中國低保制度發展及對策分析

一、低保的范圍和對象

最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當地政府公告的最低生活標準的人口給予一定現金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。最低生活保障制度在全國范圍內全面推行，也是我國社會救助工作發展的一個重要標志。中國低保的覆蓋范圍和對象是有一定標準的，是針對低收入人群的優惠政策，達到申請條件并成功申請可每月領取低保。一般以最低生活保障線來衡量貧困人口，并對符合條件的申請人給予最低生活保障。最低生活保障線（貧困線或貧困標準），一般采用對低于貧困線的人口給予相應補助以保證其基本生活的做法。

（一）貧困人口及最低保障線

貧困，需要衡量標準。一般以貧困線來劃分貧困人群。貧困線，是在一定的時間、空間和社會發展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用。

建國初，我國政府在效率和公平中，更注重公平，采用大鍋飯的方式進行分配，大家收入差距不大，造成了效率低下，總體收入水平低下。改革開放后，提高了效率，也增加了貧富差距。盡管絕對收入水平普遍提高，但隨著收入差距的拉大，相對收入貧困的問題又突出出來。

在經濟發展，人民生活普遍提高的前提下，對少數特殊貧困的居民的救助，更加體現了社會公平和正義，應該更好的完善低保制度。低保制度是保證基本生活的生活費用補貼；是為貧困人口提供的一種救濟，具有臨時性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超過了規定的救濟標準，則不再享受最低生活保障救濟。

（二）低保的分類

中國的低保分為三類，A、B、C三類，劃分依據是根據低保對象的勞動能力，家庭困難原因，實際生活水平等情況。A類為較長期，因勞動力亡故，重度殘疾，常年患病等原因，造成沒有收入來源的困難家庭。B相對穩定，家庭成員因病殘等原因，造成勞動力缺乏，不能外出務工的家庭，因病，因學等原因造成支出負擔沉重，影響基本生活的家庭，生活明顯困難的供養大學生家庭，獨生子女家庭，單親家庭等。C較短期，有勞動力，但因家庭成員出現疾病或其他情況，導致基本生活出現暫時性困難的家庭。

（三）認定標準

國務院發布《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，明確戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定最低生活保障對象的三個基本條件。家庭財產包括擁有的機動車、就業、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息。

低保標準是指國家為保障居民達到最低生活水平而制定的一種社會救濟標準。標準的制定很重要，不宜過高或者過低。標準定得太高，加重國家和地方的財政負擔，助長了人們的依賴思想；u/L1VOHLfZVbszcPCRVX3yxH4zxHJuf51xleb2eIf4M=標準定得太低，不能保障貧困居民的基本生活。

（四）申領條件

1.2017年城市低保的申領條件：

（1）無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居（村）民。

（2）領取失業救濟金或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民。

（3）在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭收入仍低于保障標準的居民。根據國家有關規定享受特殊優待的，其撫恤金、定補款不計入家庭收入。

2.2017年農村低保申領條件：

（1）持有本縣農業居民戶口。

（2）居住在農村村組，家庭承包土地的農村居民。

（3）共同生活的家庭成員人均年純收入和實際生活水平低于當地農村低保標準（具體詢問當地民政部門）

（五）低保發放標準

2016年城鄉居民最低生活保障標準如表1。

資料來源：2017年低保申請條件、發放標準，大家保保險網，www.dajiabao.com，2016.07.12

2017年部分地區進行了調整，安徽、廣東、浙江等多個省市，提高了低保發放標準。

1.安徽省2017年低保發放標準：2017年農村最低生活保障標準低于扶貧標準的地區，要適度加大增長幅度，確保到2017年實現農村低保標準和扶貧標準“兩線合一”。

2.廣東省2017年低保發放標準：第一類地區每人每月城鎮和農村低保最低標準均為745元；第二類地區每人每月城鎮和農村低保最低標準均為610元；第三類地區每人每月城鎮和農村低保標準均為550元；第四類地區每人每月城鎮和農村低保標準分別為485元、335元。

