基于政府職能視角的政府預(yù)算績效評價

政府預(yù)算績效評價一直是社會和學(xué)術(shù)界較為關(guān)注的話題，早期我國進行了一系列政府預(yù)算改革，在中共十六屆三中全會的會議中提出“建立預(yù)算績效評價體系”；而后提出推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，十七屆五中全會又提出了“完善政府績效評估制度”，2011 年，國務(wù)院召開了第一次政府績效管理工作部際聯(lián)席會議，確定了以監(jiān)察部為主的政府績效管理和以財政部為主的預(yù)算績效管理的兩大體系；次年，財政部出臺了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃》，各級地方政府也出臺了相應(yīng)辦法，制定了詳細(xì)的地方財政管理績效綜合評價方案和評價指標(biāo)體系。2015年初，新《預(yù)算法》生效，政府預(yù)算管理改革進入一個新時期。為全面貫徹黨的精神，落實《預(yù)算法》有關(guān)預(yù)算績效管理的要求，深入推進全過程預(yù)算績效管理，積極開展財政支出績效評價工作。2016年以來，財政部全面推進中央預(yù)算績效管理，著重在于開展財政重點績效評價工作，如重大民生政策和重點專項支出，向全國人大常委會報送績效評價報告，推進績效評價結(jié)果隨同中央決算向社會公開并加強中央部門績效自評，取得突破性進展。下一步，財政部將進一步加快預(yù)算績效改革步伐，大力推進全過程預(yù)算績效管理，逐步建立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的管理機制，不斷提升政府公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，而政府預(yù)算績效評價是關(guān)鍵所在。

當(dāng)前政府預(yù)算績效評價還面臨諸多困難和問題：首先，一些地方政府或部門預(yù)算績效管理意識淡薄，積極性不強，使得預(yù)算績效評價的開展形式化；其次，預(yù)算績效評價的相關(guān)法律法規(guī)不健全，預(yù)算績效評價工作不能統(tǒng)一規(guī)范；再次，目前的政府預(yù)算績效評價主要集中在對項目支出和部門整體支出，國家有關(guān)部門對其制定了相應(yīng)的預(yù)算績效評價共性指標(biāo)框架進行指導(dǎo)，而對其他方面和整體層面的政府預(yù)算績效評價難以進行評估；最后，仍未建立相應(yīng)的預(yù)算績效評價技術(shù)操作標(biāo)準(zhǔn)體系，對于預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和權(quán)重的設(shè)計過于主觀或隨意，目前國內(nèi)學(xué)者主要采用在縱向上考察各個階段的四階段或五階段系統(tǒng)模型，從目標(biāo)、投人、過程、產(chǎn)出和結(jié)果的內(nèi)容，涉及預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算撥款、預(yù)算運用、預(yù)算產(chǎn)出和預(yù)算效果；有學(xué)者還采用從橫向上考慮的戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和財務(wù)四個維度構(gòu)建的前評框架進行預(yù)算績效評價。本文著重在思考是否能構(gòu)建體系從整體上評價政府預(yù)算績效，目前尚未有學(xué)者進行探討。

一、政府預(yù)算績效評價與政府職能

（一）政府預(yù)算績效評價

政府預(yù)算績效評價的評價對象是預(yù)算支出，評價內(nèi)容是預(yù)算支出的績效，評價的主體包括政府內(nèi)部評價和外部評價，即財政機構(gòu)、預(yù)算機構(gòu)、上級政府、第三方機構(gòu)、公眾等（徐建中等，2013）。預(yù)算績效管理在實施績效評價過程中，較為常用的評價方法有層次分析法、平衡記分卡、數(shù)據(jù)包絡(luò)法、PART工具法等，還有公眾評判法、因素分析法成本效益分析法、比較法等的具體單項方法，可以單個或多種方法同時進行。政府預(yù)算績效評價的內(nèi)涵是：在一定時期內(nèi)，收集政府預(yù)算效果、效率或質(zhì)量的信息和相關(guān)數(shù)據(jù)，運用適當(dāng)?shù)念A(yù)算績效評價方法，采用科學(xué)的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，對政府預(yù)算管理過程中的投入、產(chǎn)出和成果三大方面所反映的績效進行科學(xué)、公正及客觀的綜合評價，得出評價結(jié)論并指導(dǎo)實踐。 我國學(xué)術(shù)界對績效預(yù)算的研究起步較晚，但經(jīng)過多年的探索和實踐，取得了一定的成果。學(xué)者們對政府預(yù)算績效評價進行了重點關(guān)注，具體研究可以將其歸納為以下三個方面：關(guān)于預(yù)算績效理論、關(guān)于科學(xué)合理的政府預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建和關(guān)于對預(yù)算支出試點和各領(lǐng)域進行政府預(yù)算績效評價研究。

