地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效管理存在問(wèn)題及對(duì)策

本文通過(guò)介紹地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的概況，闡述實(shí)施績(jī)效管理的重要意義、分析實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題和提出解決對(duì)策，旨在引起項(xiàng)目實(shí)施與管理的全員的重視，將績(jī)效管理融入項(xiàng)目管理的全方位、全過(guò)程，完善績(jī)效管理體系建設(shè)，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算納入部門預(yù)算，實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)管理，績(jī)效管理在預(yù)算管理乃至項(xiàng)目管理中起到了舉足輕重的作用。績(jī)效管理是涵蓋了財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)申報(bào)、審核、批復(fù)、自評(píng)、評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用全過(guò)程的管理。財(cái)政支出績(jī)效是財(cái)政預(yù)算資金的投入所取得的成績(jī)和完成的效率的綜合反映與表達(dá)。績(jī)效目標(biāo)是指財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。績(jī)效評(píng)價(jià)是指根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。本文通過(guò)闡述地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的概況和重要意義，分析績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出解決對(duì)策，目的是為地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效管理的進(jìn)一步完善出謀劃策，提高財(cái)政資金的使用效率。

一、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的概況

為了提高財(cái)政資金的使用效率，提升社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意程度，我國(guó)政府通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，逐步探索建立與中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的績(jī)效管理體制。財(cái)政部在2004-2010年對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行探索，出臺(tái)了相關(guān)文件，于2011年制訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），2015年根據(jù)新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）對(duì)績(jī)效管理的要求，制定了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）。

國(guó)土資源部2013年制定了《國(guó)土資源部績(jī)效管理辦法（試行）》（國(guó)土資發(fā)[2013]15號(hào)），中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局2014年新修訂了《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》（2014〕140號(hào)），要求所有由中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)組織實(shí)施的中央財(cái)政資金安排的地質(zhì)調(diào)查專項(xiàng)都需要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。適應(yīng)國(guó)土資源工作特別是地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效管理體制建立。2017年，中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)績(jī)效指標(biāo)體系的共性要求，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目特點(diǎn)，制定了《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系框架》（中地調(diào)函〔2017〕273號(hào)），為地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)與評(píng)價(jià)提供了操作指引。

目前，所有地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目從立項(xiàng)到評(píng)估階段，均要求績(jī)效目標(biāo)申報(bào)與評(píng)價(jià)，沒(méi)有通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目不能進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。項(xiàng)目實(shí)施年度和中期均要求績(jī)效目標(biāo)自評(píng)與評(píng)價(jià)。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施了績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控、評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。

二、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理的重要意義

（一）、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理是我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理體制的根本要求

新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十二條規(guī)定各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。第四十二條規(guī)定各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）指出健全績(jī)效管理機(jī)制。全面推進(jìn)績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。財(cái)政部為全面推進(jìn)績(jī)效管理工作，規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)行為，建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系，提高財(cái)政資金使用效益，于2011年修訂了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），2015年制定了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào)）。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效管理體制的根本要求是提高財(cái)政資金的使用效率，提升社會(huì)公眾對(duì)政府公共服務(wù)的滿意程度。地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的資金來(lái)源為中央財(cái)政資金，理應(yīng)納入財(cái)政支出績(jī)效管理體系。

（二）、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理是促進(jìn)項(xiàng)目管理的有力武器

通過(guò)項(xiàng)目績(jī)效管理（績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、監(jiān)控、考核、評(píng)價(jià)與應(yīng)用），改進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核，從而促進(jìn)項(xiàng)目的預(yù)期成果實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性、效益性和有效性。這也是項(xiàng)目管理的內(nèi)涵。項(xiàng)目績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“全面”，既“全員、全方位、全過(guò)程”。“全員”包括項(xiàng)目實(shí)施人員、項(xiàng)目管理人員和決策層；“全方位”是指技術(shù)、經(jīng)濟(jì)的實(shí)施與管理；“全過(guò)程”是指項(xiàng)目立項(xiàng)-項(xiàng)目實(shí)施方案細(xì)化落實(shí)-技術(shù)經(jīng)濟(jì)過(guò)程監(jiān)督、野外驗(yàn)收、成果報(bào)告評(píng)審、資料匯交、經(jīng)費(fèi)使用情況報(bào)告驗(yàn)收、成果轉(zhuǎn)化和社會(huì)化服務(wù)與應(yīng)用等項(xiàng)目實(shí)施與管理的全過(guò)程。這也是項(xiàng)目管理的外延。所以，實(shí)施績(jī)效管理能夠提高項(xiàng)目管理的質(zhì)量和效率效果，是項(xiàng)目管理的有力武器。

（三）地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理是地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化和社會(huì)化服務(wù)與應(yīng)用的催化劑

地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施的最終目的是以需求為導(dǎo)向，向國(guó)家和社會(huì)提供高質(zhì)量的、有用的地質(zhì)調(diào)查產(chǎn)品和成果，理念上從“地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目能提供什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家和社會(huì)需要地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目提供什么”。而效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)是績(jī)效指標(biāo)的重要組成部分，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的申報(bào)、監(jiān)控、考核、評(píng)價(jià)與應(yīng)用，促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化和社會(huì)化服務(wù)與應(yīng)用。國(guó)家決策者運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，為決策提供依據(jù)，有利于及時(shí)調(diào)整決策方向，提高決策的準(zhǔn)確性；社會(huì)公眾運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，能夠充分認(rèn)識(shí)到地質(zhì)調(diào)查工作對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際用途和重要作用，從而促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

