我國PPP運行中政府違約風險的法律控制

（山西財經大學，山西 太原 030006）

【摘要】：PPP指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。隨著我國經濟的迅猛發展，民眾對基礎設施建設的需求日益增加。PPP模式中加入私人資本，其在有效解決基礎設施建設中政府資金短缺的同時，還能夠提高項目建設效率，綜合政府和社會資本各自的優勢，實現資源合理的配置。但由于基礎設施投入資金大、周期長、期間變數大，PPP模式在我國的發展中出現了很多現實的問題。因此，目前在PPP實際操作過程中，項目運行的風險控制就成為公私部門均關注的一個重要問題。本文的中心為如何控制PPP運行過程中的政府違約法律風險。

【關鍵詞】：PPP模式；政府部門；風險控制

一、我國PPP立法現狀及問題

我國現有的PPP規范性文件法律位階低，缺少國家層面的立法。目前，我國PPP項目合同相關法律關系的確立和調整依據，主要是現行的民商法、行政法、經濟法和社會法，這些法律涉及PPP協議的制定、項目公司設立、項目招投標、政府采購、項目融資以及糾紛解決方法等多個方面。但是，PPP模式下政府與社會資本的合作關系有其特殊性，以上法律不能針對性的解決PPP模式運行中所面臨的法律問題，且不同法律之間可能存在不協調的情況。

在部門規章方面，財政部《PPP項目合同指南（試行）》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》、《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》等對PPP的運行也起著很大的指導作用。但目前我國還沒有專門的PPP立法，對PPP立法的原則、適用范圍、PPP模式、社會資本的投資回報、風險控制等內容無法明確。雖然《基礎設施和公用事業特許經營法》（征求意見稿）在2014年已經發布，但是仍然沒有正式出臺。由于缺乏健全PPP法律制度體系，在實踐操作中只能依靠法律位階較低的通知、意見等規范性文件。這些規范性文件往往會由于立法門自身的局限性以及對部門利益、地方利益影響的原因，會存在許多局限性甚至沖突。此外，在法律糾紛處理過程中，規章也只能作為法院裁判的參照性依據，對于PPP相關糾紛的解決仍需要專門的PPP立法。

二、政府違約風險的控制

在當前我國法律法規還不完善的背景下，對PPP項目合同的政府違約風險進行有效的控制就具有很大的現實意義。

1、項目的評估

我國許多地方政府為了加快基礎設施建設，引進更多的社會資本，存在很多不合理的PPP項目設計。政府不考慮自身履行合同的能力，而給予過多的優惠來吸引私營部門，最終使得項目建設和運行過程中政府無法履行約定義務，給私營部門造成巨大損失。政府部門的違約不僅僅是嚴重影響了政府的公信力，更打擊了社會資本投資基礎設施建設的信心與積極性，從而阻礙了PPP模式在公共產品及服務中發揮應有的作用。因此，項目的評估對于政府和社會資本來說都十分重要，是控制政府違約的有效措施。

（1）從政府角度來說，政府必須對PPP項目進行嚴謹的論證，進行全面的可行性分化充分的評估項目風險和未來的收益，在合理范圍內提出優惠政策及補貼等來吸引社會資本的投資，避免盲目承諾導致無法履行約定義務。對PPP項目的評估內容應體現\"物有所值\"原則，其是被各個國家廣泛用于政府采購的一項重要的采購原則，也應為PPP項目評估中的基礎性原則。在\"物有所值\"的具體操作上，我國財政部《PPP物有所值評價指引（試行）》有很大的指導意義。該指引中將評價體系分為定性評價和定量評價，定性評價是將項目與過去的政府采購對比，綜合考慮其是否可以有效提高公共產品的供給及效率，是否可以合理進行風險分擔，是否具有可行性等方面；定量評價則是在各項具體指標的基礎上做分析。由于我國處在PPP模式推廣的初期，并沒有形成完整的數據指標等體系，因此當前應當主要采取定性評價的方法。

（2）從社會資本角度來說，其要控制政府違約風險，首先應當從最初的項目評估開始。項目通常規模很大、投資回報周期長，因此私人部門在選擇項目進行投資時應當先做好全面的評估，對項目實施的可行性做好分析。對PPP項目的評估內容應包含PPP運行的全過程，具體包括項目的成本、預期盈利、產品及服務要求、風險分配等多個方面。

首先，私人部門應當考察政府是否存在濫用公共權力的現象，是否有意愿建立平等合作關系。在PPP模式下，政府和社會資本為達成合作，從合同的談判、簽訂到合同的履行的整個項目運行過程中，雙方應當處于平等的地位，在項目建設中，政府也應當做到風險共擔、利益共享，通過行業監管等方式來對項目的運行進行監管。其次，對于項目合作內容應當做全面分析，保證項目合作內容清晰完整。對于項目的關鍵要素，包括止地獲取、特許期、定價和調價機制、風險分擔、產品要求及質量標準、爭端解決方式要素必須要清晰、透明。同時，社會資本也應當結合自身實際情況，考察項目是否適合自己的需求。最后，私人部門還應當要重點考察項目在風險分擔機制的設計上是否存在問題。政府應承擔法律法規及相關政策的變更風險，因為在該問題上，政府部門處于明顯的優勢地位；而對于項目建設及運營收入不足、建設成本超支、建設拖期、運營成本超支等一般風險，則應當由私人部門承擔，其在追求相對穩定的收益和回報率時，要找準收益和風險的平衡點。

2、第三方保險的引入

在我國目前PPP的實際運用中，保險主要在融資環節發揮作用，在項目建設中也會針對材料采購、產品運輸等具體環節起到實際作用。但是，對于整個項目運行的風險，目前還缺少有效的投保方式。在當前政府頻繁出現違約、監管不力等情況下，為了保證公共服務的質量以及化會資本的利益，引入項目對應的保險有助于控制政府的違約風險。一方面，通過項目保險的引入，可以防止政府違約等行為對社會資本帶來過重的損失；另一方面，保險公司出于自身利益的考慮，會積極的參與PPP項目建設的監管，從而使得項目更好的運行。中國出口信用保險公司的業務范圍就包括了政府違約，即東道國政府違反或者不履行與被保險人或項目企業就投資項目簽署的有關協議，且拒絕按照法院裁判書中裁定的賠償金額對被保險人或項目企業進行賠償的行為。我國在推廣PPP模式過程中，可借鑒上述政府違約險，以應對PPP項目運行中的政府違約行為。

三、結語

綜上所述，在我國法律法規還不完善的背景下，政府應履行好自身責任，樹立公信力，以便于提高社會資本投資基礎設施建設的信心與積極性，使PPP模式在公共產品及服務中發揮應有的作用。

參考文獻：

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