由權力反腐走向制度反腐

【摘要】：當前我國正處在改革開放和社會的轉型階段，這一時期我國的反腐模式是以紀委為主導的“權力反腐”。“權力反腐”雖然具有其特殊的優勢，但又不可避免地存在自身的局限性。十八屆四中全會提出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》標志著反腐模式由以往紀委主導的“權力反腐”向“制度反腐”邁進。讓權力在陽光下運行，建立健全既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制成為了構建反腐制度體系最為重要的一環。

【關鍵詞】：制度；權力；反腐敗；新常態；制度反腐；權力結構

改革開放近四十年來，我國的經濟取得了突飛猛進的發展，人民的生活水平也得到了顯著的提升，但與之而來的“權力任性”也在逐步膨脹。由于我們在過去遲遲未建立起一套行之有效的權力制約和監督機制，導致官員腐敗問題愈演愈烈。腐敗不僅嚴重損害了黨和政府的形象，敗壞了社會風氣，阻礙了經濟社會的正常發展，更易形成階級對立，增添社會的不穩定因素。正如胡錦濤總書記在“七一”講話中指出的那樣，“90年來黨的發展歷程告訴我們，堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”。

值得欣慰的是，黨的十八大以來，新一屆中央領導集體以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，連續打出了一系列懲貪治腐、正風肅紀的組合拳，一大批“老虎”、“蒼蠅”應聲落馬。有資料統計，黨的十八大之后，兩年多時間內因涉嫌犯罪或嚴重違紀違法落馬的省部級以上高官達68名，平均每年有34名高官被查，年均落馬高官數量為十八大之前的10多倍。從查處省部級高官的速度和密度來看，中央強力反腐的力度是過去近30年里最大的。在這一時期，我國反腐斗爭的基本模式表現為黨的紀律檢查機關主導的“權力反腐”。

權力反腐是一種以權力為主導，通過領導人權力意志推動的反腐模式。這種反腐模式由于能夠在短期內最大限度地調動政治權力資源，所以具有便捷、高效、執行力強等優勢。通過對一些社會關注度高、涉及面廣、群眾反映強烈的大案要案的查處，能夠迅速起到殺雞儆猴、敲山震虎的震懾作用，大大提升廣大人民群眾對于黨和政府以及反腐敗工作的信心。但這種單純依靠領導人個人意志和政府公共權力推動反腐敗和廉政建設做法的弊端也是顯而易見的。這主要是因為權力反腐具有濃厚的人治色彩，反腐敗的政策和力度往往會隨著領導人意愿和注意力的轉變而改變，使得反腐敗這項工作缺乏長期性和穩定性，難以從根本上遏制腐敗蔓延的勢頭，鏟除腐敗滋生的土壤。另一方面，權力反腐對于領導人個人意志的倚重容易導致公權力被濫用，使之異化為政治斗爭的工具，從而脫離反腐的初衷和本質。此外，一味的權力反腐會讓民眾把社會安定、政治清明的希望寄托在一兩個“包青天”“海青天”等個體力量上，這不僅與國際社會嚴重脫軌，也不利于當代反腐敗制度的構建，更難以培育公民的民主法制意識，無法在全社會形成依法治國的良好氛圍。

縱觀我國數千年的反腐敗歷史我們不難發現，官方采用的反腐方式大致可分為兩大種：一種是從內部主體入手，強調個人的道德自律和行為操守，把官員的清正廉潔寄托在主體的道德良知上，我們不妨將其稱之為倫理型反腐；另一種則是從外部環境出發，注重體制結構的建構完善和法律法規的嚴格遵守，以成文法的形式把官員的行為限制在合法合理的限度之內，我們可稱之為法理型反腐或法治型反腐。這兩種方式互相交叉，各有側重，又相繼衍生出了清官反腐、重典反腐、運動反腐、高薪反腐等各種各樣的反腐方法和措施，這些舉措盡管在初期取得了一定的效果，但是最終卻無一不以失敗而告終，導致這種現象出現的根本原因就在于沒有建立起一套預防和懲治腐敗的科學完善的政治制度。

鄧小平同志曾經說過這么一句話：“制度好可以使壞人無法任意橫行，但制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”隨著改革開放和現代化建設進程的不斷加快，我們黨越來越重視制度建設的重要性。在黨的十六大和十七大報告中，就提出了反腐倡廉建設和制度建設。在黨的十八大報告中，胡錦濤總書記再次強調，要“全面加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設”。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》更是標志著我國的反腐敗斗爭已經進入一個新的重要節點，即由紀委主導的“權力反腐”向常態化的“制度反腐”轉型。

所謂制度反腐，是指通過加強整個國家的制度體系建設，使得社會各階層、組織、個人的權利和義務在符合該政權性質和宗旨的基本前提下得到合理的調整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導致的腐敗行為的反腐方法。簡言之就是通過構建新的權力結構來開展反腐敗斗爭。“制度反腐”之所以能夠從眾多的反腐方式中脫穎而出，成為當今國際社會公認的最有效的反腐方式，不僅僅因為它是對舊有的人治反腐模式的一種顛覆與超越，更在于它實現了法治反腐與制度反腐的有機結合，這主要體現在：

