論行政立法的內部監督

（貴州民族大學，貴州 貴陽 550000）

【摘要】：無論在理論上還是在實踐中，一個完整的行政立法監督都包括外部監督和內部監督兩個方面。兩者相輔相成，缺少任何一個方面，都很難發揮應有的監督作用。本文將分析我國行政立法內部監督的現狀及存在問題，并針對性地提出完善建議。

【關鍵詞】：行政立法；內部監督

一、行政立法內部監督概述

（一）行政立法內部監督概念

行政立法的內部監督是一種行政機關的自我糾錯制度，包括上下級行政機關之間，領導者和被領導者之間的相互監督，這是行政機關內部的一種自我檢查、自我預防的機制。

（二）行政立法內部監督的特征

作為行政立法監督的重要方式，行政立法內部監督具有如下特征：

1.行政立法內部監督主體具有法定性

行政立法監督權是一項特殊而重要的權力。其特殊的性質決定了這項權力的行使不是隨意的。行政立法監督權的行使是我國憲法及立法法在法律條文中明確作出規定的，那么作為法律法規明確規定了的監督權，其行使也就有了國家強制力的保證，任何不按照法律法規的規定行使行政立法內部監督權的行為或者部門都必將受到法律的制裁或處理，都要承擔與此相應的法律責任。

2.行政立法內部監督具有程序性

作為行政立法內部監督的程序性，行政立法內部監督主體必須依法監督、依職權監督、依權限監督，不能無權監督、胡亂監督，同時行政立法監督主體不僅要積極監督，還要依照法律所規定的程序合法有效的監督。只有實體法上的規定還遠遠不夠，只有具有與實體法相適應的完善的程序規定，兩者一起發揮作用，才能從根本上實現監督的目的。

3.行政立法內部監督的對象或范圍具有特定性

行政立法監督的對象就是行政立法活動，這種監督實質上就是對違法行使行政權或者不當行使行政權而進行的一種監督，防止行政權力濫用而侵害相對人的合法權益。其范圍應包括：國務院制定的行政法規，各部委制定的部門規章，省、自治區、直轄市以及省會城市、國務院批準的較大的市、經濟特區人民政府制定的地方政府規章都屬于行政立法內部監督的對象。因此，行政立法內部監督的對象具有特定性。

二、我國行政立法內部監督存在的問題

（一）改變和撤銷受到行政權的制約

改變和撤銷是行政立法內部監督的一種最嚴厲的手段。我國法律規定國務院作為最高行政機關，基于其對下級行政機關領導和被領導的關系，可以對各部委以及地方各級國家機關的不適當的行政立法行使撤銷和改變的權力。但是現實實踐中，這種監督方式卻很少被運用到立法監督過程中。為了照顧到立法部門的“面子”，往往只是采取通告立法機關的措施，限其在一定時間范圍內對不適當的行政立法進行改正，而不是采取強制性的措施進行撤銷。只有在行政立法機關拒不改正的情況下，才采取撤銷的方式，這樣的監督方式，使得立法機關認為即使行政立法有誤，仍有改正的機會，使得行政立法的質量不高。

（二）備案審查制流于形式

雖然我國《立法法》對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，規章的備案期限、備案機關都作了明確統一的規定。但作為行政立法內部監督的一種方式，其實質上是一種事后監督。我國法律只是規定了行政立法的備案制度，但并沒有規定不備案所應承擔的法律責任。同時，備案審查是一體的，對于報送備案的法規、規章必須進行審查，但是在實際中卻往往只是備案而不審查，備案成為一種機械運動的形式。不管行政立法的質量如何，都予以備案，而不進行審查，那么作為行政立法內部監督的一種監督形式，其也就失去了存在的意義。而且在審查中，上級機關即便是審查，也只是針對制定出來的現有的法規規章，并不了解法規規章制定的背景情況，和所要解決的實際問題。

（三）定期清理制度沒有明確的清理時間間隔

法律文件的定期清理是指有周期規律性地將違法、不合時宜的法律文件剔除出法律體系，是一種維護我國法制統一的重要方式。我國很多行政法規和規章的出現都是針對某一時期的問題或者某一個特定的問題。當社會發展，這些問題不復存在時，這些法規、規章應得到及時清理。但從我國目前的現狀來看，法律并沒有對法規規章的清理工作的期限作出明確的規定。法規規章的清理工作經常無規律地進行，很多情況下，對于過時的法律法規也都是理而不清，這就使得行政立法內部監督無法有序有效地進行。

（四）行政立法的內部監督信息不公開

行政立法的內部監督，實際上就是讓上級行政機關監督下級行政機關。但是由于同為行政機關，此舉并不能收到很好的效果。行政機關在監督過程中要顧慮到各個方面的因素，立足點往往也是基于行政立法機關的本身實際需要出發，對于行政立法的監督就會不太嚴格。同時，行政機關“官本位”思想，使得政府的信息公開存在很多問題，為了維護行政機關自身的利益，很多政府信息都很難在政府網站或者期刊報紙上看到。當然在行政立法監督方面，行政機關在信息公開方面做得很不到位。

三、完善我國行政立法內部監督的措施

（一）注重上級機關的審查與核定，建立責任制

在我國行政立法內部監督方面，備案與審查制度是實現行政立法內部監督的重要方式。對于下級行政機關的行政立法，應保留上級機關的核定與審查權，即下級機關在實施行政立法活動的過程中，必須經上級行政機關的審查和批準，否則不得實施。上級行政機關在下級有行政立法權的行政機關制定行政法規規章之后，應該主動對新制定的行政法規、規章進行核定和審查，結合法規規章的制定背景、立法目的和實際效果進行全方位考慮審核，只有經過上級機關審核之后才可以真正的實施。同時，建立責任制，對于行政法規、規章未經核定或者沒有認真核定就在社會上實施造成負面效應的，應給予一定的處罰，這樣不僅使制定立法的機關加強了自控能力，還強化了上級機關監督行政法規規章的積極性，更大程度地實現行政立法內部監督的效果。

（二）注重行政機關之間的合作與監督

一項行政立法的實施必然是涉及到多個部門的利益，僅僅單一部門 立法機關很難考慮到其他行政機關的部門利益，那么在行政法規或者行政規章的實施過程中就會產生很多問題，部門利益交叉，使得行政法規和規章實施起來也會遇到很多阻力，如此我們就應該在制定行政法規和規章的過程中，需要會同有關系的行政機關共同制定法律，綜合考慮各個機關的利益，這樣就可以加強各個行政機關之間的相互監督，更好地實現行政立法，促進行政內部監督的有效性。

（三）注重行政立法內部監督機構的獨立性

為保證行政立法內部監督的獨立性，免受外界的干擾，應在行政機關內部建立監督的獨立機構。

（四）注重立法內部監督信息的公開

當今有很多國家，在實現行政立法內部監督的過程中都強調行政立法內部監督信息的公開，在行政立法監督過程中對于監督的信息在政府網站上實現公開，以便民眾能夠方便知曉監督的內容，實現民眾對行政機關的監督。我國目前的政府信息公開實際上是一種有限的公開，在政府信息網站上，很多問題我們都難以找到，政府所公開的信息都是經過篩選的，可以說，公開的信息都是公開的。這在實現內部監督上就會使得內部監督大打折扣，所以我們應該進一步強調行政立法內部監督信息的最大化公開，監督的內容、監督的方式、監督的過程都實現公開，使得民眾及時知曉監督的內容，同時給予公民一定的提議權，對監督過程中出現的問題可以提出自己的意見和建議，實現更好的監督。