新型城鎮化建設中農村住宅區的構建

洞庭湖平原、江漢平原、長三角、珠三角等廣大平原地區的農村居民住宅，除交通發達，經濟條件較好或政府扶持得到了改造外，大部份住宅還是上世紀八、九十年代所建，磚木結構的平房占多數，危房、空置房、老少留守房占一定的比例。

一、農村住宅現狀與特點

其居民住宅特點是：大多數居民住宅以戶為建制，呈線狀型，大部份的村莊建設用地構件是：村級公路+曬坪+住宅+后檐延伸地+相鄰間距，低洼地區附帶溝渠，小水塘（土被取出用于填屋基），占地量大，利用率低。以地處南洞庭的沅江市草尾鎮為例，經對該鎮五個村六個具有代表性組的實地勘測調查，居民線建設用地的組成構件是：村級公路寬3.5米-曬平寬5米-宅基地寬11米-后檐延伸地寬4米-小坑塘寬8米-公私溝寬3米，建設用地均寬20.0米，實測長度（六個組）3665米，有房屋187棟，198戶，住732人，戶平3.7人，居民建設用地與閑置地的數據如下：

在調查的五村六個組187棟農村住宅中，磚瓦平房有111棟，占59.3%，破舊危房16棟占8.5%，空置房19棟占10.2%（部份全家長年在外經商或打工，有的已在城鎮購房安家），老少留守房28棟占15%，調查中有68棟準備在近三年內進行改造，占總棟數的36%，依據當前農村居民的居住現狀、特點和調查分析，結合部份經濟條件較差的想改變現狀居住環境的群眾心聲，本人認為以行政村或幾個行政村（小行政村三個適宜）為一單位，設建新區，以小區形式集中居住成為可能，以鎮為單位建立小區，提供優惠政策，吸引農村居民搬遷已備條件：

二、創農村新居可行性分析

1、農村住宅中，真正用于生活的空間不大，大部份空間用于農產品、農機具、肥料的倉儲地及禽畜的棚欄用地，隨著大機械耕種和專業化養殖，土地流轉等現代設備新事物的實現，這部份用地已經多數閑置，為農村居民住小區提供了條件。

2、大部分農村勞動力已從田土中解放出來，從事其它行業的工作，隨著農產品價格和農民經營性收入的不斷提高，大部份農民有了一定的儲蓄，為在小區居住有了資金保障。

3、農村空置房、留守房的大部份人員長期在外，既不放心在家親人的生存生活，又向往城市那種群體生活，在城鎮購房資金不足，回鄉建房又不愿意，村莊小區化對他們有吸引力。

4、老少留守房越來越多，老的孤獨，小的孤單，是線狀農村居民點的生存現狀，教育醫療、供水用電、交通信息、安全清潔、人文環境等公共設施和服務，較大的落后于城市和城鎮郊區，并且近期難以改變，實施農村小區后，這一差距將變為零。

三、農村新居模式解構

新居模式之一：依據土地利用總體規劃和村莊建設規劃布局，以在不侵害基本農田的情況下，選擇村莊中最理想的位置（也應是村莊建設規劃的布局點）規劃建新區，規劃要起點高，融入城市、農村和當地風情特色，要公示，符合大多數小區居民的意愿，步梯房，四層為宜，底層設計為車庫倉儲兩用，新居套房的平面圖，設計方案要有三套以上，提供居民參考選擇。

新居模式之二：用本鎮農民舊住宅，置換本鎮小區新商品住宅。工作方式是：鎮人民政府主導，國土資源等部門配合，房地產開發商投入，依據國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》的相關規定，農民原宅基地還耕后的土地作為建設用地指標進入市場流通，賣給需求方，該模式已準備在草尾鎮進行試驗。

新居模式的資金來源：1、農戶自籌一部份。2、舊宅基地還耕中的新增耕地納入增減掛鉤項目，市場運作（作為建設用地指標掛牌交易）解決一部份。3、整合國家、政府投入提供一部份。如危房改造 、沼氣設施投入，農村道路、水電等國家政府投入，用于小區公益設施建設。