第一、制度反腐具有保護性。全心全意為人民服務是我黨一直奉行的宗旨，反腐敗的出發及最終落腳點是為了維護廣大人民群眾的合法權利。通過從嚴治吏、規范用權等一系列正風反腐的舉措，破除種種陳規陋習，凝聚黨心民心，營造出風清氣正的政治氛圍和社會環境，讓每一位人民群眾都能夠收獲正風反腐所帶來的紅利。

第二、“制度反腐”具有規范性。制度反腐以憲法和法律為依托，在法律制度的框架內運行，有效地防止了亂權、濫權現象的發生，最大限度地排除組織和個人的干擾，真正實現了法律面前人人平等。

第三、“制度反腐”具有懲罰性。《中國共產黨通過廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的出臺，為全面從嚴治黨樹立了道德高線和紀律底線。在從嚴治黨的背景下，提高腐敗的犯罪成本，加大對犯罪分子的懲處力度，織就“莫伸手，伸手必被捉”的法網，從而徹底打消腐敗分子的僥幸心理，讓腐敗分子在政治上身敗名裂，在經濟上傾家蕩產，在思想上追悔莫及，真正地把權力這只老虎關進法律鑄就的鐵籠。

第四、“制度反腐”具有穩定性。制度經過嚴格的法定程序上升為國家意志，以成文法的形式固定下來而被全體社會成員所遵守。這樣就不會隨著個人意志的改變而改變，從而最大限度地保證了反腐敗制度和體系運行的穩定性和常態化。

歸根結底，“制度反腐”就是靠法制反腐，就是要靠改革以形成科學的權力結構和運行機制。習總書記在十八屆中央紀委第三次全會上強調：“要強化制約，科學配置權力，形成科學的權力結構和運行機制。”總書記可謂是高屋建瓴，一針見血地指出了當前反腐敗制度建設的根本性之所在。只有權力結構科學了，運行機制才能協調；只有運行機制協調了，權力任性帶來的風險才能降低到最小。當前作為構成權力結構的主體的決策權、執行權、監督權在根本利益和運行指向上是基本一致的，這就為我們構建科學的權力結構和運行機制奠定了良好的基礎。但是我們也要清醒地認識到，要實現權力結構由高度集中到制約協調的轉變必然要面對層層阻力和種種意想不到的困難。

可以這么說，反腐敗制度建設的難點在權力結構的改革，反腐敗工程成功與否的最大關鍵也在于權力結構的改革。如果不能夠解決權力結構這個根本性問題，無論是投入再多的人力、物力、財力都很難破除當前的反腐困境，取得滿意的效果。

由于歷史的原因，盡管我們在經濟上早就擺脫了前蘇聯粗放式的發展模式，但是在權力結構卻依然是決策、執行、監督三權集為一體的權力結構。對于這種“粗放式”的權力結構我們應保持高度警惕，從根本上下大力氣改革當前不合理的權力結構，具體來說就是要從以下三個方面入手。

一、合理配置權力，明晰權力邊界。當前權力配置亟待解決的問題首先是實現決策權、執行權、監督權三者的分離，實現執行權對決策權負責，決策權、執行權都必須無條件接受監督權的監督。其次，規范領導者的權力，防止出現權力的過分集中。再次，要進一步促進政企分開、政資分開、政事分開，縮小權力運行的空間，減少政府權力市場尋租的機會。

二、推進權力運行公開化、規范化。公開的目的在于使權力的行使受到更多的制約和監督，防止權力濫用和錯用，以保障人民群眾的知情權、參與權、監督權。這里所說的公開絕不僅僅只是在單位內部公開，而是要向社會公開。這就要求廣大政府機關要按照黨的十八大提出的要求，進一步完善權力公開機制，明確公開的內容、范圍、時間，提高權力運行的公信力和透明度。

三、建設嚴密的權力監督機制。反腐敗的核心問題是對權力的監督制約，反腐倡廉建設的科學化關鍵是權力結構和運行機制的科學化。黨的十八屆三中全會提出要強化權力運行制約和監督，構建全面系統的權力制約監督制度體系。具體來說就是要充分發揮各方面監督的作用，使監督覆蓋到權力行使的各個環節和各個方面。讓黨內監督、法律監督、群眾監督、輿論監督形成一個統一的、有機的監督體系，進一步理順監督關系，做到各司其職、各負其責，發揮整體優勢，形成監督合力。

綜上所述，要把反腐敗斗爭提高到制度建設上來，不僅要求制度本身的科學規范，制度之間的銜接配套，還要有制度實施的可操作性等等。而要實現這種制度建設的規范化、系統化、精細化和實效性，決不是一朝一夕可以完成的事情，唯有切實推進制度反腐、制度監督、制度治黨，重構政治生態，形成科學的權力結構，才能從根本上遏制腐敗現象的蔓延，鏟除腐敗滋生的土壤。

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