中國《新聞法》出臺困境探究

【摘要】：早在1979年，《新聞法》就被提上立法議程。但距今38年過去，中國的《新聞法》仍未出臺。在這期間，我國的法治建設(shè)取得了巨大成就，但是為何新聞立法一直困難重重？本文將從新聞立法的必要性，新聞立法的困境以及如何推動新聞立法三方面對這一問題進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】：《新聞法》；新聞立法；困境

一、新聞立法的必要性

（一）當(dāng)前我國新聞業(yè)如何接受規(guī)范

1.憲法和相關(guān)法律法規(guī)

《憲法》是我國的根本大法，適用于國家全體公民。在《憲法》中，有些條款是直接規(guī)范新聞傳播活動的。比如第22條關(guān)于新聞出版廣播電視事業(yè)為人民服務(wù)，為社會主義服務(wù)的方向的規(guī)定；《刑法》中的“顛覆國家政權(quán)罪”、“誣告陷害罪”、“敲詐勒索罪”等罪名與新聞傳播活動相關(guān)；《民法》中與新聞相關(guān)的條文如第一百二十條，公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)受到侵害的，有權(quán)要求停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉，并可以要求賠償損失。

行政法規(guī)方面，主要是國務(wù)院主持出臺的針對新聞事業(yè)管理的法規(guī)，如《出版管理條例》（1997年）、《印刷業(yè)管理條例》（1997年）、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》（2000年）。

2.黨和國家的政策規(guī)定

中央方面，主要指中辦、國辦、中宣部發(fā)布的關(guān)于新聞宣傳中具體問題的通知和指示，具體而言就是哪些能報道不能報道，哪些要重點(diǎn)報道，哪些要淡化處理。此外，還有國家領(lǐng)導(dǎo)人對新聞工作的重要講話，比如江澤民1996年視察人民日報社時提出的的輿論導(dǎo)向“禍福論”和習(xí)近平在黨的新聞輿論工作座談會上的講話。

地方性的新聞?wù)撸饕冈谔囟ǖ氖褂玫貐^(qū)，地方性法規(guī)對當(dāng)?shù)氐男侣剛鞑セ顒悠鸬揭欢ǖ募s束作用。

3.新聞行業(yè)的自律

自律指媒體及其從業(yè)人員依據(jù)內(nèi)在信念和價值觀念，來主動約束自己的執(zhí)業(yè)行為，確保傳播活動正常運(yùn)行。通常是借助一套較為完整的新聞職業(yè)道德規(guī)范來發(fā)揮作用。如1991年中華全國新聞工作者協(xié)會通過的《中國新聞工作者職業(yè)道德準(zhǔn)則》。

（二）新聞業(yè)存在的問題

不可否認(rèn)，在《新聞法》尚未出臺的情況下，以上三種規(guī)范確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但隨著改革深入，社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，這些規(guī)范已不足以保障我國新聞業(yè)的有序發(fā)展，當(dāng)前新聞業(yè)出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。

一是記者的正當(dāng)權(quán)益受到侵犯。在中國，記者的采訪權(quán)并沒有被寫入具體的法律條文，得到法律保護(hù)。近年來，記者在采訪過程中被打的例子屢見不鮮。

記者是社會的良知，當(dāng)他們履行自己的職責(zé)卻受到威脅、恐嚇甚至甚至被暴力對待時，誰為他們撐腰？記者采訪中受到侵犯，法院只能比照《民法通則》的規(guī)定，以新聞記者的民事權(quán)利受到侵犯來處理，這是一種極其尷尬的現(xiàn)象。

二是媒體侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。主要集中在對采訪對象人格權(quán)利的侵犯。早在2005年，北京某報未經(jīng)同意，在報道中用了艾滋遺孤的大幅臉部特寫照片，還大量報道了隱私，違背了采訪時不用當(dāng)事人照片及真名的約定，其監(jiān)護(hù)人狀告該報侵犯當(dāng)事人的肖像權(quán)和隱私權(quán)。這是媒體侵犯公民人格權(quán)被起訴的首起案例。

此外，“媒介審判”也屬于媒體侵權(quán)。“媒介審判”是對法院的審判權(quán)和犯罪嫌疑人的公民權(quán)利的雙重侵犯，嚴(yán)重妨礙司法公正。李天一事件、藥家鑫事件都有媒介審判的影子。

三是“新聞尋租”。所謂“新聞尋租”是指新聞界或新聞從業(yè)人員利用新聞宣傳和輿論監(jiān)督的權(quán)力，轉(zhuǎn)移財富分配，為團(tuán)體或個人謀求不正當(dāng)利益，獲得、索取好處的一種行業(yè)腐敗行為，同時也是對其他社會利益造成損失的一種非生產(chǎn)性尋利活動。“新聞尋租”的形式有很多，有償新聞、有償不聞、新聞敲詐，都是典型表現(xiàn)。新快報陳永洲案，21世紀(jì)報系新聞敲詐案等都是“新聞尋租”的典型案例。

