淺析縣級(jí)地方政府績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐困境與對(duì)策

政府績(jī)效考評(píng)對(duì)于規(guī)范政府行為，提高政府績(jī)效，改善政府形象都具有現(xiàn)實(shí)意義。但在如何有效發(fā)揮政府績(jī)效考評(píng)對(duì)規(guī)范政府行為、指導(dǎo)政府做好自身工作、提高政府績(jī)效、改善政府形象的問(wèn)題上值得我們研究與探討。

一、地方政府績(jī)效考評(píng)的涵義

政府績(jī)效考評(píng)包括廣義和狹義之分，廣義的政府績(jī)效考評(píng)包括對(duì)政府的全方位的考評(píng)，從層次上來(lái)說(shuō)，它包括對(duì)各級(jí)政府，對(duì)政府職能部門，對(duì)政府公務(wù)員的考評(píng)，既包括宏觀層面的政府績(jī)效考評(píng)也包括微觀層面的績(jī)效考評(píng)，及包括考評(píng)又包括人員考評(píng)。狹義的政府績(jī)效考評(píng)指的是以廣義上政府績(jī)效考評(píng)中政府這一層次，它以宏觀上的政府這一實(shí)體考評(píng)對(duì)象，是指對(duì)各級(jí)政府的考評(píng)，而非部門考評(píng)，也非人員考評(píng)。

從考評(píng)內(nèi)容上來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效考評(píng)就是根據(jù)一定時(shí)期政府績(jī)效考評(píng)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的考評(píng)技術(shù)和方法對(duì)政府整體工作的效率、效果、經(jīng)濟(jì)、公平等方面進(jìn)行分析與客觀評(píng)價(jià)的過(guò)程。

政府績(jī)效分有三個(gè)方面：（1）政治績(jī)效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的政治績(jī)效最經(jīng)常表現(xiàn)為制度安排，這是政府核心能力之一，政府制度安排能力越強(qiáng)，政治績(jī)效就越容易體現(xiàn)。（2）經(jīng)濟(jì)績(jī)效。經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅僅是在量的擴(kuò)張，而且在結(jié)構(gòu)合理的前提下有質(zhì)的提升，良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效還包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展程度較高，政府能提供推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。（3）社會(huì)績(jī)效。社會(huì)績(jī)效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)全面進(jìn)步，是社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，其中安全與犯罪、公平與正義、福利與正義、福利與貧困、穩(wěn)定與動(dòng)亂等指標(biāo)是重要的參數(shù)。

二、地方政府的績(jī)效考評(píng)現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)從20世紀(jì)90年代才開(kāi)始關(guān)注政府績(jī)效考評(píng)，從2008年開(kāi)始在全國(guó)部分省市進(jìn)行政府績(jī)效考評(píng)試點(diǎn)，自全面實(shí)行政府績(jī)效考評(píng)以來(lái)，取得了顯著的效果。但是在取得巨大成效的同時(shí)，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，在引入績(jī)效考評(píng)后取得了巨大成功的背后卻面臨著諸多困境，主要體現(xiàn)在沒(méi)有完整的科學(xué)考評(píng)體系，在實(shí)踐中無(wú)法真正做到對(duì)政府整體工作的效率、效果、經(jīng)濟(jì)、公平等方面進(jìn)行分析和客觀評(píng)價(jià)。

