論檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550000）

【摘要】：最新修訂的《民事訴訟法》第55條對民事公益訴訟作出了規(guī)定，即“對污染環(huán)境、 侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這是我國首次將民事公益訴訟進行制度上、法律上的規(guī)范，使得日后適格的主體提起民事公益訴訟變得有法可依。

【關(guān)鍵詞】：檢察機關(guān)；公益訴訟

一、國內(nèi)關(guān)于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的規(guī)定

民訴法第55條僅是原則性、概括性的規(guī)定，只是粗線條地進行規(guī)范，起訴主體、訴訟程序等都沒有明確作出說明。這里“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”具體指哪些，檢察機關(guān)是否能包含在內(nèi)。因為其表述比較模糊，可以作限縮解釋，將檢察機關(guān)排除在外，也可以作擴張解釋，將檢察機關(guān)包括進來。

對于檢察機關(guān)能否提起民事公益訴訟的問題，在理論界和司法界曾經(jīng)存在過很大爭論。反對派認為檢察機關(guān)無權(quán)提起民事公益訴訟主要基于以下兩點理由。第一，從檢察機關(guān)的地位來講，檢察機關(guān)是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，有權(quán)對司法活動進行監(jiān)督。如果法律賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，那么就會造成檢察機關(guān)既作為案件的原告，又作為法律監(jiān)督者的雙重身份，在訴訟過程中會出現(xiàn)雙方當事人的地位不平等。檢察機關(guān)實際上既充當運動員，又充當裁判員，既不利于檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能，也對法院的審判帶來不便。同時，在民事訴訟中，應(yīng)遵循自由處分原則。檢察機關(guān)對民事訴訟的標的既不享有權(quán)利，又不承擔責任，如果賦予檢察機關(guān)起訴權(quán)，那么會對當事人的自由處分造成干涉。第二，如果承認檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟，那么在程序上也會出現(xiàn)新的問題。例如，訴訟費如何繳納，能否上訴和反訴？法院能否適用調(diào)解原則判案？檢察機關(guān)能否享有和解和撤訴的權(quán)利？如果檢察機關(guān)以刑事監(jiān)察、威脅等手段取證，那么會造成雙方當事人地位的不平等。[1]

雖然上述理由存在一定的合理性，但是無論是從國外來看，還是從現(xiàn)代民事訴訟理論，抑或是從我國的國情來看，都應(yīng)該賦予檢察機關(guān)提起民事訴訟的權(quán)利。其理由及法律基礎(chǔ)分為以下幾點。

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)

第一，賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利是出于中國國情的需要。對于國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益的案件損害的是國家利益和社會公共利益。涉及的范圍較為廣泛，案件一般比較大，如果只是規(guī)定由公民個人起訴，那么舉證方面、訴訟費用都對當事人來說是很大的壓力?；蛘呷绻麤]有人提起訴訟，那么國家利益和社會公共利益將得不到保障。因此，面對以上的問題，法律應(yīng)該設(shè)定一個主體，能夠代表社會公共利益，并且擁有足夠的有效手段和權(quán)威，能夠切實維護社會公共利益。而檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，有能力也有義務(wù)對侵害社會公共利益行為提起訴訟。

第二，賦予檢察機關(guān)提起民事訴訟的權(quán)利是完善我國民事訴訟制度滯后性的需要。我國《民事訴訟法》第14條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督?！边@只是原則方面的規(guī)定，在具體操作過程中，檢察機關(guān)主要是通過抗訴來實行監(jiān)督。而抗訴監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，從監(jiān)督力度上來講是遠遠不夠的。應(yīng)賦予檢察機關(guān)事前監(jiān)督和事中監(jiān)督，如此才有利于及時發(fā)現(xiàn)問題并及時解決，有助于提高監(jiān)督的效率，有助于維護當事人的合法權(quán)益。

二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的原則

通過以上的論證，我們知道檢察機關(guān)提起民事公益訴訟在我國具有必要性和可行性，也是符合世界發(fā)展潮流的一項可行的制度。但是基于我國我國現(xiàn)有的規(guī)定并不完善，考慮到檢察機關(guān)職能的特殊性，筆者認為，為了更好地維護公共利益，應(yīng)對檢察機關(guān)提起公益訴訟的原則作出規(guī)范。

（一）公益性原則

檢察機關(guān)進入公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益。如果是私人利益受到損害，按照訴的利益理論，應(yīng)由權(quán)利受到侵害的個人提起訴訟。人民法院受理私益訴訟，對原告的主體資格有著明確的限制。而公益訴訟已經(jīng)突破了私益訴訟的訴的利益理論、原告主體資格理論、訴權(quán)理論等限制，檢察機關(guān)可以向法院起訴要求追究違法者的責任。因此，檢察機關(guān)進入民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)只能是維護公共利益。

