PPP模式下招標代理機構的機遇和挑戰研究

一、PPP模式的基本認識

（一）基本概念

政府和社會資本合作：Public-Private Partnership是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系。

（二）涉及的行業

根據《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），若項目采用PPP模式，應具備以下幾個方面的特點：市場需求長期穩定、投資具有一定規模、市場化程度處于較高水平、具有靈活的價格調整機制；主要表現為相關公共服務領域現金流穩定、定價機制更加透明，如城市的水、暖和天然氣供給，安居工程的建設以及綜合性的管廊、養老與醫療服務設施的完善等。

（三）運作模式

PPP廣義范疇內的運作模式主要包括1.建造、運營、移交（BOT）；2.民間主動融資（PFI）；3.建造、擁有、運營、移交（BOOT）；4.建設、移交、運營（BTO）；5.重構、運營、移交（ROT）；6.設計建造（DB）；7.設計、建造、融資及經營（DB-FO）；8.建造、擁有、運營（BOO）；9.購買、建造及營運（BBO）；10.運營與維護合同（O&M）；11.移交、運營、移交（TOT）等，其中BOT模式和TOT模式運用比較廣泛。PPP運作模式具有相對靈活性特點，可根據項目的實際情況，以及當地政府的財政承受能力情況，選擇最合適的運作模式。

（四）政府愿意推廣PPP模式的原因

1.原有的土地財政模式難以支撐城鎮化的巨額融資需求。城鎮化建設和基建投資帶來巨量融資需求，同時地方政府依賴的土地財政卻難以為繼，信貸刺激的原有模式也存在諸多風險。

（1）城鎮一體化是當屆政府一項具有戰略性意義的規劃，國家有關財政部門預計到2020年，由此項規劃而誘發的總投資需求大約42萬億。從中短期角度來看，在近幾年來地產與傳統制造業投資相對蕭條的情況下，基礎設施建設領域內的投資是促進我國經濟平穩增長的重要抓手，且需要源源不斷的資金注入。

（2）一般情況下，各地方政府的財政收入絕大部分來自“賣地”，但我國的人口紅利將消耗殆盡，地產大周期面臨拐點，“賣地”收入終究不是長久之計；同時信貸擴張又經濟結構調整的目標與穩健的貨幣政策定調的制約。而利用PPP可以高效引入社會資本用于基礎設施的建設，在滿足社會大眾需求的同時有力減輕各地方政府財政短缺的壓力。

2.降低地方債務風險。

（1）PPP的推出有利于緩解地方政府債務壓力，降低系統性風險，且與預算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務轉變為顯性債務，各級政府能做到“心中有數”。

（2）在融資平臺的模式之下，通常平臺對于融資的成本是缺乏敏感度的，從而導致資金黑洞的產生，提高項目無風險利率。PPP模式中把政府信用剝離開來，直接將潛在的政府信用轉變為參與企業或者是項目信用，對于融資成本的降低具有顯著作用。

（3）PPP項目的預算管理中囊括地方政府的承諾性財政補貼與相關稅收優惠，其公開性、透明性完全符合預算改革的有關規定，進一步完善了中央政府對于各地方政府債務情況的認識。

二、PPP模式操作流程

根據財政部相關文件規定，PPP模式操作流程主要包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交等五大環節，具體如下：

三、PPP模式運作的必要性和可行性

（一）PPP運作的必要性分析

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）提出：積極引進社會資本參與到公路基礎設施的建設與運營當中來，靈活運用特許經營、政府購買服務以及投資補助等方式，提倡社會資本對交通基礎設施項目的投資。

《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）指出，全面促進政府和社會資本合作運營模式的應用，是當代推動經濟結構轉型升級，加快新型城鎮化建設步伐的必然要求，是有效轉變政府職能、帶動國家治理能力的體制機制改革、進一步推行財稅體制變革、完善現代財政制度的重要內容。

《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號）指出：圍繞增加公共產品和公共服務供給，鼓勵公路等基礎設施工 程等領域采用政府和社會資本合作模式，統籌做好穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險工作。

《財政部關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號）指出：交通運輸具有服務內容涉及范圍廣泛、有關服務事項繁雜、服務投入較大等顯著特點，是我國政府公共基礎設施及服務建設的重要方面。通過社會資本的引入，政府由原先公路、水路等相關交通運輸范疇內的公共服務的提供者一躍成為此類公共服務的購買者，遵照合理、合法方式和有關程序交付給社會力量承擔，對促進政府職能的轉變，推動交通運輸領域內的治理體系與能力的現代化具有積極作用。也將為市場經濟創造活力，最大程度上實現社會公共資源的合理配置。充分調動社會力量參與到交通運輸領域內來，推動多層次、多方式的交通運輸服務體系的建立。