目前縣級(jí)地方政府績(jī)效考評(píng)的現(xiàn)狀和問(wèn)題：一是對(duì)政府績(jī)效考評(píng)研究不足，缺乏科學(xué)的理論體系，實(shí)踐相對(duì)滯后。二是政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制不健全。在我國(guó)，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的績(jī)效考評(píng)體制，地方政府考評(píng)內(nèi)容差別較大，很難做到客觀公正，政府多是自身的評(píng)估，考評(píng)主體單一，缺乏公眾的參與。三是政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理，過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。我國(guó)政府考評(píng)指標(biāo)體系的形成是上級(jí)政府通過(guò)對(duì)下一級(jí)政府下達(dá)各項(xiàng)細(xì)化量化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，其中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尤其是GDP和引進(jìn)外資成為各級(jí)政府考核的核心指標(biāo)。這種考核體系對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，可用財(cái)力少、工業(yè)產(chǎn)值低的縣域政府極為不公平。五是領(lǐng)導(dǎo)重視屬下不上心，導(dǎo)致部分單位部門履職不力，績(jī)效考評(píng)工作完成不佳。六是政府績(jī)效考評(píng)溝通不順暢，考評(píng)實(shí)施走樣。各部門之間缺乏溝通，且是通過(guò)查看資料或臺(tái)賬的單一考評(píng)方式，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)無(wú)法辨別真假，流于形式。七是片面強(qiáng)調(diào)了績(jī)效考評(píng)的價(jià)值取向，政府部門開(kāi)展任何工作都以績(jī)效考評(píng)作為前提條件，對(duì)不涉及績(jī)效考評(píng)的都缺乏應(yīng)有的熱情，更談不上工作創(chuàng)新。

三、地方政府績(jī)效考評(píng)實(shí)踐中面臨的困境

（一）觀念障礙的困境

受傳統(tǒng)文化的影響，地方政府存在著嚴(yán)重的“官本位”思想，政府對(duì)一切事務(wù)大包攬，權(quán)力泛濫，將績(jī)效考評(píng)與年終的績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，無(wú)形中給政府績(jī)效考評(píng)設(shè)置了觀念上的障礙。同時(shí)，雖然領(lǐng)導(dǎo)重視績(jī)效考評(píng)工作，但屬下對(duì)此并未真正的重視，亦未將績(jī)效考評(píng)的重要性與實(shí)踐性主動(dòng)滲透到工作中，一味盲從上一級(jí)政府的績(jī)效考評(píng)要求，僅是為了完成任務(wù)而被動(dòng)工作，與服務(wù)型政府的思想嚴(yán)重背離。

（二）歷史背景的困境

我國(guó)從公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)向以公有制為主體、多種所有制并存的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政府的工作重心也在轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、發(fā)展是硬道理的理念，從而導(dǎo)致了對(duì)政府的評(píng)價(jià)發(fā)生了改變：一是從沒(méi)有考評(píng)和獎(jiǎng)懲的平均主義向以政績(jī)論獎(jiǎng)懲的績(jī)效主義；二是從德和政治表現(xiàn)為關(guān)注點(diǎn)的政治鑒定轉(zhuǎn)向以工作實(shí)績(jī)?yōu)殛P(guān)注點(diǎn)的績(jī)效考評(píng)；三是政府工作中奉行“官本位”，上級(jí)對(duì)下級(jí)重重控制，評(píng)價(jià)關(guān)系錯(cuò)位為政府自我評(píng)價(jià)為主導(dǎo)；四是政府績(jī)效考評(píng)過(guò)于量化，忽視了民心向背的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致了政府偏重效率而忽視了社會(huì)公平、公正和效益等因素。

（三）績(jī)效考評(píng)本身的困境

地方政府績(jī)效考評(píng)本身存在著的一定難度，政府行為具有目標(biāo)多元、非營(yíng)利性、壟斷性以及公益性等特點(diǎn)，與以盈利為目的的單一目標(biāo)企業(yè)不同，難以將績(jī)效考評(píng)單一化。

1、政治績(jī)效方面

地方政府的績(jī)效考評(píng)模式存在結(jié)構(gòu)上的偏差，政府在自我評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾評(píng)級(jí)當(dāng)中更注重自我評(píng)價(jià)，尤其是偏向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)。績(jī)效考評(píng)作為上級(jí)政府考核下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的量化指標(biāo)和重要依據(jù)，導(dǎo)致地方政府主觀地認(rèn)為只要規(guī)定自身的職能責(zé)任，一廂情愿地提供著他們認(rèn)為老百姓應(yīng)該需要的服務(wù)，就可以達(dá)到了為民服務(wù)的目的。由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不僅掌握著通常皆備的資源配置權(quán)和指揮命令權(quán)，還掌握著對(duì)下級(jí)的考評(píng)懲罰權(quán)，導(dǎo)致下級(jí)地方政府無(wú)法完全遵從地方實(shí)際而一味盲從上級(jí)要求。

