我國養老機構建設引入PPP模式的研究

長期以來，隨著人口老齡化的加重，我國養老方式以家庭養老服務為主，社會養老服務為輔，越來越多的家庭面臨著“4-2-1”的家庭模式，中年家庭負擔日趨沉重，而目前養老機構的建設存在很多問題，養老機構的服務內容單一，既沒有完善的保健和娛樂設施，也沒有健全的醫療體系，僅僅只是家政服務項目。不能滿足老年人口的多重需求，專業化的養老機構匱乏，所以，有必要對我國養老機構引入PPP模式，研究政府建設養老機構，民營部門經營管理的這種新模式，更好地促進社會和諧發展。

一、我國養老機構建設的發展現狀及存在問題

1.我國人口現狀

人口老齡化是指因為年輕人口數量減少、年長人口數量增加，從而導致的老年人口比例相應增長的動態。國際上通常采用的方法是計算60歲以上或65歲以上的人口占該國總人口比例，如果該國60歲以上人口的比例達到10%或者65歲以上的占比達到7%，就意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。根據《中國統計年鑒2016》數據顯示，2000年65歲及以上人口達到8821萬人，占總人口的7%，2015年65歲及以上人口達到14386萬人，占總人口的10.5%，我國人口老齡化已經成為不容置疑的事實。

雖然全球都面臨著人口老齡化的難題，人口老齡化成為辨別國家經濟是否發達的一個重要因素，但是由于我國人口基數大，過度增長的人口需求與日趨減少的物質供給無法達到平衡。同時，我國老年撫養比也在逐年增加。老年撫養比是指人口中非勞動年齡人口數中老年部分對勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。從經濟角度，老年撫養比是反映人口老化社會后果的指標之一，根據《中國統計年鑒2016》數據顯示，我國的老年撫養比從2000年的9.9%增長到2015年的14.3%，人口老齡化加重了社會的負擔。

2.我國養老機構的發展現狀

根據養老的性質，可將養老服務方式分為三種，分別是家庭養老服務、社會養老服務以及個體養老服務。家庭養老服務是目前我國大多數家庭的養老服務方式，即由老人的子女或其他親屬提供經濟來源資助，社會養老服務是由政府組織，對空巢老人和高齡老人提供最基本的生活需求的社會服務。個體養老服務是老年人以自身的多年儲蓄作為生活來源，服務自己。社會養老包含機構養老。

養老機構的提出一定程度上緩解了由于人口老齡化所引起的社會負擔。養老機構以老年人口為服務對象，給老年人口提供了物質方面和精神方面的服務或產品。隨著人口老齡化的加劇，相關政策隨之產生。在2017年，民政部、財政部聯合印發了《關于做好第一批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》（民發〔2017〕54號；民政部下發《關于應用全國養老機構業務管理系統加強養老機構發展監測的通知》（民函〔2017〕56號）。

3.我國養老機構的存在問題

養老機構的性質一直被定義為社會福利機構，所以由財政撥付全部經費。但是根據目前的經濟發展水平，在政府職能轉型緩慢的前提下，中國很難拿出大量的資金投入到養老機構的建設中，導致養老機構建設還存在很多問題。

（1）養老機構數量匱乏，養老床位供求不均

養老服務機構數量從2009年的4萬個下降至2014年的3.4萬個，民營養老機構床位利用率由2009年的77.5%下降至2014年的39.2%。民營養老機構存在大量的資源閑置。但是公立養老機構仍然存在著床位不足的問題。在城鄉區域發展過程中，既存在公立養老機構“一床難求”的現象，也存在民營養老機構“床位閑置”的現象。

（2）養老機構專業人才匱乏，服務內容單一

目前養老機構的工作人員大多是下崗職工或者難以找到其他穩定工作的人。在專業素質和服務態度這方面就有很大缺陷。日益增加的養老服務需求與人才匱乏的養老機構難以達到平衡狀態，并且養老機構的服務內容單一，既沒有完善的保健和娛樂設施，也沒有健全的醫療體系，僅僅只是家政服務項目。這樣的養老機構很難吸引那些中產階級的老年人，繼而導致養老機構發展萎靡甚至倒閉。

（3）民營養老機構發展困難

公立養老機構與民營養老機構發展不平衡。有調查顯示，我國民辦養老機構40%長年虧損，能盈利的不足9%。因為養老服務項目盈利少，投入大，不少投資人望而卻步，不愿意進行這項“虧本”的買賣。同時，民營養老機構用地困難，既要保證機構場所大，老年人能夠進行多項保健和娛樂項目，又要保證環境優雅，易于老年人的身心健康，這無疑是與醫院、學?！皳層玫亍薄?/p>

二、養老機構建設的新模式——PPP模式

1.PPP模式定義

歐盟委員會認為，PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。加拿大國家PPP委員會認為，PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合伙經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。美國國家PPP委員會認為，PPP模式是介于外包和私有化之間并結合了兩者的特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

總而言之，PPP模式就是政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。PPP模式具有伙伴關系、利益共享、風險分擔的特征。PPP模式較為典型的成功案例之一就是北京地鐵四號線。建設該項目，既使得地鐵公司從中獲得了較多收益，也使得政府在建設地鐵時資金不足的財政壓力得到了有效緩解。