采取PPP模式運作，是對國發[2014]60號文、財金[2014]76號文、國發[2015]37號、國辦發[2015]42號文、財建[2016]34號等文件的重要嘗試與實踐，是對國家深化改革精神要求的積極響應。通過PPP模式，引入新的資金和機制，有利于解決政府在基礎設施領域投資、建設、管理中所面臨的多方面問題，具體表現在：

1.基礎設施投融資體制，化解潁上縣政府債務風險

基礎設施項目一般建設任務緊，投資巨大，給地方財政帶來很大的資金壓力。目前，在國家宏觀調控的形勢下，銀行貸款等常規融資方式受到限制，地方融資平臺的融資能力下降。根據財政部《關于印發<地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法>的通知（財預〔2014〕351號）》提出：各級地方政府對需要融資的平臺公司要進行甄別，要了解公司的現有項目，看是否適合開展PPP模式項目。對符合要求的公司，政府應大力推行此模式，既能促使社會資本提供公共服務獲得回報，又能減輕政府的財政壓力，把資金用在刀刃上。此項目主要就是通過社會資本的參與，社會資金得以調動，在某些程度上有利于彌補資金緊張的缺口，使得潁上縣的交通基礎設施建設不斷推進。

2.是發揮社會資本自身優勢，提高效率的需要

社會資本參與PPP項目是為了利用其建設、運營、管理的能力和經驗（特別是運作公用事業的經驗）獲得政府補貼或使用者付費，從而獲取適當的投資回報。

基礎設施項目的實施可以通過PPP方式引入專業的社會團隊提供長期優質的服務，充分發揮其建設、技術和運營、管理優勢，提高綜合效益，做到項目全周期成本最低，保障項目的長期穩定性和可靠性。

社會資本可以根據自身的運營經驗就政府在本次PPP項目的運營管理和邊界條件中提出優化意見，在滿足服務功能的前提下節約投資。

3.是加快政府職能轉變，深化財稅體制改革的需要

PPP模式的實施，可以促使政府職能轉換，還可以使財政負擔減輕。政府不用親力親為，可以從公共服務的提供者轉化成監管建設基礎設施的公司的一個角色，質量既得到了保證，財政也得到了減輕。

4.使得風險分擔合理更加，有益于項目穩定運行

基礎設施項目采用PPP模式操作，通過引入社會資本負責項目的建設、運營，將建設、運營風險適度由社會資本承擔，分配更合理。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

綜合分析，采用PPP模式可以盡快地推動項目的實施，使項目更好發揮社會效益。社會資本可全生命周期考慮項目的投資建設和運營，通過提高效率、吸引境內外低成本資金，進一步降低財政投入。

5.幫助政府改善發展模式

項目所在地相關政府部門和社會資本可以取長補短，發揮政府部門和社會資本各自的優勢，彌補雙方不足，形成互利的長期目標，以最佳效率為公眾提供高質量的服務，促進社會整體進步。

6.有利于提高公共部門管理水平

采取PPP模式實施本項目，政府進行相應的改革，對項目施以全新統籌的方式方法推進。利用PPP項目可以促使公共服務競爭激烈，對公共采購這項服務不斷改進完善。PPP模式時間期限比較久，所以要想長期發展，必須要政府擁有堅固政策基礎、法律的可預測性及監管框架，做一個誠信的合作者。這種外部壓力，有利于提高公共部門管理水平。

（二）PPP運作的可行性分析

基礎設施項目采用PPP模式，具備良好的政策條件和實踐基礎。2014年以來，國家大力推廣PPP模式，鼓勵吸引社會資本參與公路基礎設施項目的建設運營。成熟的政策環境、豐富的實踐經驗以及成熟的投資市場，為本項目的順利開展實施提供了保障和參考。

1.成熟的政策環境

國家、各部委及安徽省相繼出臺了有關鼓勵和允許社會資本參與建設普通國省干線公路項目建設和經營的政策，如《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）、《安徽省交通運輸廳安徽省財政廳<印發關于推進政府與社會資本合作（PPP）模式建設普通國省干線公路的實施方案的通知>》（皖交財[2015]82號）。目前，財政部、住建部正在全面推廣和規范PPP模式。國務院轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發[2015]42號），鼓勵公路等基礎設施領域采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。2015年4月，國家發改委、財政部等六部委聯合下發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》同時，國務院、財政部、發改委、人民銀行等多部門發文鼓勵金融機構加大對PPP項目的融資支持力度。一系列政策文件的出臺為公路基礎設施的改革和未來的監管提供了較為成熟的政策環境。