3.浙江省2017年低保發放標準：城鄉平均月低保標準為653元和570元，預計到2020年城鄉低保平均標準分別達到1022元和869元以上。

4.湖南省2017年低保低保發放標準：困難殘疾人生活補貼、重度殘疾人護理補貼（以下簡稱兩項補貼）最低標準均為每人每月50元。

5.遼寧省2017年低保低保發放標準：全省城市低保標準平均提高5%。其中，大連市提高4%以上，沈陽、鞍山、撫順、本溪、丹東、錦州、營口、遼陽8市提高5%以上，阜新、鐵嶺、朝陽、葫蘆島4市提高6%以上；全省農村低保標準平均提高10%。其中，大連市提高7%以上，沈陽、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、鐵嶺8市提高10%以上，錦州市提高12%以上，朝陽市提高14%以上，阜新、葫蘆島2市提高15%以上。盤錦市城鄉一體化提高7%以上；全省各地農村五保對象供養標準平均提高7%以上。

二、低保的發展歷程

在國際上，低保制度又稱為社會救助制度和收入維持制度，是維持社會低層的基本生活水準。低保制度和扶貧制度在國外有悠久的歷史，但在中國這些制度的發展比較晚和比較緩慢，還在探索階段。最低生活保障的含義也不是永久不變的，而是隨著時代在變化。在過去，救濟對象被分成不同類型，實行差別待遇。20世紀80年代以來，不少地方紛紛探索救濟方式的改革。1993年上海市在全國率先建立最低生活保障制度，至1996年在全國范圍內鋪開。1997年，國務院下發了《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發[1997]29號），要求1999年年底前，縣級以上城市和縣政府所在地的鎮都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，《城市居民生活最低保障條例》經國務院審定并于同年10月1日在全國施行，意味著城市居民最低生活保障制度在全國范圍內全面推行，也是我國社會救助工作發展的一個重要標志。2003年，在城市低保制度有一定發展的基礎上，民政部開始重新部署農村低保制度的建設工作。其中一項重要舉措是，在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，決定在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農村地區形成了農村低保制度和農村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。其中中西部地區的農村低保發展還不好，是重點需要推進的地區。城鄉低保的發展為建立覆蓋全民的最低生活保障制度奠定了基礎。由于中國地區經濟發展不平衡，有的地區和城市相對富裕，有的地區和城市相對落后，各地的低保標準也不同。另外，同一地區城市的城鄉低保標準也不同。很多地區都努力統一城鄉低保標準，爭取形成城鄉并軌統一的城鄉低保標準，但尚未實現并軌的城市城鄉低保標準還是有一定差距的。

三、發展對策分析

低保制度的發展，需要政府的支持，無論是中央政府還是地方政府都有責任和義務促進低保事業的發展，保證基本民生，同時有利于社會和諧穩定。

1.需要動態嚴格低保的認定標準。為保證低保的公平，需要根據經濟發展和低保戶的情況進行調整。保證有需要的人拿到保障，同時也不養懶人，一旦收入超過標準，有退出機制。根據物價和經濟發展水平的提高，可以動態調整和提高最低生活保障標準。也可以動態的調整貧困人群的認定標準。體現社會公平和正義。

2.政策優惠

對于困難家庭成員就業的稅收等，通過家庭情況證明等證據的出示，可以給予一定的稅收減免。對于家庭困難居民創業等，或者以困難居民為主要工人的企業給予稅收減免。對于領取低保人員的再就業，設計優惠政策和幫扶政策，扶植他們的生存和就業能力。

3.需要各部門之間的合作和配合

低保制度的完善和發展，需要各部門之間的相互協調和配合，提高效率，更好的促進低保指標和對象的篩選，解決民生問題。也需要社會各界參與低保事業，為低保事業多渠道籌集資金。（作者單位為1.遼寧省交通高等專科學校，遼寧沈陽110122；2.遼寧大學，遼寧沈陽110036）

遼寧省社會科學基金項目，批準號（L12DSH019），遼寧省城市老年貧困群體狀況及社會救助研究