透過預算管理專項審計案例分析管理審計的必要性

隨著鐵路企業市場主體地位的不斷加強和供給側結構性改革的不斷深入，影響鐵路轉型發展的因素越來越多。如何在鐵路轉型發展的過程中發揮好內部審計的作用，如何適應新形勢、新要求，迎接好新挑戰。筆者通過對已實施管理審計項目的體會分析，闡述了管理審計的認識誤區、預算管理審計發現的問題和起到的作用，從而深入剖析了管理審計的必要性。

管理審計是內部審計發展到一定階段的產物，是企業內部審計部門在履行審計監督職責的同時服務企業的一種靈活有效的審計形式。管理審計的有效實施和作用發揮必須建立在對被審計單位建立的制度、經營流程非常了解的基礎上。管理審計的內容寬泛和審計方案的不確定性，為做好審計項目帶來了挑戰。筆者結合2015年組織完成的管理審計項目，將管理審計實施過程中幾點認識和體會分析如下。

一、管理審計的認識誤區

1.管理審計是小規模的財務收支審計。這是我們常有的想法，總是覺得管理審計就是在財務收支審計中抽出一個或幾個項點進行審計檢查，發現問題，提出意見和建議，盡量做到“短平快”。這種想法不無道理，但存在片面性。

首先，管理審計與財務收支審計在審計目標上存在著本質差別，這是根本性的。財務收支審計以糾錯除弊為根本目標，主要是拿著規矩查問題；而管理審計則是以增加企業效益、提高管理水平為根本目的，主要是通過審計的方法檢查企業政策、措施的執行情況，對企業短期制定的目標及措施的可行性和風險性進行深入分析，提出解決方案。

其次，管理審計在審計的具體內容上必須依據企業管理層的需求“小切口，深分析”。實踐證明，管理審計不可能做到“大而全”，由于時間和審計人員專業水平的限制，管理審計項目不可能面面俱到，但必須保證“好鋼用在刀刃上”，真正為企業的經營管理和目標實現及時有效地起到作用，必須做到“小切口、深分析”，檢查的內容只限定在1-2項上，但必須做到深入、全面分析，從政策制定的可行性、政策執行的有效性、執行過程的合規性以及目標實現的可靠性去全面客觀分析，從而使審計結果具有很高的決策參考價值。

第三，管理審計在及時性的要求上高于財務收支審計。管理審計多是事中審計或事前審計，是為企業管理層決策服務的，在時間和發現問題上要求“快而準”。如果一個好的管理審計項目從確立到提出報告花費很長時間，有可能管理層已經對相關事項進行了決策，審計報告的價值就會大打折扣。

2.管理審計存在盲從感。由于管理審計雖然是內部審計的一個發展趨勢和方向，但在全局乃至全路畢竟還不成熟，存在許多需要探索和完善的地方，在審計人員心里會存在盲從感，有時拿到任務不知所措、無從下手。主要問題一是審計部門如何圍繞路局的中心任務定立適時有效的審計項目思考得不夠；二是審計人員對管理審計的基本要求和落實標準不明確；三是審計組長對審計報告中應反映事項的認識參差不齊。

3.做管理審計就是寫調研報告。很多審計人員會認為做管理審計就是做專項審計、就是回答問題、就是根據領導給出的題目寫調研報告。實踐證明，管理審計絕不同于調研報告。首先，專項審計審視問題的角度有別與調研報告。調研報告更多的是站在企業的角度就調研項目本身的可行性進行分析判斷，提出更優方案；而管理審計則是立足于審計監督的角度對被審計單位的制度制定、執行以及目標實現進行分析研究，對與審計目標有關的違紀違規問題進行查處，同時分析存在問題的原因，提出完善管理建議。其次，管理審計的實施內容具有不確定性。調研報告或專項審計往往內容已經確定，只需圍繞中心內容去核實某些項點，作出結論；而管理審計則表現出的審計內容并不具體，在一定程度上不一定具有可行性。