2.廣泛的實踐基礎

自2014年以來，國內眾多城市開展基礎設施領域的市場化改革與探索，為本項目的實施積累了大量的寶貴經驗，并形成了一批具有投資和建設經驗的投資人，其經驗可以在本項目中充分借鑒與吸收。

（三）采用PPP模式的目標和意義

政府與社會資本合作可實現創新投融資機制，增強經濟增長內生動力；發揮市場配置資源的決定性作用，理順政府與市場關系；引入競爭機制，提高公共產品和服務供給能力與效率。

政府與社會資本通過成功構建項目、規范運作項目、有效維護各方利益的方式，來實現圍護公共利益、政府有效監管、發揮社會資本市場優勢的意義。

四、PPP模式下招標代理機構的機遇

PPP項目主體的多元化、項目的復雜性、法律適用的多樣性給承擔采購任務的招標代理機構提供了延伸服務深度、拓寬服務領域乃至根本轉型的機遇。PPP項目環節包括項目識別、項目準備、項目采購、項目實施、項目移交五個步驟。

招標機構存在諸多不足。從咨詢方面來看，沒有咨詢機構專業；從法律方面來看，沒有律師事務所服務到位；從設計方面來看，沒有設計院創新。招標機構的優點就是把一個項目中各個利益方串聯起來，這就需要招標機構提供長期、專業、多元化的服務。

（一）項目識別階段

代理機構有責任向委托人介紹選擇適當的項目咨詢公司，有義務運用專業知識為委托人提供一份可行的項目執行方案。此階段，代理機構就好比是委托人的“醫生”。

（二）項目準備階段

PPP項目方案涉及PPP項目在執行中涉及的所有實踐和法律問題。其中包括項目范圍、風險分配、運行方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式等七個方面的約束條件。招標代理機構應當憑借在長期代理工作中積累的經驗為政府或社會資本提供咨詢并參與其中一項或某幾項工作。這一階段招標代理是委托方的項目“顧問”。

（三）項目執行階段

項目執行過程中，代理機構對項目要時刻進行跟蹤，確保出現問題及時向委托方說明反映并提出解決辦法，促使項目實施過程順利，由于在項目的準備及采購這兩個過程中招標代理均有所涉及，處理合同中存在的風險分配及控制比較熟悉，所以，招標代理就成了社會資本主體和政府的“參謀”，為用戶提供了一條龍服務。委托人就相當于項目的“保姆”。

既然是“保姆式”服務，就必須提供滿意的服務，為此，招標代理機構必須不斷學習，充實各項服務。在市場競爭激烈的當下，需要不斷擴大服務領域，針對不同角色要提供客戶相應需求的服務，服務好每一位客戶，是我們的宗旨，所以要加倍努力，做到最好。現如今，正是招標代理機構轉型的重要時期，大多數代理公司均從單一的服務轉化成專業過硬、一條龍服務的咨詢公司，促使鳳凰涅槃式轉型出現。

五、PPP模式下招標代理機構的挑戰

PPP項目是一個系統復雜的工程，招標機構雖有招標代理方面的長處，但需要加強學習，以適應PPP項目對招標機構的需求。招標代理機構為PPP提供咨詢服務應做好如下工作：

（一）組建和培養富有學習精神的PPP項目實施專業團隊；

（二）招標代理機構的高管人員應具有與各級政府直接對話和與社會資本直接商業談判的能力；

（三）盡早介入政府PPP項目前期準備工作；

（四）提高招標代理機構與項目潛在特許經營運營商及其他中介機構的總協調能力。 （作者單位分別為安徽國際商務職業學院、安徽工商職業學院、海通恒信國際租賃有限公司）

基金項目：安徽省質量工程專業綜合改革試點項目（項目編號：2016zy027）；安徽省高校優秀拔尖人才培育資助項目（項目編號：gxyqZD2017102）2016年安徽省質量工程校級教學研究項目“供給側結構性改革視角下高職院校市場營銷專業創新創業人才培養模式與質量評價體系研究”（項目編號：2016xjjxyj02）；2017年度安徽高校自然科學研究項目“基于供給側改革的PPP項目風險評估與控制研究”（項目編號：KJ2017A763）；2017年度安徽高校人文社會科學研究項目“PPP項目全生命周期風險評估與控制研究”（項目編號：SK2017A0904）；