淺談政府融資平臺發展

（成都信息工程大學銀杏酒店管理學院，四川 成都 611743）

【摘要】：政府融資平臺是財政等部門管理的政府專門投融資管理機構，具有獨立法人地位。盡管政府投融資平臺是按照《公司法》組建的，但性質屬于財政投融資范疇，承擔為地方政府籌集建設資金的任務

【關鍵詞】：融資平臺；風險；對策

一：政府融資平臺特點

（一）政府融資平臺不以營利為目的和以增加財政收入為標準，主要為了執行政府宏觀經濟社會政策。其非營利性全面體現在融資項目管理的各個環節和各個方面。政府投融資所選擇的項目，主要集中在對城市建設和發展具有重要影響的基礎設施建設項目，如軌道交通、大型橋梁、地下供水管道網絡改造、防洪設施等，這些項目在一定時期內往往構成地方經濟社會發展的“瓶頸”，并不是因為這些項目具有較高的盈利能力。

（二）是政府融資平臺的業務活動，既是公共財政的范疇，也具有政策性金融的性質。政府融資平臺舉借的銀行貸款、發行的企業債券和票據，是政府按照信用原則籌集和運用資金，也要遵循信用活動的一般準則，即有借有還，償本付息。這些投融資活動主要為了實現政府宏觀經濟社會目標，因而構成國家政策性金融的重要組成部分。

（三）是政府投融資活動是公共財政體系的有機補充，是公共財政不可或缺的政策工具在政府投融資過程中，常用的政策工具有：發行市政債券、舉借貸款、財政投資、財政貸款等。這些政策工具在公共財政體系中都有獨特的功能。

二： 政府融資平臺面臨風險

（一）高負債率高及缺乏還款來源存在償付風險

地方政府融資平臺主要的作用是為地方政府融資，缺少突出的主營業務和充足的固定資產，通常以政府劃撥的土地、股權作為資產，在融資中較多地依靠地方財政進行擔保，造成了其高負債率。同時，平臺公司投資投向單一，貸款缺乏還款來源，擔保普遍不足，倘若依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現大幅度下滑，則會直接威脅地方財政的償付能力，從而導致融資平臺難以履行其償債義務，出現貸款償付風險。

（二）投資項目效益不高及償債主體不明確形成項目風險

地方政府融資平臺投資項目大多用于基礎設施建設，投入大、建設及回收期長，項目收益不穩定，效益不高，償債能力弱。一些平臺公司承擔的項目過多，承建項目效率不高，債務償還和投資失誤的責任主體不明確，對所投的項目缺乏嚴格科學的項目論證，投入產出效率過低，容易造成資金浪費和損失，甚至出現“半拉子”工程，形成項目建設風險。

（三）法人治理結構不完善及違規操作存在潛在風險

一是平臺公司法人治理結構不完善，政企不分。尤其是平臺公司的高管人員，大多是由政府官員擔任，缺乏必要的企業經營管理經驗和風險防范的意識，甚至存在不計項目經營效益，單純追求政績的傾向，在投融資的過程中容易發生重大的失誤。二是政府融資運作過程不規范。一些地方政府為了讓融資平臺能從銀行獲得貸款，違規向銀行提供擔保。有些融資平臺一筆注資用作多家公司或項目的注冊資金或項目資本金，或是用貸款資金作為注冊資本金。甚至出現不同的平臺公司之間相互擔保，形成連帶風險。

（四）貸款資金流向缺乏監管容易行成信貸資金安全風險

由于城市基礎設施項目建設一般所需要的資金規模較大，地方政府需要從多家銀行分別貸款，從而出現一些平臺公司把分別借來的貸款放在一個統一的資金池里，再根據不同的項目進度統一安排使用。貸款資金進入平臺公司賬戶之后，貸款銀行無法對貸款資金的使用進行有效的監控，缺乏流向監管，容易造成信貸資金被違規挪用的風險。

（三）政府融資平臺風險防范

（一）認真做好地方政府融資平臺的清理規范

地方各級政府應嚴格按照國發[2010]19號文件的規定，依據分類管理、區別對待的原則，對地方政府融資平臺公司和債務進行全面清理規范。一是分類做好融資平臺公司的清理。對不符合條件的平臺公司要在落實償債責任和措施后，剝離融資業務，不再保留融資平臺職能；符合規定的融資平臺公司，要按照《公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構，提高管理水平和運營效率；對于新設立融資平臺公司的，嚴格依照有關法律法規辦理。二是清理核實并妥善處理融資平臺公司存量債務，防止出現“半拉子”工程，造成損失浪費。

（二）建立健全地方政府債務管理機制

要進一步加強對地方政府債務的管理，借鑒發達國家的有益經驗，建立并完善地方政府債務管理及風險預警機制，從源頭上防止地方政府債務風險繼續擴大。一是建立健全地方政府的債務管理體制，規范地方政府的行為，明確地方政府對平臺的責任，加強地方政府對平臺的債務集中統一管理。二是建立地方債務償債基金，并制訂地方平臺債務償還管理辦法，規定相應的償債程序。三是研究建立地方政府債務風險預警機制，將土地出讓金和地方政府債務收支納入地方財政預算，在預算內安排專項資金以確保貸款本息的正常償還。四是要堅決制止地方政府違規擔保及承諾行為。

（三）積極推動地方政府融資平臺的市場化運作

提高融資平臺的市場化程度，按照市場化運作積極拓展融資渠道，利用市場機制提高運營效率和管理效率，是降低風險的有效途徑。一是進一步改革投融資體制，完善公司治理結構，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的投資增長機制。二是嚴格界定政府投資范圍，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經濟社會領域和對地方經濟社會發展全局有重大影響的項目。凡是民營企業能做的項目，盡量讓民營企業去做。三是積極拓寬多元化的融資渠道，引入社會參與機制，多渠道吸引社會資金介入政府建設項目，通過市場化運作規范投融資行為。

（四）加強商業銀行平臺貸款的信貸管理和風險防控

商業銀行在地方政府的投資沖動面前，要保持清醒的頭腦，摒棄過度注重規模擴張和近期效益的短期經營行為，加強內部管理和風險控制，始終將信貸資產的安全性放在首位。一是銀行業金融機構等要加強信貸管理，針對融資平臺的特點，建立一套完善的風險評價和管理制度。同時落實借款人準入條件，審慎評估借款人財務能力和還款來源，防止信貸資金的盲目過度投放。二是加強對平臺貸款的貸后管理。對于貸款的使用、借款方的財務狀況、抵押物情況以及貸款的償還情況進行重點監測，防止貸款挪用風險。三是要逐步建立政府背景類貸款風險評估體系，加強對地方經濟發展的分析和預測，對潛在的風險要及時發出風險預警提示，并提出風險預控措施。四是商業銀行間要加強合作，盡可能以銀團貸款的形式發放平臺貸款，避免貸款集中度風險。