PPP的公共性及其經(jīng)濟法解析

一、PPP的公共性

政府機構(gòu)在社會主義國家的職能主要體現(xiàn)在以下方面：干預(yù)經(jīng)濟活動、提供社會公共服務(wù)、進(jìn)行宏觀調(diào)控等。PPP的運行在很大程度上起到的是一種媒介作用，協(xié)助政府完成公共服務(wù)職能。公共物品按照經(jīng)濟法的公共物品理論可以劃分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品兩類，前者需要政府出臺政策并進(jìn)行規(guī)劃和調(diào)控，后者則需要政府在賦予私人部門權(quán)限的基礎(chǔ)上開展政府和私人部門之間的合作。準(zhǔn)公共物品需要使得民間資本接入到公共服務(wù)之中來，為政府提供更為徹底的公共服務(wù)奠定了良好的基礎(chǔ)。

發(fā)展中國家的公共基礎(chǔ)建設(shè)在經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的過程中呈現(xiàn)出越來越多的短板，政府權(quán)力越大，其在財政資金和資源方面表現(xiàn)出的不足就越明顯；私人部門雖然具備足夠的資金和豐富的資源，但是卻沒有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實權(quán)。鑒于政府在公共基礎(chǔ)設(shè)備投資上漸漸力不從心，PPP的提出顯然解決了這個兩難而又棘手的問題。PPP出臺的根本目的在于保障政府能夠更加合理地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，為公眾提供更加良好的服務(wù)。公共物品理論在這種時代背景下日益凸顯出自身的重要性。以此為基礎(chǔ)的經(jīng)濟法研究不僅解釋了PPP政策出臺的原因，還詮釋了PPP最為典型的特征—公共性。

PPP建設(shè)以市場主體的參與來提供養(yǎng)分，如果沒有市場的參與和支持，PPP的公共性將變?yōu)橥労涂照劇PP有效地講政府和資本融合在一起，使得公共服務(wù)的效用性大大提升。此外，我們要意識到提供公共服務(wù)畢竟是政府的主要職能，公共設(shè)備的可持續(xù)發(fā)展依然需要政府的支持和保障，因此政府的主要職責(zé)是為PPP建設(shè)提供所需的土壤。只有有了政府的保證，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才能有效進(jìn)行。如果政府一意孤行，堅持以一己之力進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)，那么很可能造成公共基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面，最終導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不達(dá)標(biāo)。PPP的出臺，將政府和民間資本的優(yōu)勢整合在一起，能夠充分調(diào)動所有社會資源提升公共服務(wù)質(zhì)量。

前文筆者所述的關(guān)于PPP的內(nèi)容，可以理解為PPP出臺的現(xiàn)實意義。政府因為資金不足等原因，借助私人部門和民間資本的力量進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)，最終實現(xiàn)雙贏的工作目標(biāo)。 PPP最早出現(xiàn)在英國，因為其在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的優(yōu)勢被廣泛推廣和效仿。

此外，我們可以在了解公共物品理論的基礎(chǔ)上把握一些PPP法律知識。我國先后出臺的經(jīng)濟政策中都明文規(guī)定：政府可以以PPP為媒介優(yōu)化公共服務(wù)，在城市建設(shè)和公共基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)之中都可以采取PPP形式。總的來說，PPP在滿足社會公共服務(wù)需求上大有可為，能夠在政府職能的帶領(lǐng)下引領(lǐng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)走上更高的水平。雖然有民間資本的介入，但是PPP的最終目的依然是提供公共服務(wù)，所以PPP具有明顯的公共性。筆者認(rèn)為從公共物品理論出發(fā)可以更好的解釋PPP存在的意義，也能幫助我們更好地理解公共權(quán)益和權(quán)利行使的問題。

二、經(jīng)濟法探究特許經(jīng)營協(xié)議性質(zhì)

PPP作為特許經(jīng)營的一個類別，對其經(jīng)營性質(zhì)的判定一直存在著爭議和爭端，部分人認(rèn)為PPP需要劃分到民事責(zé)任合同之中去，部分人則認(rèn)為PPP應(yīng)該劃分到行政責(zé)任合同之中去。筆者認(rèn)為需要從兩方面來解釋和論證PPP特許經(jīng)營的經(jīng)濟法特性：一方面是“特許”，另一方面則是“經(jīng)營”，如果不能綜合考慮，很可能會將PPP陷入到顧此失彼的局面。因此將二和有效地融合在一起是必要而且是必須的。從經(jīng)濟法的角度對其分析，能夠大批行政和民事分離的局面。

通過對PPP的公共性和經(jīng)濟法視角進(jìn)行整體研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，PPP在應(yīng)用到具體的項目建設(shè)之中時，始終和經(jīng)濟法的制度安排緊密相連，比如我們經(jīng)常見到的產(chǎn)業(yè)扶持政策、財政補貼政策和稅收優(yōu)惠政策。經(jīng)濟法為政府和私人部門之間的誠信合作提供了良好的平臺和基礎(chǔ)，超前的合作方式使得行政管理的怪圈被打破，同時也將經(jīng)濟法的法規(guī)制度更進(jìn)一步的落實和貫徹下去，實現(xiàn)了經(jīng)濟法調(diào)度權(quán)的重新定位。

政府在和私人部門合作的過程中應(yīng)該關(guān)注那些以合作為前提的法律法規(guī)。諸如財政法上的對口協(xié)議、壟斷法中的和解協(xié)議等都是典型而又顯而易見的例子。筆者認(rèn)為不可因為合作一方是政治機構(gòu)就將之劃分為行政合同，這是最壞的一種選擇。

綜上，在對PPP的公共性及其經(jīng)濟法的解析中，我們對相關(guān)理論基礎(chǔ)及相關(guān)法定法規(guī)決不能忽視。在社會公共服務(wù)中，PPP的公共性在保障基礎(chǔ)建設(shè)的前提下，對更好為大眾服務(wù)提供了更大的平臺。政府與私人部門的合作，可以逐步經(jīng)濟法的相關(guān)制度。（作者單位為山東行政學(xué)院決策咨詢部）