（二）政府預(yù)算績效評價與政府職能

政府預(yù)算績效評價的研究是否能真實反映政府預(yù)算全過程的績效情況，對預(yù)算進行有效管理，提高政府職能的履行，進而通過政府職能反向調(diào)節(jié)政府預(yù)算，一直是個備受關(guān)注的話題。從理論上來說，一套科學(xué)度量績效的指標(biāo)體系能準(zhǔn)確地度量出預(yù)算支出的實際效果。雖然國內(nèi)目前沒有一套系統(tǒng)的政府預(yù)算績效評價體系，但在政府頒布的大框架下根據(jù)實際情況靈活運用，政府預(yù)算績效評價發(fā)揮了重要作用。政府預(yù)算作為年度財政收支計劃，明確了政府活動范圍，是政府履行職能、公共支出的基本財力保障（Breton A，1996），政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)應(yīng)該按照政府的職能來進行調(diào)整（威廉·配第，1862）。我國政府預(yù)算績效評價起步比較晚，還存在評價體系不成熟等問題，因此，開展政府預(yù)算績效評價具有重要意義。政府預(yù)算是國家按照政府職能進行分配和安排，而基于政府職能的視角來看政府預(yù)算績效評價是可以進行關(guān)注和進一步深入探討。

（三）基于政府職能視角的預(yù)算績效評價的研究意義

國內(nèi)對政府職能與政府預(yù)算績效評價的研究較少，本文從政府職能的視角出發(fā)，將政府職能這一概念引入到政府預(yù)算績效評價體系中，研究預(yù)算支出所體現(xiàn)所有政府職能履行的程度，豐富了政府預(yù)算績效評價的研究。從現(xiàn)實意義上，一方面，有利于提高財政資金使用績效，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。基于政府職能視角進行政府預(yù)算績效評價，有利于提高各職能下預(yù)算資金的使用效率，減少不符合政府職能或不應(yīng)大幅度投入資金的領(lǐng)域，同時，通過反饋結(jié)果調(diào)整政府預(yù)算支出方向，有利于優(yōu)化政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。另一方面，有利于了解政府職能的履行，推動政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能的變化一般最終會體現(xiàn)到政府預(yù)算中去，而對政府預(yù)算績效評價可以反映政府職能的履行情況，政府預(yù)算體系要順應(yīng)政府職能的調(diào)整。將政府職能引入政府預(yù)算績效評價中進行考察，從評價結(jié)果中得到政府職能履行情況的反饋，將反饋結(jié)果結(jié)合國家發(fā)展方向進行分析，為政府下一年度預(yù)算支出分配提供借鑒，在這個過程中，有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。