綜上，當(dāng)前我國新聞業(yè)的法治化道路并不順利。只靠《憲法》、黨和國家的政策以及行業(yè)自律不足以推動新聞事業(yè)的法治化進(jìn)展。因此，新聞業(yè)要實(shí)現(xiàn)法治，首先要有法可依。

二、《新聞法》為何“難產(chǎn)”？

（一）觀念之難

新聞法治之難核心之處是曲解黨的領(lǐng)導(dǎo)和新聞自由的關(guān)系。對于新聞立法，有一種擔(dān)心的聲音認(rèn)為新聞立法會削弱黨對新聞事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。

對于這種觀念，南京師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授顧理平認(rèn)為是一個認(rèn)識誤區(qū)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和新聞自由從宏觀上來看并無沖突。新聞法治和黨的領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成的。我國的憲法和法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)黨和人民的意見，代表著全體人民的共同利益，也和我國全體新聞工作者的意志和利益相一致。其次，實(shí)施新聞自由的目的，是為了辦好新聞媒體，更好地發(fā)揮新聞媒體的作用服務(wù)人民。這種根本利益的一致性，保證了我國新聞事業(yè)的健康發(fā)展，也保障了我國新聞自由的順利實(shí)施。

（二）行政干預(yù)多

在我國，黨和政府主管部門可以通過組織和行政手段，直接向媒體發(fā)布指令，對媒體進(jìn)行管理。這種方式已經(jīng)成了一種常規(guī)性的做法。

當(dāng)行政干預(yù)和法律法規(guī)相沖突的時候，聽誰的？《新聞法》若想出臺，就必須減少行政干預(yù)，依法規(guī)范新聞活動。

（三）立法條件不成熟

主要是理論和學(xué)術(shù)準(zhǔn)備不足。法律是對權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，一項法律的出臺，需要在法理上探索規(guī)律，解決困惑，尋找權(quán)利義務(wù)平衡的路徑。但事實(shí)上，新聞法律關(guān)系需要平衡的權(quán)利義務(wù)十分復(fù)雜，短期內(nèi)確實(shí)難從學(xué)理層面理清。另外，新聞傳播法律的理論研究歷史不長，研究者人數(shù)匱乏，學(xué)術(shù)儲備不足。

（四）平等原則未被確立

法治的前提是平等。新聞法治的前提，應(yīng)該是確立平等原則。權(quán)利和義務(wù)必須是相統(tǒng)一的。只強(qiáng)調(diào)義務(wù)而不賦予權(quán)利，“新聞法”就會變成“新聞管理法”，新聞從業(yè)者在權(quán)利受損時得不到法律的保護(hù)。只強(qiáng)調(diào)權(quán)利而忽視了義務(wù)，無疑給新聞尋租等媒介腐敗行為提供了土壤。因此，新聞立法要讓“法律面前人人平等”在新聞活動中落到實(shí)處。

三、如何推進(jìn)新聞立法

如何推動新聞立法、加快新聞法治化的腳步？2015年4月，重慶大學(xué)新聞學(xué)院針對這一主題，主辦了“中國媒介法治與新聞倫理規(guī)范高端論壇”，來自中國記協(xié)、中央人民廣播電臺、清華北大等高校和部門的20多位專家學(xué)者出席論壇，其中，很多學(xué)者也就如何推進(jìn)新聞立法提出了自己的見解。以下是筆者對相關(guān)學(xué)者推進(jìn)新聞立法意見的梳理。

中國傳媒大學(xué)媒介法和政策研究中心總顧問魏永征教授指出，傳媒法是調(diào)整與傳播媒介活動這一特定社會活動有關(guān)的各類社會關(guān)系的法律規(guī)范的總和，調(diào)整范圍涉及所有現(xiàn)行的公法和私法領(lǐng)域，是規(guī)制傳媒活動的法律規(guī)范的集合。研究傳媒法，核心問題是要確立傳媒在這個社會里的法律地位。

復(fù)旦大學(xué)資深教授童兵認(rèn)為，中國出臺專門的新聞法還需要創(chuàng)造有利的條件，需要學(xué)界和業(yè)界共同努力。首先，新聞自由作為人權(quán)的重要內(nèi)容之一，要繼續(xù)推動中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。其次，抓緊對有關(guān)新聞傳播法律法規(guī)歷史文件的清理。再次，切實(shí)加強(qiáng)對全社會包括主管部門管理人員的新聞法啟蒙教程。最后，大力發(fā)展傳媒經(jīng)濟(jì)，使傳媒法依法運(yùn)行有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支撐。

南師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院院長顧理平教授認(rèn)為，應(yīng)該認(rèn)真思考中國的新聞立法、新聞法治的推動力量。他建言，新聞立法應(yīng)強(qiáng)調(diào)對知情權(quán)的保護(hù)，可采取“先易后難”的方法及“事后追懲”的原則。

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