美國居住區協會的成因及其對城市治理的影響

居住區協會（HOAs）是在20世紀60年代末期分散化運動中興起的準政府鄰里組織。它的興起與美國早已久存的地方自治傳統、聯邦政府政策的轉變、公民參與組織化趨勢加強有關，也是公共選擇學派主張的多中心治理理論在實際運用中的一個現象。居住區協會的出現與增長對美國的城市治理有著很大的影響，它既減少了政府提供公共服務的成本與損耗，滿足了居住區業主的多樣化需求；但又同時增加了許多社會問題，其排斥性在一定程度上具備種族隔離和經濟隔離性質，加大了美國城市治理的難度。

美國素來就有地方自治的傳統。除卻正式的地方政府的碎片化趨勢增強，居住區協會（HOAs）與社區發展公司（CDCs）之類的準政府鄰里組織也在逐漸增加。居住區協會的興起有著深刻的歷史與現實原因，而其數量的增加對美國城市治理也有著莫大的影響。

一、居住區協會的概念及性質

（一）概念

居住區協會，英文為Homeowners Associations，簡稱HOAs，是20世紀60年代末期分散化運動中產生的準政府鄰里組織，是城市中產階級基于共同利益，為維護集體私人財產權利而在自愿與合約的基礎上形成的獨立性與排斥性組織，一般遠離城市，位于郊區。在性質上可以分為三類：住房業主協會、公寓業主協會與合作制?！扒皟烧哳愃朴谖覈幼⌒^的業主委員會，后者則與我國企事業單位內部集體產權制（住戶只有使用權）相似?！?/p>

（二）特征

首先，居住區協會是典型的準政府鄰里組織，它在結構和功能上同政府相似，在一定程度上履行政府的部分管理職能，管理機構及其組成人員由選舉產生；它的財政來源主體來自居住區業主所繳的費用，并且能夠獨立使用這些資金為納稅人提供公共服務。但是它在法律上又不是正式的地方政府，正式的城市政府或專區都是經由州議會根據州憲法，按特定章程成立的，但是居住區協會并沒有這樣的法律地位，它僅是基于業主們自愿簽訂的合同協議而產生的處理鄰里事務的組織。

再者，居住區協會是中產階級集體私人財產權利的保護者。隨著美國城市人口的增加，社會階層的多元化發展，社區異質性程度越來越高，中產階級覺得自己的私人財產會受到侵犯，而且也感到無法獲得更好的服務。自城市分區法實施之后，城市分區規劃（Zoning）就被郊區政府列為自己的自治權力，許多郊區政府利用這一權力來追求社區同質性，將不符合郊區業主偏好的人排斥出去。自此，郊區政府被認為是集體私人財產的保護者，但是郊區政府不具有在私人財產未被非法侵犯時提供給居民更好服務的合法性。“而分散化運動使部分私人業主尋求以集體行動方式保護私人財產的努力在合法性和有效性方面取得進展?！本幼^協會正是適應了鄰里層次中的政治分散化方式——將政治權力和政策制定的權限移交給鄰里組織，使這些鄰里組織具有某些獨立的實際控制權而產生的。

（三）性質

1.排他性

居住區協會是由業主同房產開發商商定，接受并履行特定的協定而產生的。這些契約一般都是關于住房規模，住房繳費，較高級公共服務提供標準等條件，受到這些契約及其所產生的條件的制約，居住區的鄰里同質性非常高，所以那些在財產上無力承擔協定的人便被排斥在外。這種排斥具有一定程度的經濟隔離與種族隔離性質。

從另一個側面來講，正是由于排他性的存在，居住區協會的居民們才能獲得與自己所繳納的稅等值的更高質量的、性價比高的公共服務。

2.封閉性

居住區協會將低收入者、黑人隔離在外，由此變成了美國城市治理中一個相對比較封閉的小規?；纳鐓^。他們以契約為墻，以條例為籬，將別人排斥在外的同時，也將自己封閉在一個小社區里。它們是獨立的法人團體，性質和地位由州政府的法律所規定，與城市政府也存在分開的鴻溝，其內部組成部分和運作都由自己選舉，自己管理，不受城市政府的干涉。居住區協會也有自己的財政來源，“不繳費則無服務”的觀念深入人心，業主繳費就能獲得由協會提供的公共服務。