2.PPP模式應用于我國養老機構建設

目前的養老服務方式中，家庭養老服務給中青年家庭很大的經濟壓力，社會養老服務體制不健全，老年人只能被提供最基本的生活需求服務，個體養老服務缺乏精神給予，老年人精神需求得不到滿足。社會養老中的機構養老也存在一定的缺點，服務環境差，床位不足等問題較為嚴重。所以，新模式，即將機構養老服務與PPP模式結合起來，形成以公共部門（政府）與民營企業兩方協調合作的伙伴關系，達到利益共享、風險分擔的一種養老模式。PPP模式下的養老機構具有強大的市場需求潛力。引入PPP模式進行養老機構建設，不僅能有效地減輕地方政府債務壓力，使存量城投債風險維持在可控范圍之內；另一方面會給債券市場提供新的主流品種，而且具有明顯的投資價值。同時，通過引入市場機制，促進民營企業自發提高服務水平和效率，對于中產階級老年人來說，養老機構能夠根據市場需求，提供高層次的養老服務需求，以滿足不同需求的老人入住。

3.我國養老機構建設引入PPP模式——公建民營

我國養老機構建設引入PPP模式中，最常見的就是公建民營。公建民營是指政府建設基礎設施（養老機構），民營部門經營管理，這樣的一種模式激發了社會力量參與養老服務體系建設的熱情。民政部和國家發展改革委員會印發了《民政事業發展第十三個五年規劃》的通知（民發〔2016〕107號）其中表示，建立健全“公建民營”管理辦法，加大公辦養老機構實行“公建民營”試點工作力度。通過政府出資建設養老機構場所，在一定程度上，可以有效的解決民營部門融資難和用地難的問題。民營部門負責經營管理養老機構，合理利用民營機構的相對比較優勢，提高養老機構場所的服務質量和水平，也緩解了政府的財政壓力。

公立養老機構作為社會福利，很難滿足日益增長的養老需求，而民營養老機構難以與公辦養老機構競爭，因為民營養老機構享受不到政府的扶持政策。創新、改革刻不容緩。事實上，在養老機構建設上，單純依靠政府或單純依靠民營資本都存在較大的局限性。如果僅靠政府，會加劇政府的財政壓力；如果僅依靠民營部門，民營部門必然存在逐利性，舍得投資的前提下是高額的養老消費，導致很多老年人望而卻步。所以，互取其長，互補其短的公建民營，是養老機構得以創新的有效模式。不僅減輕了政府的財政壓力，還調動了民營部門的經營積極性，促使民營部門提高自身管理水平，保證養老機構優質服務的同時，降低養老消費，擴大養老機構消費群體，完善養老機構建設。

三、我國養老機構建設引入PPP模式的必要性分析

在社會保障制度不完善、城鄉區域發展不協調、我國人口“未老先富”等多重原因下，我國人口老齡化問題愈加嚴重，有必要加強社會養老服務體系建設，引入的PPP模式具有一定的使用范圍，對此，進行相關的必要性分析。

1.轉變傳統養老方式，滿足養老群體需求

長期以來，我國主要的養老方式是以家庭養老為主，社會養老為輔的傳統養老方式，但是隨著計劃生育等國家政策的實施，越來越多的家庭面臨著“4-2-1”家庭模式，即一對夫妻要承擔四名父母長輩和一個孩子的家庭壓力，顯然，這種傳統的養老方式實行起來愈加苦難，老年人口的養老需求也很難得到很好的照顧，其中，失能、半失能老年人約3300萬，占老年人口總數的19%。中年夫妻既要承受工作上的壓力，也要應對老人的突發情況，實在力不從心。在這種環境下，有必要轉變傳統養老方式，加強專業化機構養老建設，保障老年人的身心健康，才能更好的滿足養老群體的多種需求。

2.緩解政府財政壓力，建設優質養老機構

養老服務這一項目，僅僅依靠政府撥款是遠遠不夠的，作為一項社會福利，政府需要投入巨大的資金，這顯然是不可能的，所以資金短缺成為養老機構萎靡的一個因素，PPP模式的引入，通過引入民營部門的資金，有效緩解了政府財政壓力，便于建設更多的其他公共服務或產品。同時，在資金充足的情況下，可以更好的建設養老機構，提供更優質的養老服務，滿足更多的老年人需求，促進社會和諧發展。

四、我國養老機構建設引入PPP模式的對策建議

1.完善PPP模式相關法律制度

PPP模式在我國還處于探索階段，相關運營模式和經驗都是從國外的典型案例中總結出來的，相關的法律制度更是匱乏，大多數的制度都是一些通知，沒有完善的法律制度作為支撐PPP模式發展的后盾，我國養老機構建設引入PPP模式很難有效率的運行下去。所以，政府需要加快建立和完善相關的PPP法律制度，規定政府和民營部門之間的合作伙伴關系，防止政府在PPP模式下濫用權力，監管不當的行為發生，同時維護民營部門的權利所在，民營部門的收益和權利受到法律的保護，將會更加有信心、有毅力的在PPP模式下走下去，繼而更好的服務養老機構。

2.建立第三方監管機制

在PPP模式下，政府容易出現濫用權力、監管不當的情況，民營部門容易出現效率低下的情況，如何更好的保障PPP模式走的更長久，有必要建立健全第三方監管機制，通過第三方監管部門的介入，規范政府和民營部門的不當行為，調解政府和民營部門之間的矛盾發生，在法律法規不夠完善的情況下，協調好雙方的伙伴關系，達到利益共享、風險分擔的合作局面。

3.加強人才培養

目前，我國養老服務機構的人才極具匱乏，養老服務，本質上是一種工作，負責老年人的身心健康問題，但是更多的也需要工作人員的細心護理和認真對待，專業素養可以決定一家養老機構的服務態度。所以專業人才必不可少，可以通過培訓適合照顧老年人口的高素質人才，更好的服務養老機構。同時，加強志愿宣傳，擴大服務人員基數，提高服務人員素質，提高養老機構服務水平，促進社會和諧發展。（作者單位為廣西財經學院自治區級協同創新中心“海陸經濟一體化與海上絲綢之路建設研究協同中心；廣西財經學院經濟與貿易學院）