二、基于政府職能視角的預(yù)算績效評價的基本思路

基于政府職能的視角來進行政府預(yù)算績效評價，如何將政府職能融入到預(yù)算績效評價中至關(guān)重要。一般來說，政府預(yù)算績效評價需要根據(jù)具體的評價對象，選擇合適的評價方法，運用恰當(dāng)?shù)脑u價模型，建立科學(xué)的政府預(yù)算績效評價指標(biāo)體系來對政府預(yù)算進行評價。有已有文獻綜述可知，政府預(yù)算績效評價一般分為項目支出和部門整體預(yù)算績效評價，國家相關(guān)部門分別頒布了《項目支出績效評價共性指標(biāo)體系框架》和《部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架》等進行指導(dǎo)，均從投入、過程、效果三方面設(shè)計了一系列的共性指標(biāo)，再對各個指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，進行預(yù)算績效評價。該指標(biāo)體系框架已較為廣泛運用到社會中，根據(jù)自身情況設(shè)計并完善預(yù)算績效評價指標(biāo)，根據(jù)公眾評判法等對其賦予權(quán)重，積極組織政府內(nèi)部主體和外部主體相結(jié)合開展評價工作，并取得了一定的成就。本文提出有別于傳統(tǒng)的預(yù)算績效評價的思路，從整體層面上進行政府預(yù)算績效評價，探討政府預(yù)算績效的情況，分析政府職能的履行效果，建立一個評價-反饋-調(diào)整-再評價的機制，不斷對下一年度政府預(yù)算進行調(diào)整和完善。

對于基于政府職能視角的預(yù)算績效評價的基本思路，選擇評價模型和評價方法至關(guān)重要，該研究的評價模型可選擇DEA模型，即數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法來進行。根據(jù)該方法的特點，評價對象為地方政府預(yù)算，評價內(nèi)容為地方政府預(yù)算的績效，建立31個省（自治區(qū)、直轄市）的決策單元，基于DEA構(gòu)建 “績效產(chǎn)出 = 產(chǎn)出向量/投入向量”的預(yù)算績效評價二維結(jié)構(gòu)模型，可以解決多種投入與多種產(chǎn)出預(yù)算績效評價的問題，不需要事先知道或給出各個投入要素和產(chǎn)出要素的權(quán)重值 （ 梁傳杰，2010）。具體的思路如下：

對于投入指標(biāo)，有三種方式可供選擇：一是各政府職能下的預(yù)算支出；二是資本投入與勞動投入；三是人力、物力和財力投入。對于三種方式中均涉及的預(yù)算支出，可通過將政府預(yù)算按照政府職能來劃分。政府職能是以國內(nèi)對外公布的政府職能內(nèi)容為主要依據(jù)，并結(jié)合基本國情和發(fā)展趨勢來劃分。政府職能按內(nèi)容劃分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能，而國家倡導(dǎo)采用經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”的政策方向，重視生態(tài)環(huán)境保護等，即本文將政府職能劃分為政治職能、文化職能、經(jīng)濟職能、社會職能和環(huán)境保護職能。將地方政府預(yù)算支出按照國家發(fā)布的“政府收支分類科目”的支出性質(zhì)將其歸類于五大政府職能之中，具體歸類內(nèi)容如下所示：

對于產(chǎn)出指標(biāo)的選取，較多文獻參考中國綜合發(fā)展指數(shù)報告并借助相關(guān)文獻的研究獲取相關(guān)指標(biāo)，而后篩引入主成分分析法選出關(guān)鍵績效指標(biāo)，但存在投入-產(chǎn)出指標(biāo)關(guān)系或路徑不明確的問題，產(chǎn)出指標(biāo)是否受投入指標(biāo)的影響，因此，還需要為產(chǎn)出指標(biāo)的選取進行深入研究和探討。由于本文涉及的政府職能較多，研究五大職能會顯得繁雜，目前國內(nèi)較為關(guān)注的社會職能、環(huán)境保護職能和經(jīng)濟職能的履行，可深入對單個職能的履行進行預(yù)算績效評價研究。

三、結(jié)語

以上是對基于政府職能視角的政府預(yù)算績效評價的初步思考，目前還存在科學(xué)的產(chǎn)出指標(biāo)的選取要契合研究目的、投入-產(chǎn)出指標(biāo)的路徑等問題。總之，解決DEA模型的指標(biāo)選取決定了是否能實現(xiàn)從整體層面對我國的政府預(yù)算績效評價，未來將對基于政府職能視角的政府預(yù)算績效評價進行深入分析和探討。（作者單位為廣西大學(xué)）