二、預算管理審計中發現的主要問題及管理審計的作用發揮

（一）預算管理審計中發現的主要問題

本次預算管理審計立足于預算指標的執行和節支措施的落實兩個方面。預算指標執行方面存在的問題，一是預算執行過程中兌現率低。二是預算分劈存在脫離實際的“平均預算”現象或對實際情況預想不周，造成預算分劈與實際完成相差甚遠。三是預算編制環節存在與生產實際脫節的情況。四是業務科室下達的節能預算指標超出財務預算指標；五是預算文件的執行力不夠；六是更新改造計劃1至5月財務進度和形象進度均為零；七是已實施的大修項目推進進度緩慢；節支措施的落實方面存在的問題，一是節能指標超過預算指標，使節支目標在執行環節落空；二是車間能源消耗統計與節能指標計劃脫節；三是部分車間節能指標分析流于形式；四是某項單耗節支指標未達標；五是車間存放賬外材料；六是存貨盤點不及時、記錄和報告不到位造成班組備用料數量、種類與材料科掌握的臺賬信息不符；七是經營網點結轉運輸主業委外工程收入、成本不及時。

（二）深入問題產生的原因

審計組和被審計單位一道對存在的問題進行了深入細致的原因分析，找到了造成預算管理薄弱的4方面原因和節支措施執行不到位的5方面原因，主要是預算管理的思想認識不到位；預算管理的指標意識和責任意識不強；預算管理的精細化程度不夠；預算管理的指標兌現考核機制不完善；節支指標落實不細化、不具體、不到位；各級干部履職履責不到位；業務科室對節支措施的執行缺乏科學性、有效性分析；材料管理粗放，精細化程度不夠；站段對委托經營網點的工程項目監管不到位。

（三）起到的作用

通過預算管理審計，進一步增強了基層單位對全面預算管理的深入認識，找到了預算精細化管理的差距；通過積極有效地制定措施、落實審計整改要求，有效糾正了落實節支措施不力的狀況，為年末節支目標的完成提供了有力保障。

三、管理審計的必要性分析

1.開展管理審計是內部審計適應鐵路行業新定位、新改革的必然要求。

傳統的內部審計的目標是查錯防弊，主要是通過財務審計來發揮其職能作用，其審計的對象主要是會計憑證、賬薄、報表等會計資料，主要工作集中在財務領域而未深入到管理和經營領域；審計的范圍是歷史的財務記錄，它所評價的是企業過去的利潤或盈余，是企業的控制程序之一，主要是發揮保護性制約性作用。

2013年中國鐵路總公司成立，是依照《企業法》設立的市場主體和真正的企業，成為最大企業。這對鐵路審計工作帶來的影響主要體現3個方面：一是資產規模越來越大，現金流量越來越大，單位越來越多，企業組織形式越來越多樣化；二是企業面臨的風險越來越高。第一，市場風險。現在市場形勢變化非常大，外部環境變化非常快，由此帶來的風險是很直接的。第二，債務風險。主要體現在合資公司和非運輸企業，有少數合資公司，不是說資不抵債，而是現金流不能持續。第三，資產安全風險。現在資產規模大、資金流量大以后，監控難度也越來越大，可能出現資產流失損失的風險也越來越大；三是企業自主經營權逐步加大，自主決策的事項越來越多，涉及金額越來越大，帶來的變化也是很明顯的。

鐵路行業的戰略性變化造成了單純的以財務審計為重點的內部審計已經不適應企業發展的要求。在資源稀缺性程度日益嚴重和市場競爭日趨激烈的嚴峻經營環境的挑戰下，在鐵路行業完全市場化的新變化下，內部審計作為企業管理的組成部分，其內在功能必須增強，應主動適應形勢的新變化和管理的新要求，逐步將工作內容從以前的以財務審計為主轉向富有建設性的管理審計。

2.開展管理審計是供給側戰略調整中內部審計適應鐵路內部管理創新的必然途徑。

供給側改革是中央針對當前我國經濟發展現狀提出的針對勞動力、土地、資本、創新四大要素的戰略結構性改革，主要是用增量改革促存量調整，在增加投資過程中優化投資結構、產業結構，在經濟可持續高速增長的基礎上實現經濟可持續發展與人民生活水平不斷提高。因為運輸需求和運輸結構的變化，鐵路企業成為供給側改革的“第二戰場”。因為煤炭需求不斷減弱，鋼鐵需求不斷下滑，造成以貨運為主的鐵路企業必須創新，謀求新的經濟增長點。作為內部的職能部門，不僅要通過審計監督為企業保駕護航，更要通過審計創新，為企業出謀劃策，解決困難。鐵路企業已成為市場的主體，在當前形勢下降低成本、提高經濟效益的要求更加迫切，尤其是處在經濟恢復和供給側改革的戰略調整期的鐵路企業，內部管理制度創新更進一步，其主要特征是：它圍繞提高管理效益和效率，企業行為更重視個體，內部交易更重視市場，經營管理制度更重視動態化、精細化。企業的管理責任范圍擴大，經營復雜性增強，要求企業內部必須管理創新，必須適應市場發展的需要。在這種情況下，內部審計就不只是具有單純的內部審計監督職責，更應該具備內部管理的職責，為管理層提供及時、可靠的管理建議。通過管理審計可以促進企業內部市場化機制的有序運行，通過強化管理審計的協調控制功能和建設功能，可以優化企業內部的管理行為，滿足企業管理層及時性需求。

