完善黨內(nèi)法規(guī)體系，提升黨依法執(zhí)政能力

【摘要】：《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了建設(shè)法治國家，必須形成形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是建設(shè)法治國家非常重要的一環(huán)，也是依法執(zhí)政的重要依據(jù)。因此，實現(xiàn)依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法、法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。以此形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。但從目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的現(xiàn)狀來看，仍然存在著較大的問題，尚需進一步的完善。本文擬從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，通過分析黨內(nèi)法規(guī)歷史形成、存在的問題，提出完善黨內(nèi)法規(guī)體系的建議。

【關(guān)鍵詞】：黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)體系；完善；對策

中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》指出，完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系。在充分保障黨章實施的前提下，完善黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)4部分內(nèi)容，形成以黨章為依據(jù)，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，以各省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)為補充的有機銜接整體，從而不斷完善黨內(nèi)法規(guī)體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)的形成與發(fā)展

1.毛澤東同志首先提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。1938年10月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會報告中指出，“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”，為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。

2.鄧小平同志完善了黨內(nèi)法規(guī)理論。1978年12月，鄧小平同志在中央工作會議上強調(diào)，“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。”深刻揭示了黨規(guī)與國法的關(guān)系。

3.1990年，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，正式使用了黨內(nèi)法規(guī)這一名稱。1992年，黨的十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”寫入黨章，并把“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”作為黨的各級紀委的主要任務(wù)。

4. 江澤民同志豐富了黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，提出遵守黨內(nèi)法規(guī)是各級黨組織和每個黨員的基本義務(wù)，并要求嚴格遵守黨的紀律。

從毛澤東同志提出“黨內(nèi)法規(guī)”開始，經(jīng)過近八十年的發(fā)展，基本形成了具有適合我國國情和黨情的黨內(nèi)法規(guī)制度。到目前為止，現(xiàn)行有效的中央黨內(nèi)法規(guī)有1部黨章、2部準則、22部條例，還有近百件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等。

二、當前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

習(xí)近平同志強調(diào)，要“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。目前，初步形成了以黨章為核心，以準則；條例；規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則為補充的四個層級的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但是仍然存在著一些亟需完善的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的“立法質(zhì)量”不高，不能適用“黨要管黨、從嚴治黨”的要求。

1.“法出多門”、“碎片化”較為突出。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”由此看出，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是多元的，必然導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)存在明顯的部門化和“碎片化”傾向，影響統(tǒng)一的實施。

2.“立法規(guī)劃”缺失，隨意性較大。黨內(nèi)法規(guī)制定是一項技術(shù)性、操作性、針對性要求很高的工作，但是在實際制定中存在著較大的隨意性，導(dǎo)致缺乏必要的調(diào)查研究、論證和評估，致使制定的法規(guī)存在“為規(guī)范某行為而制定之”的短期行為，必然會請影響法規(guī)的實際操作性。

3.“立法”原則性較強，操作性較差。由于“立法規(guī)劃”缺失，部分黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的相當原則，實際運作無法適用的的情況從出不窮，必然影響到法規(guī)的權(quán)威。

（二）立法機制不健全，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律出現(xiàn)錯位

從目前我國的立法體制來看，國家法律的制定主體主要是各級人大及其常委會和擁有立法權(quán)的各級政府，而黨內(nèi)法規(guī)的制定主體主要是黨的中央組織以及擁有立法權(quán)的中央和地方黨委。在立法中，缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)機制，必然導(dǎo)致出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接不夠。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全，執(zhí)行力較差

黨的十八屆四中全會提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”但是，從目前黨內(nèi)法規(guī)來看，立法中存在著黨內(nèi)監(jiān)督制度不健全的問題。一是黨內(nèi)監(jiān)督的主題相對來說還比較單一，主要局限于黨內(nèi)的監(jiān)督，國家有權(quán)機關(guān)的監(jiān)督不完善，社會監(jiān)督存在嚴重缺位；二是黨內(nèi)監(jiān)督制度本身存在設(shè)定的缺陷。部分黨內(nèi)法規(guī)有關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督制度的規(guī)定太過原則，“自由裁量權(quán)”過大，導(dǎo)致在監(jiān)督執(zhí)行中走過場、流于形式，監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)體系的建議

（一）推進科學(xué)立法、民主立法，提高黨內(nèi)法規(guī)的“立法質(zhì)量”

十八屆四中全會《決定》明確指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。”為此，開展好以下幾個方面的工作：

1.注重立法的合法性。做好黨內(nèi)法規(guī)的審查，既要加強與國家法律的有機銜接，又要避免與《黨章》的沖突；

2.注重立法的科學(xué)性。做好科學(xué)規(guī)劃，符合國情、黨情和客觀實際，避免立法的隨意性，使制定之法具備針對性和可操作性；

3.注重立法的價值性。立法要有目的，體現(xiàn)其價值取向，符合黨的宗旨和客觀需求。

4.注重立法的統(tǒng)一性。切實避免“法出多門”和“碎片化”的現(xiàn)象，樹立法規(guī)的權(quán)威。

（二）建立健全黨內(nèi)法規(guī)的體制機制，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法的有機融合與統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。要實現(xiàn)該要求，需要健全立法體制、完善立法程序、提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的水平。

1.黨內(nèi)法規(guī)的制定《憲法》和《黨章》為依據(jù)。遵循黨在憲法、法律范圍內(nèi)活動的原則，結(jié)合基本國情、黨情和黨的建設(shè)的實際，注重方向的正確、內(nèi)容的科學(xué)、程序的規(guī)范；

2.健全備案審查機制，加強黨內(nèi)法規(guī)的審查。對于黨內(nèi)法規(guī)存在的問題及時糾正，切實保障其有序、合法、符合黨的建設(shè)的需要；

3.建立健全溝通、協(xié)調(diào)機制。加強黨內(nèi)立法機關(guān)與國家立法機關(guān)之間的溝通與協(xié)作，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的有機銜接，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法的有機融合與統(tǒng)一

（三）建立健全黨內(nèi)法規(guī)清理的長效機制，確保其規(guī)范化

對于黨內(nèi)法規(guī)存在的不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的問題，要建立長效的清理機制，使當所制定的黨內(nèi)法規(guī)及其規(guī)范性的文件合法有序運行，切實提升黨的執(zhí)政能力。

（四）健全黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督制度，保障其有效實施

黨的十八屆六中全會提出，要“尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”

1. 建立健全黨內(nèi)監(jiān)督體系，加強黨內(nèi)監(jiān)督。認真貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，為黨內(nèi)監(jiān)督提供剛性的制度保障；

2. 堅持黨內(nèi)立法的規(guī)則意識和程序意識，確保立法的科學(xué)合理。要嚴格把控立法的程序，從起草、意見征求、審議、出臺等方面都要落實程序的要求， 避免走過場、流于形式，確保黨規(guī)的科學(xué)性、合理性和可操作性。

參考文獻：

[1]中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》

[2] 《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》

[3] 《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》