探析新常態(tài)下國家級新區(qū)發(fā)展和創(chuàng)新

“十三五”時期我國經(jīng)濟進入新常態(tài)之后，創(chuàng)新已經(jīng)成為破解發(fā)展難題、突破發(fā)展瓶頸的重中之重。國家級新區(qū)要切實發(fā)揮好在國家層面的示范引領作用，在區(qū)域?qū)用娴妮椛鋷幼饔茫嬲蔀閰^(qū)域經(jīng)濟新的增長極，就必須把創(chuàng)新放在首位。創(chuàng)新是新區(qū)發(fā)展的根本動力，也是國家賦予新區(qū)的主要使命。創(chuàng)新能力不足，勢必會制約區(qū)域發(fā)展后勁和整體競爭力。那么，如何才能更好地創(chuàng)新？答案只有一個，就是要在改革上下功夫。

一、國家級新區(qū)的概念

國家級新區(qū)是由國務院批準設立，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務的綜合功能區(qū)，是新一輪開放和改革的前沿。通過在新區(qū)內(nèi)實施更加開放和優(yōu)惠的政策，鼓勵和激發(fā)新區(qū)的創(chuàng)新活力，在制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、社會創(chuàng)新等層面進行不斷探索，可以達到以點帶面、以線帶片的試驗示范效應。

二、國家級新區(qū)目前的發(fā)展狀況

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員表示，設立國家級新區(qū)，比如上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展、促進老城區(qū)的經(jīng)濟要素向新區(qū)轉移、改善城市布局、帶動周邊區(qū)域發(fā)展方面確實發(fā)揮了很大作用。但也不能否認國家級新區(qū)發(fā)展過程中存在的一些問題。國家級新區(qū)政策紅利在減少，新區(qū)發(fā)展出現(xiàn)發(fā)展不均衡、示范作用發(fā)揮不充分等問題，甚至也有一些新區(qū)在發(fā)展過程中偏離了新區(qū)設立的初衷。天津濱海新區(qū)一位官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“空城”、“鬼城”的成因，主要就是產(chǎn)業(yè)沒跟上。光有“城”而沒有“產(chǎn)”。沒有產(chǎn)業(yè)只是建有好樓也是沒有意義的。產(chǎn)城不融合，由于僅僅發(fā)展了房地產(chǎn)，而沒有產(chǎn)業(yè)，沒有就業(yè)崗位，吸引不來人才，缺少人員流動。目前國家級新區(qū)所能享受到的紅利，主要是在國家爭取項目支持上占有一定優(yōu)勢。而其他的固定成本也不會因為新區(qū)而改變。比如物流成本、基礎設施建設等成本，一點也不少。眼下，政策紅利減少，僅僅靠政策來推動新區(qū)發(fā)展是比較難的。 很顯然，新設立的新區(qū)如何克服“紅利依賴癥”，這是它們共同面對的成長難題。國家發(fā)改委對于國家級新區(qū)在發(fā)展過程出現(xiàn)的問題，曾經(jīng)發(fā)布的《關于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導意見》中指出，部分新區(qū)不同程度存在著規(guī)劃執(zhí)行不嚴、土地等資源節(jié)約集約利用程度不高、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、體制機制創(chuàng)新不足等問題。 在部分受訪官員看來，近些年明顯感覺新區(qū)政策紅利在減少。新區(qū)政策相對趨同，比如京津冀協(xié)同發(fā)展、創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和“一帶一路”等相關政策利好，都帶有普惠特點。

三、新常態(tài)下國家級新區(qū)面臨的問題

瀏覽新區(qū)的總體規(guī)劃可以看出，國家賦予每個新區(qū)各自不同的改革創(chuàng)新試點內(nèi)容。上海浦東新區(qū)重點圍繞自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，在金融、貿(mào)易、航運等方面加快開放型經(jīng)濟新體制探索，天津濱海新區(qū)重點圍繞京津冀協(xié)同創(chuàng)新體系建設和港區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動開展探索，浙江舟山群島新區(qū)圍繞打造江海聯(lián)運，推動建立高效便捷的通關和口岸監(jiān)管模式開展探索……然而從目前來看，新區(qū)在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展方面，破解難題還不夠，仍存在較大的探索空間。