創農村新居試驗：2011年8月，本人一篇《農村農民集中居住與土地資源節約利用的可行性調查與分析》的材料，在《益陽內參》第九期刊發后，益陽市委按該方式于2012年初在草尾鎮新安村啟動試驗，試驗情況如下：該村有農戶近640戶，自愿報名申請并簽訂合同的有210余戶，第一期規劃小區新居313套（戶），總用地量34932m2 （52.4畝），戶均占地111.6m2 （0.17畝），戶均建筑面積160m2 （住宅135m2 ，倉儲25m2 ），戶均建筑占地24m2 ，公益綠化占地87.6m2 ，住宅占地只有總用地面積的21.5%。規劃區內的公益事業設施建筑面積7400m2 ，內含幼兒園、文體活動中心、村委會、便民超市，居民娛樂活動室，垃圾站等公共設施，建筑密度32.5%，綠地率38%，容積率1.42，建四層步梯房14棟，現已竣工9棟，180套，居民已進入新房裝修階段，年底可搬遷完畢。套房建設成本540元/m2 （135*540=7.29萬元），倉儲建設成本300元/m2 （25*300=7500元），合計戶均80400元；拆舊補貼170元/m2 ，人口搬遷費3000元/人，戶均可得補貼36000元，農民實際投入（不含裝修）44400元/戶，預估舊房拆遷180戶，可還耕119.6畝（不含坑塘廢渠），新居占地30.1畝，可凈增耕地89.5畝。（即就是土地增減掛鉤中的建設用地指標），戶均可增加耕地0.5畝，坑塘廢渠還耕還可新增耕地38.9畝（只按70%計算），戶均0.2畝。以上實驗的農民自身投入和當前該地農民的自主建設投入相比較，在同等建筑面積下，其費效比如下：（元、平方米）

從以上比較中，試驗新居可為農民節省自身投入資金7.36萬元，戶均增加耕地464.7m2 （0.7畝），同時在防洪抗震、用水、用電、交通信息、醫療教育、人文環境等方面都有較大的改善。事實證明，農村新居是統籌城鄉發展、節約利用資源的新途徑。

四、創農村新居的工作原則與實施方案

（一）農村新居的工作原則：建立在依法、農民自愿、公開、公平、公正、互信的基礎上，原宅基地還耕可開墾為有效耕地的工作原則。工作方法是：政府主導和監管，國土、規劃、交通、教育、水電等部門積極支持配合，村民委員會或房地產開發商為建設主體。

（二）農村新居的實施方案

1、農村新居的基本條件：新居房農民自費成本低于自建新居房成本或市場商品房成本；折價收購拆舊住宅中可用于小區新居的建筑材料；自行拆遷復墾舊宅基地的農戶，還耕后的土地，交該農戶承包或流轉；新居中的基礎公共設施如：綠化、消防、供水、排污、道路、電力等由政府和房地產開發商承擔投入；新居的檢修、環衛、治安等長期維護費用不在新居居民中收取，可在公共資源中的便民超市、活動中心、幼兒園、醫療保健等有償服務項目中收費解決；置換指標（舊宅基地還耕后的多余建設用地指標）資金及政府投入資金支出平衡后的盈余沖減農民新居成本；房地產證、用水、供電、有線等新居憑證只計算成本。

2、進入農村新居的三項優先：居民線上已破舊的危房、空巢、閑置房、老少留守房優先；承包耕地已流轉或承包耕地面積較少的優先；單宗宅基地（四方為農用地）或連片住宅統一置換的優先。

3、農村新居對五種情況不予接納。原宅基地用地面積小于或等于小區居住用地面積的暫不接納；原宅基地復墾難度大或不能復墾為有效耕地的不接納；原宅基地復墾影響鄰居生產生活的或造成水土流失的不接納；原宅基地有權屬糾紛，經濟糾紛或已納入國家文物保護范圍的不接納；一戶一基的宅基地戶主要求享受轉換兩套新居的，一戶二基的戶主要求享受置換二套或二套以上新居的不接納。

4、農村新居的工作程序：選址規劃建新區并公示；拆舊區農戶戶主代表全家向村民委員會自愿遞交申請和家庭人員相關信息資料；戶主與村民委員會或房地產開發商簽訂建新區新居及拆舊區拆遷還耕的相關合同，交納“兩區”相關合同事項的保證金；國土資源部門勘測備案，審查條件是否符合“兩區”建設要求；依據符合條件并簽訂了合同的戶數，修訂規劃面積報批用地，村民委員會或業主集體公開招投標，選擇承建商；政府、相關部門、村民委員會成立相應的工作領導小組，確保資金投入安全到位，監督協調“兩區”建設的質量，時間和相關事項。