3.開展管理審計是鐵路企業內部審計發展的必然要求。

管理審計具有針對性強、靈活、深入、具體、及時的特點，能夠靈活地運用審計方法及時準確的完成“短平快”項目，從審計監督的角度為企業領導決策提供依據。隨著內部審計管理和參謀職能的不斷加強，管理審計已成為內部審計發展的必然要求。隨著生產經營自主權的不斷完善和強化，鐵路企業對企業的投資者已負有完全的經營責任。面對政策調整和轉型發展的新要求，鐵路企業能否保持自身的穩定與發展，能否不斷壯大企業的綜合實力，提高市場競爭力，其中關鍵的措施在于提高企業的內部管理水平。企業管理始終貫穿于生產經營的全過程，投資決策的好壞、生產經營成本高低、經營目標的能否實現、經營方針和政策貫徹落實都取決于企業管理水平，取決于企業自我約束能力。內部審計作為鐵路企業內部約束機制的重要組成部分，能夠圍繞提高經營管理水平和經濟效益這個中心任務來開展審計。鐵路內部審計除了及時、準確地向鐵路企業的管理層報告有關糾錯查弊的信息之外，更重要的是針對企業在管理過程和控制環節的漏洞和不足，從一個審計的獨特視角提出建設性意見和建議，幫助管理人員更加有效地對各項經濟活動實施管理，從而更加合理地使用資源，最大限度地提高經濟效益。

隨著供給側改革和企業創新的不斷推進，鐵路企業管理層對如何用好企業資源，如何提高經營管理的效益和效率更加關心，這就需要內部審計不僅能經常不斷地檢查內部控制系統，而且能夠對企業經營活動進行全面審計，對企業工作效率和效果進行全面評價。

4.開展管理審計使內部審計參與鐵路企業管理的職能作用得到有效發揮。

首先，管理審計具有事前監督和事中糾偏的功能，具備及時規范企業行為的條件，能夠避免管理失控。管理審計一方面作為一種后臺服務，為鐵路企業內部各職能部門及各核算單位為實現經營目標出謀劃策，提供信息，強化監督；另一方面配合財務管理，直接進入前臺，在鐵路企業經營核算、商品交易以及各種經濟活動往來等方面通過強化監督控制職能，確保鐵路企業管理制度的有效實施和企業經營目標的順利實現。此外，內部審計利用參與鐵路企業制定和組織實施企業戰略計劃、管理規定和各種規章制度的機會，向管理層提出建設性意見，從而使計劃目標和管理措施更具規范性、科學性和可操作性，為鐵路企業提高經濟效益發揮作用。

其次，管理審計的剖析面比較深入，能夠貫穿于企業生產經營某個方面的全過程，具有全局性和典型性，已成為鐵路企業管理層決策的重要信息來源。管理審計可以及時發現鐵路企業在生產經營的關鍵環節中存在的各種低效、浪費、舞弊等重大問題，并據此提出有效的糾正措施和審計建議，為鐵路企業節支降耗、完善制度、防范風險、提高效益發揮積極的作用。

第三，管理審計為鐵路企業管理層提供的信息更及時，更有效地促進資源的優化配置。在當前網絡經濟條件下，內部審計在開展管理審計時，可借助內部網絡、信息技術，隨時檢索鐵路企業各部門及基層單位的相關信息，通過對這些大量信息進行整理、過濾、分析，提煉出能反映企業經營活動的有用信息，并將其報告給企業管理層，從而促進鐵路企業資源的最佳配置，最大限度地發揮效益。（作者單位為太原鐵路局審計處）