內容外，對查證范圍的單位均應按國家、中國總公司關于開展“小金庫”專項治理工作的要求，重點關注有無設立“小金庫”和使用“小金庫”款項等違法違紀問題。近年來，建設項目的公司法人治理結構，“三重一大”事項決策的合理性、合規性也逐步納入審計范疇。

二、目前鐵路基建內審審計方案的設計

目前鐵路基建內審方案主要是依據2015年中國鐵路總公司審計和考核局發布的指導意見，各內部審計機構根據自己的工作人員、業務特點，結合項目具體情況進行編制。所審計的內容主要是檢查各種資料的合規性。具體審計崗位的設計分為四個類別：

總體崗位：在審計組的查證實施中處在中心地位，對其他崗位有協調、牽制、控制作用。本崗位負責搜集、整理建設項目的基本情況，作為審計報告的基本素材；核實建設投資的完成情況，對建設成本的真實、完整性進行檢查；檢查其他崗位分工負責任務以外的其他事項。

計劃、資金管理崗位：通過審計，確認建設資金是否已按計劃到位；建設資金的存儲、管理是否符合規定，有無違規挪用、滯留、串換問題；工程款的撥付手續是否符合規定；建設資金的管理制度是否健全有效。

專項費用崗位：本崗位是審計組總體崗位的配合和補充。通過對幾個專題事項的檢查，與總體崗位共同完成對建設成本內容的審計。招投標、合同管理崗位：通過審計，確認建設過程中有關的重要事項或環節，如：施工、監理、物資設備等，是否按規定進行了招投標，是否存在規避招標的問題。合同協議的簽訂、管理和履行是否合規。

抽審施工單位崗位：抽審施工單位，應從建設單位和出資者代表角度開展審計，審計范圍限制在審計項目的資金查證上，重點是落實在建設單位發現的線索，檢查資金結算和管理使用情況，具體包括：有無違規挪用、轉移和抽調建設資金，弄虛作假騙取建設資金，違規頻繁使用大額現金，違規使用假發票，違規分包或轉包工程，以及拖欠工程價款和農民工工資等問題。抽審施工單位一般可分為財務資金、驗工計價、合同執行及甲控料招投標等工作崗位。為加強對施工單位的抽查力度，施工單位局指及下屬各項目部都應納入審計的范圍。

三、新方案設計

通過多年實踐上述審計方案的設計基本能夠滿足監督管理的需求，但是仍然存在各崗位間相互穿插，或同時介入同一個問題，浪費審計力量，或有同時忽略某項內容，形成審計空白的情況，針對上述情況筆者結合工作實際，以資金為主線，以合同為切入點設計的審計方案以供探討。新審計方案崗位審計為招標資金崗位、非招標資金崗位、綜合審計崗位、制度審計崗位、抽審施工單位崗位，具體介紹如下：

崗位設計：招標資金崗位、非招標資金崗位。設計的優點，以資金為主線，涵蓋業務總體流程，閉環審計，不會存在審計盲點及交叉，節約審計力量。設計缺點，對審計人員業務素質要求較高，較為全面，工作量分配不均衡。

將建設資金支出人為劃分為三部分，一是需要招標和簽訂合同的支出，這部分支出涉及征拆單位、設計單位、施工單位、監理單位、甲供物資等，占全部資金量的大部分，工作量大，內容多，需要從招標開始直至計價后付款整體審查資金流的情況，需要審計人員對建設流程、招標、合同、預算、驗工計價等相關知識儲備足夠全面，業務素質要求較高；二是不需招標，需要簽訂合同的支出，這部分支出僅需要對合同內容進行梳理，審查合同是否真實，是否按合同履行，資金支付是否符合合同約定；三是，不需要簽訂合同的支出，這部分內容主要是建設單位管理費、職工薪酬、零星支出等，業務相對簡單，金額相對較低，適合新從業的審計人員。

崗位設計：綜合審計崗位。類似總體崗位，在審計組的查證實施中處在配合位置，對其他崗位有協調作用。本崗位負責搜集、整理建設單位和建設項目的基本情況，作為審計報告的基本素材；核實建設資金到位情況，投資的完成情況，檢查其他崗位分工負責任務以外的其他事項。

崗位設計：制度審計崗位。主要對建設單位各項管理制度進行審查，“三重一大”的合法合規性、內容流程的正確性，文件傳簽分級控制程序的合規性，中央八項規定落實情況，上次審計及相關機構發現問題整改等情況進行審計。從決策及制度層面對建設單位的資金使用和管理進行分析、研判，提高制度設計的正確、有效性，可執行性，從源頭堵住各項管理漏洞。

崗位設計：抽審施工企業崗位。抽審施工企業，應從建設單位和出資者代表角度開展審計，依據合同及資金監管協議進行，審計范圍限制在審計項目的資金查證上，重點是落實在建設單位發現的線索，檢查資金預算、結算和管理使用情況，這部分內容的實施可以參見建設單位資金崗位的分類方法，使建設資金能夠按規定使用。涉及施工企業內部管理的部分，不屬于基建審計的范疇。

通過新的審計崗位分工更進一步突出建設資金審計的重點，形成審計鏈條閉環，避免了崗位交叉，節約審計力量，同時便于落實審計責任，更好的發揮審計利劍作用。（作者單位為中國鐵路太原局集團有限公司審計處）