（二）當事人地位平等原則

當事人地位平等原則是民訴的基本原則。在司法實踐過程中，必須保證訴訟手段的平等，為了保證訴訟結(jié)果的真實合法性，對于檢察機關(guān)利用刑偵手段獲取的民事公益訴訟證據(jù)，應(yīng)當予以排除。[2]檢察機關(guān)選擇作為環(huán)境公益訴訟的原告來參加訴訟，那么就享有和普通的原告一樣的權(quán)利義務(wù)和法律地位，不得以國家機關(guān)的身份來影響案件的判決。

（三）審判主導原則

在案件的審理過程中，應(yīng)當保證審判獨立，檢察機關(guān)不得干預(yù)，并應(yīng)遵循法庭紀律，讓庭審過程有序進行。

三、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的構(gòu)建

（一）建立民事公益訴訟的前置程序

民事公益訴訟不僅需要特殊的制度設(shè)計，也需要專有的程序進行保障，才能充分發(fā)揮其作用。筆者認為，為了更好地發(fā)揮民事公益訴訟制度的優(yōu)勢，應(yīng)該引入民事公益訴訟的前置程序。所謂民事公益訴訟前置程序，是指檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前應(yīng)當先行建議和支持適格民事主體提起訴訟， 只有在適格主體均放棄訴權(quán)的情形下， 檢察機關(guān)才作為訴權(quán)行使的最后主體提起民事公訴。

建立民事公益訴訟的前置程序的理由有三點：

第一，有利于培養(yǎng)公民的訴訟意識

從我國長期的法律文化傳統(tǒng)來看，我國公民的訴訟意識淡薄，“厭訟”深刻地存在于公民的腦海當中。長期以來，以和為貴、知足忍讓的傳統(tǒng)影響著我們?，F(xiàn)階段，我國為建設(shè)社會主義法治國家出臺了很多的法律、法規(guī)，同時也要求公民用法律手段去維護自身的合法權(quán)益。檢察機關(guān)在提起民事公訴之前，建議和支持適格主體提起訴訟，有利于培養(yǎng)公民的訴訟意識。

第二，有利于完善檢察機關(guān)的監(jiān)督

現(xiàn)階段，檢察機關(guān)的監(jiān)督只能通過抗訴實現(xiàn)，而抗訴屬于事后監(jiān)督。完整的監(jiān)督方式應(yīng)該包括事前、事中、事后三種。因此，為了完善檢察機關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)賦予檢察機關(guān)起訴權(quán)。檢察機關(guān)的起訴權(quán)應(yīng)在適格主體棄權(quán)的情形下行使。在適格主體不提起訴訟，檢察機關(guān)可以代為起訴，可以在訴訟前及訴訟中進行監(jiān)督。當法院裁判之后，如發(fā)現(xiàn)裁判有誤，可以通過抗訴的方式進行事后監(jiān)督。這樣可以使三種方式進行很好地銜接，可以更好地實現(xiàn)檢察機關(guān)的監(jiān)督。

第三，有利于推行“支持起訴”原則

根據(jù)我國《民事訴訟法》第 15 條規(guī)定，“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受害的單位或者個人向人民法院起訴。 ”學術(shù)界將此條解釋為支持起訴原則。而支持起訴的機關(guān)、支持起訴的程序法律并未做出具體規(guī)定，使得“支持起訴”原則實際上很難發(fā)揮其作用。設(shè)置檢察機關(guān)提起公訴案件的前置程序，由檢察機關(guān)支持、督促、鼓勵適格的原告提起訴訟，有利于激活“支持起訴”原則，有利于及時化解糾紛。

（二）明確檢察機關(guān)在民事公益訴訟中的地位

檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監(jiān)督權(quán)，以維護國家法律的統(tǒng)一正確實施。人民檢察院不享有實體意義上的訴權(quán)，也就不能承擔實體的民事義務(wù)，被告如果不服，只能闡述自己不應(yīng)承擔民事法律責任的事實根據(jù)，而不能要求檢察機關(guān)對之負民事實體義務(wù)，所提出的反訴，只能對訴訟中實際享有民事實體權(quán)利義務(wù)的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對象。

總之，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度在我國進行了有益的探索，雖然會有一些不完善的地方，但該項制度一定會發(fā)揮更大的作用。

注釋：

[1]參見李中和、耿曉東、宋旺興：《檢察機關(guān)提起民事訴訟的若干問題研究》，載于《黃河科技大學學報》2004年第4期，第76頁。

[2]張鐸：《我國環(huán)境公益訴訟的原告資格問題研究》，吉林大學2013屆碩士畢業(yè)論文。