論行政訴訟中調(diào)解制度的完善

【摘要】：調(diào)解制度在我國有著悠久的歷史，在當(dāng)下的司法實(shí)踐中仍發(fā)揮著重要的作用。本文從行政訴訟中調(diào)節(jié)制度的意義出發(fā)，討論新行政訴訟法中調(diào)解制度存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出厘清行政訴訟調(diào)解范圍、完善行政訴訟調(diào)解具體操作制度等解決措施，旨在健全行政解紛模式。

【關(guān)鍵詞】：行政訴訟；調(diào)解制度；可行性；完善對策

一、行政訴訟中引入調(diào)解制度的背景

（一）我國行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀

新《行政訴訟法》規(guī)定：行政賠償、行政補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。此規(guī)定只是一個大體上的規(guī)定，在司法實(shí)踐的運(yùn)用中，有必要對其范圍進(jìn)行明確的界定，這對限制行政權(quán)力，保護(hù)相對人的合法權(quán)利具有重要意義。除了此次《行政訴訟法》新納入的三種案件類型之外，可增設(shè)以下行政案件進(jìn)行調(diào)解：簡易程序案件、行政合同案件和行政裁決案件。

（二）行政訴訟中普遍存在的問題

據(jù)最高人民法院近幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來到1997年，在全國各地，行政案件撤訴率不僅一直居高不下，還逐年上升。透過此現(xiàn)象，我們可以發(fā)現(xiàn)訴訟成本、被告方的壓力以及法院的變相調(diào)解都是原告撤訴的可能原因，這些原因的出現(xiàn)導(dǎo)致表面上訴訟爭議得到了解決，但是事實(shí)上矛盾并沒有消失。

二、行政訴訟中引入調(diào)解制度的可行性分析

（一）公正和效率的價值追求

行政訴訟調(diào)解制度既符合訴訟法公正，也符合訴訟效率的價值追求?，F(xiàn)代訴訟法中兩大重要的價值目標(biāo)就是公正與效率，這也是困擾21世紀(jì)中國司法改革的難題。波斯納認(rèn)為，法律的正義必須以經(jīng)濟(jì)上的可行性、合理性為基礎(chǔ)。針對當(dāng)事人成本和司法成本而言，調(diào)解結(jié)案無疑是比判決結(jié)案更能體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的存在。由于調(diào)解方式的優(yōu)勢在于更強(qiáng)的意思自治性，所以當(dāng)事人更能接受和理解，這在一定程度上也能降低當(dāng)事人的訴訟成本以及減輕當(dāng)事人因長期疲勞訴訟而引起的精神損傷。由此不難發(fā)現(xiàn)調(diào)解的確是解決行政糾紛的一大利器。

（二）出于現(xiàn)實(shí)的需要

1.行政訴訟缺失調(diào)解制度的弊端

在行政訴訟中存在著行政相對人的權(quán)利無法救濟(jì)的情形，例如在行政訴訟中在當(dāng)事人達(dá)成和解并撤訴后，如果其由于權(quán)利沒有得到有效維護(hù)而想再次就此糾紛提起訴訟的，法院是不予受理的。行政訴訟法一直以來被認(rèn)為是公法，而其禁止調(diào)解規(guī)定的一個消極影響就是不利于激發(fā)公民的權(quán)利意識，從而使得行政主體與行政相對人在行政訴訟中的地位不平等更加明顯。

2. 保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利

禁止訴訟調(diào)解侵犯了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)，是對行政糾紛解決機(jī)制的一種限制。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有權(quán)在綜合考慮訴訟成本、訴訟速度、訴訟質(zhì)量后，選擇自己認(rèn)為適合的糾紛解決方式。

（三）行政訴訟調(diào)解具有現(xiàn)實(shí)可能性

1.日漸平等的公共利益與個人利益

傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為行政主體的地位高于行政相對人，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種現(xiàn)象得以改變。伴隨著行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的擴(kuò)大，公民也日趨重視自身的權(quán)利，同時他們也更加關(guān)注行政機(jī)關(guān)的行為，與此同時，我國行政訴訟領(lǐng)域也出現(xiàn)了越來越多的行為方式，其中非權(quán)力性手段也再增多，這就意味著調(diào)解在行政訴訟中有了存在的領(lǐng)域。

2.符合合法性審查的原則

盡管我國《行政訴訟法》明文規(guī)定行政訴訟是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，但這并不表明行政訴訟調(diào)解就違反行政行為合法性審查原則，因為最高院出臺過關(guān)于行政訴訟案件的審理可以參照民事訴訟法的規(guī)定。我國民事訴訟法規(guī)定，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律，而且要求法院對調(diào)解協(xié)議予以審查確認(rèn)。據(jù)此，我們可以得出：行政訴訟調(diào)解是符合合法性審查原則的。

三、完善行政訴訟調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議

（一）設(shè)立行政調(diào)解機(jī)構(gòu)

我國各級黨政部門、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及其他社會團(tuán)體或有關(guān)單位等都普遍設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。依據(jù)《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)是協(xié)調(diào)處理重要信訪事項，促進(jìn)糾紛合理解決。公民在選擇行政調(diào)解這一方式時，可以直接到信訪機(jī)構(gòu)投訴，而不必依據(jù)糾紛的具體情況判斷調(diào)解糾紛的行政主體，這不僅節(jié)約了公民的成本，而且能夠促使糾紛的及時解決，保障相對人的權(quán)益。

（二）明確行政調(diào)解效力

行政調(diào)解的效力問題可視行政調(diào)解的不同作用，作出不同規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中主要發(fā)揮兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能。另一是裁決判斷功能。

（三）規(guī)范行政調(diào)解程序

我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調(diào)解程序的規(guī)定不完善。從目前來看，制定專門的《行政調(diào)解法》時機(jī)尚不成熟，較為穩(wěn)妥的解決方式是從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時由設(shè)立的專門行政調(diào)解機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各行政部門及相關(guān)組織，制定相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政調(diào)解權(quán)力的積極能動性，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對人權(quán)益的情形。

（四）充分發(fā)揮調(diào)解主體的多元化作用，適當(dāng)引導(dǎo)公眾參與

調(diào)解中總離不開第三人的作用，我們認(rèn)為在行政訴訟調(diào)解中，這個“第三人”不能僅僅只指法院，其應(yīng)該包括社會上的普通民眾及組織。這樣做的好處是一方面可以促進(jìn)糾紛的快速解決，提高辦案效率，另一方面是可以是普通民眾參與到行政訴訟案件中來，從而擴(kuò)大案件的教育作用，使法律效果和社會效果都得到實(shí)現(xiàn)。但是值得注意的是，行政訴訟案件中畢竟一方是行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中其對法院總會用某種程度上的制約，所以在行政訴訟調(diào)解引導(dǎo)公眾參與時要適當(dāng)，不能影響司法的獨(dú)立性。

四、結(jié)語

基于社會現(xiàn)實(shí)應(yīng)運(yùn)而生的行政訴訟調(diào)解盡管其納入法治正軌之路坎坷，但其在實(shí)踐中彰顯的生命力確應(yīng)引起我們足夠的重視。此次《行政訴訟法》修訂，盡管立法者堅持行政案件不適用調(diào)解為原則、適用調(diào)解制度為例外的立法宗旨，但還是略開了一道口子，這也給予了我們繼續(xù)探索行政訴訟調(diào)解制度在我國適用問題的希望和動力。

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