二、居住區協會興起與發展的原因

（一）地方自治的歷史傳統

自五月花落北美，美國的政治道路、政府間關系就注定走得與世界上其他國家不一樣。托克維爾早就指出，美國的形成是自下而上的，鄉鎮早于縣，縣早于州，而這些州簽訂的美國憲法賦予這個國家以靈魂。所以，美國人骨子里早就擁有了一種叫地方自治的血液，素來有草根民主建設地方社區的傳統。

受到這種歷史傳統的影響，美國人更加傾向于自己管理自己的方式生活，政府能放手則放手，自己能動手就動手。而自我管理是需要得到法律認可的，法律對地方政府、鄰里組織的適當認可是一種賦權。保守派將財產權與賦權聯系起來，認為賦權的意義在于將城市中產階級和上層階級的財產權從政府手中獨立出來，并賦予他們自己獨立使用財產資金、自主決定公共服務質量的權力。這種主張的具體做法就是組建居住區協會，屬于居住區協會的鄰里居民得以自主建立管理機構、自主決定公共設施和公共服務來維護他們私人財產及其衍生的其他權利。從20世紀60年代開始，城市中的富裕階層和中產階層都紛紛遷往郊區，建立起大量的準政府性質的居住區協會。

（二）聯邦城市政策的轉變

從聯邦援助項目的公民參與程度來看，聯邦城市政策的轉變對公民參與的程度和形式有著引導性的影響。聯邦政策的轉變與公民參與的組織化程度提高，是居住區協會這樣的鄰里組織能獲得成長機會的實際社會條件。

從1949年的聯邦住房法頒布實行開始，直到60年代，聯邦的城市政策主要是以政府為主導的，公民的利益訴求僅被做為政府制定政策的一種咨詢意見。所以公民的參與是一種有限的參與。1966年，肯尼迪總統鼓勵鄰里居民參與社區復興計劃，興建了一批鄰里機構，這才出現了美國現代城市治理網絡的雛形。

真正開啟美國現代城市治理新階段的是尼克松總統推行的新聯邦主義。70年代以來，公民參與機制的具體要求得到了許多聯邦立法的確定。自此，公民在聯邦城市政策的制定和實施中都能貢獻自己的才智。公民的訴求不再只是一種咨詢意見，更是一種動態的需要考慮的因素，復興鄰里社區也不僅是政府的責任，也成了越來越多公民參與的項目。因此，公民實際上不僅在聯邦政策的制定上起作用，而且更能發揮自己的主體性在實際的公共項目管理上有自己的一席之地。

（三）公共選擇理論的引導

公共選擇學派是在20世紀中葉開始異軍突起的，它是對區域主義理論及區域性改革運動的沖擊。公共選擇理論建立在“理性人”假設上，認為人所做的選擇都是出于自利考慮，將市場價值取向引入政治領域，強調公民可以根據個人偏好、生活方式和行為習慣選擇自己想要的公共服務。反對“一個社區、一個政府”的做法，因為它認為高度集中的政府無法及時回應社會問題，也無法采取多樣性的回應，而且容易造成政府過大侵害公民合法權利。公共選擇理論主張多中心治理，推崇分散化運動，認為碎片化有利于競爭和滿足不同公民的多樣性需求。居住區協會的形成無疑就是該理論的一種政治實踐，它體現了居民的個人偏好，也重申了美國人對小政府和民主的追求，是美國人不斷碎片化的產物。

（四）中上階層精英的反叛

吉登斯曾經在《第三條道路：社會民主主義的復興》中提到兩種排斥性，一種是社會上層人士對社會底層的人們的主動排斥；另一種就是精英的反叛?！傲硪环N是社會上層人士的自愿排斥，也就是精英的反叛。富人的群體選擇離群索居，從公共機構中抽身而出。特權階層生活在壁壘森嚴的社區中，不參與公共教育和公共保健體系?！?/p>