績(jī)效管理對(duì)地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目的實(shí)施與管理乃至地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的蓬勃發(fā)展有著重要作用，國(guó)土資源部、中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局為此制定并完善了一系列的制度文件，地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效管理初見(jiàn)成效。但仍然存在著一些問(wèn)題：

（一）、對(duì)績(jī)效管理不夠重視

在傳統(tǒng)觀念中，財(cái)政支出的績(jī)效管理理念和意識(shí)不足，對(duì)財(cái)政支出重分配，輕支出，預(yù)算編制和技術(shù)方案兩張皮，預(yù)算編制與執(zhí)行兩張皮。隨著以預(yù)算管理為核心的財(cái)政管理體制在地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位的建立，預(yù)算的編制與執(zhí)行已經(jīng)引起了各方的足夠重視，但是對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)，普遍存在理解不透、不夠重視、流于形式的情況。

（二）、部分重要績(jī)效指標(biāo)難以量化，評(píng)價(jià)依據(jù)不明確

為了保證績(jī)效目標(biāo)可量化、可執(zhí)行、可考核，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)采用定量與定性相結(jié)合，以定量指標(biāo)評(píng)價(jià)為主的方法。但是在實(shí)際操作中，鑒于地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目基礎(chǔ)性、公益性、超前性、效益后續(xù)性 、信息性的特點(diǎn)，部分績(jī)效指標(biāo)難以量化和考核，例如效益指標(biāo)中的社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響指標(biāo)，滿意度指標(biāo)中的服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)等，而這些指標(biāo)恰恰是反映財(cái)政資金投入的效益效果重要指標(biāo)，只能定性描述，評(píng)價(jià)時(shí)依據(jù)不充分。

（三）、績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)申報(bào)不合理

在實(shí)際操作中，存在著績(jī)效目標(biāo)和具體指標(biāo)申報(bào)不合理的現(xiàn)象，設(shè)置的過(guò)大或過(guò)小，與技術(shù)經(jīng)濟(jì)方案不匹配的現(xiàn)象。原因有四：一是填報(bào)人員對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)理解不透徹、不到位；二是對(duì)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)不重視，應(yīng)付差事；三是地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目本身具有超前性、效益后續(xù)性的特點(diǎn)，預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在不確定性；績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有嚴(yán)格把關(guān)。

（四）、對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分

績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果沒(méi)有應(yīng)用到項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排、成果評(píng)審等項(xiàng)目管理的環(huán)節(jié)上，以及個(gè)人和單位的考核中，缺乏激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致全員沒(méi)有對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)給予高度重視，績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、解決對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的宣傳和培訓(xùn)

利用業(yè)務(wù)會(huì)議、項(xiàng)目管理各個(gè)環(huán)節(jié)的審查、項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)培訓(xùn)班等各種機(jī)會(huì)，大力宣傳績(jī)效管理對(duì)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)、單位、個(gè)人和項(xiàng)目的重要性，對(duì)績(jī)效目標(biāo)填報(bào)人員和績(jī)效評(píng)價(jià)專家進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升績(jī)效目標(biāo)填報(bào)質(zhì)量，建立一支高水平的績(jī)效評(píng)價(jià)專家隊(duì)伍。

（二）、靈活運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)體系

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局2017年制定了《地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系框架》，為地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)申報(bào)和評(píng)價(jià)提供了可操作的應(yīng)用指南。我們要靈活運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)體系，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置既要符合績(jī)效目標(biāo)申報(bào)的規(guī)定，又要結(jié)合項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，做到設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)可量化、可執(zhí)行、可考核。

（三）、重視對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)的遵循

績(jī)效評(píng)價(jià)以技術(shù)方案與項(xiàng)目任務(wù)目標(biāo)預(yù)期成果相匹配、預(yù)算方案與技術(shù)方案相匹配為依據(jù)，定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)建議參考內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方法，查閱支持性文檔，如有關(guān)會(huì)議紀(jì)要、各級(jí)政府的批示文件、成果獲獎(jiǎng)情況等文件。

（四）、重視對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

建立績(jī)效評(píng)價(jià)檔案，全面、完整、客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確的記錄績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并將其作為項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算安排的重要依據(jù)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不為優(yōu)秀的，成果報(bào)告不得評(píng)為優(yōu)秀。建立信息披露機(jī)制，在符合保密要求的情況下，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。建立激勵(lì)約束機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人職稱晉升和績(jī)效工資掛鉤，與單位的考核掛鉤，引起單位和個(gè)人對(duì)績(jī)效管理的重視。

五、結(jié)語(yǔ)

績(jī)效管理體系已在地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理中建立并逐步完善，而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系特別是定性指標(biāo)的修訂仍需進(jìn)一步完善。相信只有引起項(xiàng)目實(shí)施與管理的全員的重視，頂層設(shè)計(jì)者、目標(biāo)申報(bào)者和目標(biāo)評(píng)價(jià)者充分溝通與協(xié)作，將績(jī)效管理融入項(xiàng)目管理的全方位、全過(guò)程，績(jī)效管理才能真正做實(shí)做強(qiáng)，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（作者單位為中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局天津地質(zhì)調(diào)查中心）

作者簡(jiǎn)介：許言（1985-），女（漢族），河南鶴壁人，會(huì)計(jì)師/經(jīng)濟(jì)師，碩士研究生，主要從事地質(zhì)經(jīng)濟(jì)管理工作。