1.“創(chuàng)新”的習慣還沒有形成

以浙江舟山群島新區(qū)為例，“東部重要的開放門戶”是對舟山群島新區(qū)的一個定位，現(xiàn)在普遍認為就是要建立一個最開放的自貿(mào)區(qū)，只有做到了這個最開放的程度，舟山群島新區(qū)才有可能發(fā)揮“長三角增長極”的作用。但怎么才能創(chuàng)新出最開放的政策制度？很多人都沒有這個概念，甚至想都不敢想。

2.“投資驅(qū)動”根深蒂固

很多新區(qū)目前仍是“新瓶裝舊酒”，走的還是傳統(tǒng)老路——招商引資，在項目上做文章，產(chǎn)業(yè)結構仍以第二產(chǎn)業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率總體不高。在創(chuàng)新方面，特別是與“創(chuàng)新驅(qū)動”相適應的一系列制度配套上，很少涉及。有的新區(qū)雖有創(chuàng)新政策或規(guī)劃出臺，但往往受制于某些特殊管理權限、行政級別等，落地實施、執(zhí)行難度較大，阻力較多。

3.要素集聚難度陡增

在外部供給向內(nèi)生發(fā)展轉變的過程中，一方面，新區(qū)政策紅利的效果逐漸減弱并趨于普適，但各種生產(chǎn)生活成本卻在提高；另一方面，國家之間、區(qū)域之間在要素爭奪上也越來越激烈，沒有人、企業(yè)、資金等要素源源不斷地注入，區(qū)域發(fā)展無從談起，更談不上創(chuàng)新。

在“國家級新區(qū)”的概念下，賣地建城成為了快速拉動板塊熱度的方式，南京江北新區(qū)成立后，房價坐地上漲，成交與認購量均有大幅攀升。然而并非所有新區(qū)都能消化這樣的利好，2015年全國17個國家級新區(qū)排名中，排名第一的濱海新區(qū)GDP是最后一名貴安新區(qū)的155倍，有些新區(qū)，特別是在中西部地區(qū)正在吞咽高庫存的“苦果”，淪為“鬼城”。

四、新常態(tài)下國家級新區(qū)的創(chuàng)新途徑

新區(qū)創(chuàng)新可以從五個方面入手。第一，在體制機制創(chuàng)新方面發(fā)揮示范作用，政策設計導向必須從過去嚴重依賴財政稅收、土地優(yōu)惠政策，向有利于構建充滿活力的市場經(jīng)濟主體、發(fā)揮市場配置資源的決定性作用轉變；政府職能必須從重審批、重監(jiān)管向重服務、重效率，營造良好的投資環(huán)境和營商環(huán)境，建立法制、高效、廉潔、透明的政府轉變。第二，在開放型經(jīng)濟中發(fā)揮示范作用，加快推動外貿(mào)體制改革，促使招商引資由注重規(guī)模向注重質(zhì)量轉變。第三，在創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中發(fā)揮示范作用，積極探索有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境和人才環(huán)境，形成吸引創(chuàng)新型人才扎根、加快創(chuàng)新型企業(yè)成長、促進創(chuàng)新要素流動的良好創(chuàng)新環(huán)境。第四，在推動綠色發(fā)展中發(fā)揮示范作用，探索網(wǎng)絡智能、低碳高效、綠色生態(tài)的新型工業(yè)化道路，鼓勵各類新興服務業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。第五，在融合發(fā)展中發(fā)揮示范作用，在探索產(chǎn)城聯(lián)動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、城鄉(xiāng)聯(lián)動的新模式中，創(chuàng)新發(fā)展路徑。未來國家級新區(qū)的數(shù)量還會繼續(xù)增加。如此表明了國家對新區(qū)寄于的厚望。

五、結束語

國家級新區(qū)貴在一個“新”字，但在經(jīng)濟新常態(tài)下，發(fā)展動力要從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創(chuàng)新驅(qū)動，這個轉變也不是一蹴而就的，既需要勇氣和擔當，也需要耐心和定力，國家級新區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展之路，任重而道遠。