居住區協會是富裕階層和中產階級的自我排斥，這種自我排斥的產生也是有原因的。第一，美國是一個民族大熔爐，黑人、移民到處都是，并且由于美國黑人運動、人權運動的發展，主張人人平等，黑人和少數族裔得到在城市平等生存的權利，所以上層人士不得不接受與黑人和少數族裔一起生活。這讓精英感到難受，既然不能讓黑人離開城市，那就選擇自我逃離。第二，由于政府的公共服務是基于納稅人的所繳的稅而提供的，不管納稅與否，生活在這一政府管轄區內的富人窮人都可以得到公共服務。但是窮人是不必繳稅而且還有福利可得的，窮人有時還覺得自己所得的福利太少。要想提高這些福利，就勢必導致中上階層的人所賦之稅提得更高。中上階層人士感到稅收太高，而且還無法得到與稅收等值的高質量的公共服務，成本與收益明顯不等于是選擇遷往郊區。第三，雖然人權運動取得很大的效果，但是有些黑人和貧民的確會做出損害社會利益的事，這些精英為了避免與這樣的人生活，也會選擇逃離和排斥他們，建立起居住區協會來凈化自己的生存環境。

三、居住區協會對城市治理的影響

（一）積極影響

居住區協會是公民參與組織化程度提高的具體表現，它的發展擴充了城市社區治理網絡的主體，有利于鞏固城市社區治理網絡體系，在一定程度上彌補政府公共服務提供可能存在的缺陷。

首先，對治理網絡而言，治理主體的壯大與擴充無疑能夠增加治理網絡體系的穩定性和有效性。所謂治理，是指多中心主體（包括非公共組織、準公共機構）與政府基于一致利益共同解決公共問題的社會存在方式，多一種主體的存在，就會多一份貢獻的力量，多一種解決社會問題的解決途徑。并且，居民通過協會可以表達自己的利益訴求、選舉管理人員、監督管理機構的運作、實現自我管理，是美國公民參與政治的具體表現，體現美國的高度民主化。

再者，在鄰里組織出現以前，城市公共服務與公共設施大多是由政府提供的。政府提供公共服務需要面面俱到，既要考慮富人的享有，也要兼顧窮人的福利，這樣一來造成有些城市政府財政資金上往往入不敷出或者是富人被高賦稅整的苦不堪言，卻得不到應有的利益的局面。居住區協會的存在，在一定程度上滿足了中上層人士對高質量、多樣化的公共服務的需求，減少了政府公共服務的成本，也滿足了這些人士凈化生存環境的需要。

（二）消極影響

首先，居住區協會是美國社會不平等的象征之一。吉登斯曾指出，現代意義上的平等意味著包容性，而不平等的含義是排斥性。由于其單只為能消費的起的業主提供公共服務，因此它無情地把沒有能力擔負得起的低收入者排斥在外，在一定程度上具備經濟隔離與種族隔離的性質，加劇社會不平等，加深富人與窮人之間的間隙。窮富之間存在怨恨會影響城市治理的協調步伐，對城市“善治”起牽扯作用。

其次，居住區協會可能加劇社會問題與生態問題。美國城市郊區的蔓延帶來的不只是郊區的繁榮，還有對郊區的污染。交通擁擠、環境破壞等等社會問題如果不能得到妥善治理，總有一天會阻礙郊區的發展。對于這些問題的治理又會增加城市治理的成本與難度。

再次，奧斯特羅姆曾經把富人逃避對中心城市的責任卻享有城市帶來的公共服務稱為財產剝奪。富人只對郊區的居住區協會交稅，不必向中心城市交稅。但是他們的娛樂活動等公共設施仍然搭了中心城市的便車。在此意義上，不是窮人褫奪了富人的利益，而是富人剝奪了窮人的利益。城市治理需要對財產剝奪現象加以規整，但是怎樣規整仍需要長遠的思考。

（作者單位：廈門大學公共事務學院）