五、創農村新居面臨的問題和應對辦法

創農村新居的可行性，是建立在國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤實施辦法》的基礎上，在調研和實踐中存在如下問題和應對解決辦法：

（一）建新區必須選建（占），拆舊區方可拆（補），不符《實施辦法》的原則，因為極大多數農戶只有一戶一基，如果先拆，將有一年半的時間難以安身，影響身心健康誤農時，農戶很難積極配合，不切現實。

應對辦法：

村民委員會與拆舊區農戶簽訂拆遷時限合同，村民委員會與上級政府或國土資源部門簽訂借還建設用地指標的合同。

（二）新建區占用的建設用地指標和拆舊區還耕的建設用地通過占補平衡后，多余的拆舊區還耕指標如何變成資金，用于農戶的拆遷貼補，開墾還耕，以及建新區集體經濟組織土地的征補費用。

應對辦法：

1、國家或國土資源部制訂規章，在適合區域內嚴控建設用地指標，使商業性項目用地在市場中（用地指標交易所）通過有償方式尋找用地指標。

2、建立規范的建設用地指標交易市場，建設用地指標交易不受區域限制，對確認后的建設用地指標掛牌交易，成為商業性用地項目的主要來源，國家為彌補市場不足而下達的商業用地指標也要進入市場交易，方顯公平。

（三）新居建設中，除申請農戶的資金能迅速到位外，其余大部份建設資金需要一年以上的時間方可到位，影響新建區的工程進度。

應對辦法：

1、政府協調銀行，把國土及相關部門認可的拆舊建設用地指標，評估后抵押貸款，指標交易成功后，優先還貸。

2、國家當年投入地方用于公益事業、基礎設施建設的資金，由地方政府按比例進行新居投入，如道路、供水、危房改造、教育、電力維護等投入資金。

（四）有的地區村莊小、農戶少需跨村集體組織聯建新區應對辦法：

新建區域內的村集體經濟組織，內部協調統一后，申請合拼村級機構。

（五）農民擔心小區新居同城鎮小區一樣收取物業管理費

應對辦法：新建區規劃的公益事業用地如幼兒園、居民活動中心、便民超市、居民紅白喜事服務中心等公益項目，以承包方式收取一定的有償使用費，用于小區的修繕管理。

（六）農民住進新區后，與承包耕種的田土、養殖的禽、畜、水產品有了一定的距離，對管理加大了難度，尤其是收獲的大宗產品如何處置。

應對辦法：

1、農戶購置物美價廉的微型電動運輸車，作為代步運輸兩用工具，解決距離問題。

2、依據國土資源部、農業部對禽畜水產品養殖的相關規定，由國土資源部門指定設置專業養殖的生產棚點用地。

3、收獲的大宗農產品如稻谷、小麥等與糧食加工儲存企業聯系掛鉤，直接運送糧倉風烤進倉、寄存或變賣，大宗肥料投入由農資部門直接運送田土中，大型農機具的放置就近寄存于養殖棚點中或在小區設置專門棚點存放。

（七）建新區的用地補償與拆遷補償：

1、參照本地區國家征收土地和房屋拆遷補償的相關標準給予建新區集體經濟組織和個人進行一次性補償。

2、集體經濟組織內部自行協定以地換地的方式解決，也可采取按當地土地流轉市場價長期提供年租金，待土地能調整時進行調整。

（八）自給自足的蔬菜、水果用地及燃源沼氣的使用

應對辦法：在建新區周邊的集體經濟組織中，流轉相應數量的土地由專業技術人員設計專業養殖場、沼氣池、蔬菜基地，實施生態種養殖循環利用提供保障，水果種植可在拆舊還耕區的旱土中零星種植。

以上八種情況，是創新農村新居的普遍情況，可能存在的特殊或個別情況，應以當地實際與相關法規、政策結合解決。

六、結論

從圖紙上、電視、電腦中以及周邊縣市目睹之農村現狀中了解到，在廣褒的中國平原農村地區，只要是呈線狀未改造的村莊居民點，在做好了用地情況調查，吃透了國土資源部《城鄉建設用地增減掛鉤實施辦法》的相關政策后，無需附設條件，無需外部因素支撐，各地都可創農村新居（不一定是本文中的兩種模式），促資源節約利用，緩土地供需矛盾，推統籌城鄉發展。（作者單位為中共沅江市委黨校）