2、經(jīng)濟(jì)績(jī)效方面

目前全國(guó)上下，各地政府都在談?wù)揋DP，甚至為了處心積慮地追求GDP，掠奪式地開(kāi)發(fā)使用非常稀缺的寶貴資源。這都是因?yàn)檎?jī)效考評(píng)中的經(jīng)濟(jì)考評(píng)項(xiàng)目最關(guān)鍵的評(píng)價(jià)所致。在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考評(píng)和非經(jīng)濟(jì)績(jī)效考評(píng)之間，地方政府更偏向經(jīng)濟(jì)績(jī)效考評(píng)，在經(jīng)濟(jì)績(jī)效考評(píng)中，又嚴(yán)重偏向GDP評(píng)價(jià)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)成為考評(píng)黨政干部政績(jī)的最重要尺度，和領(lǐng)導(dǎo)干部的利益得失與仕途進(jìn)退緊密聯(lián)系在一起，年末的經(jīng)濟(jì)報(bào)表成了證明自身能力的至關(guān)重要的“成績(jī)單”。

3、社會(huì)績(jī)效方面

由于過(guò)分迷信績(jī)效考評(píng)的量化指標(biāo)，政府在數(shù)量指標(biāo)和民心向背評(píng)價(jià)之間更偏向于數(shù)量指標(biāo)的評(píng)價(jià)，績(jī)效考評(píng)更是量化，如GDP、人均純收入、引進(jìn)外資額度、罰沒(méi)款額等等，都成為考評(píng)政績(jī)的量化指標(biāo)。從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)違法現(xiàn)象日漸頻繁，越與考核、利益有關(guān)的指標(biāo)，數(shù)據(jù)失真的情況越嚴(yán)重，老百姓給政府的形象概括為“村騙鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）騙縣、一級(jí)一級(jí)往上騙，一直騙到國(guó)務(wù)院”、“官出數(shù)字，數(shù)字出官”。這些偏離規(guī)律的現(xiàn)象嚴(yán)重引發(fā)了老百姓對(duì)政府的信任危機(jī)。同時(shí)，政府對(duì)于效益尤其是難以量化的社會(huì)效益、社會(huì)公平公正等價(jià)值取向上，沒(méi)有得到足夠的重視。

四、地方政府績(jī)效考評(píng)的對(duì)策

（一）建立科學(xué)完善的績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督體系

政府績(jī)效考評(píng)能否順利進(jìn)行、能否取得公平、公正的結(jié)果需要在制度上建立一個(gè)科學(xué)完善的考評(píng)與監(jiān)督體系。

1、建立行政級(jí)別高稍高于被考評(píng)者的考評(píng)主體，考評(píng)主體經(jīng)費(fèi)由中央政府專款資助，保證考評(píng)主體經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立性。在考評(píng)主體中不僅僅包括政府工作人員，還應(yīng)包括政府績(jī)效考評(píng)的專家、學(xué)者等。將附屬于紀(jì)委部門的績(jī)效辦獨(dú)立出來(lái)，行政級(jí)別稍高于政府各部門，配置獨(dú)立的機(jī)構(gòu)編制、人員、經(jīng)費(fèi)，使績(jī)效考評(píng)工作不受各部門自我評(píng)價(jià)的影響和迷惑。

2、建立由人大垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督體系，把考評(píng)體系以法律的形式固定下來(lái)，此外，還應(yīng)發(fā)揮新聞媒體的作用，使政府的各項(xiàng)工作在公眾的監(jiān)督之下，保證績(jī)效工作和考評(píng)公正透明。

（二）建立統(tǒng)一、科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)體系

1、建立一個(gè)能夠適應(yīng)各個(gè)不同縣域地區(qū)的動(dòng)態(tài)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系中不僅包括政府工作各方面的可以直接測(cè)量的硬性指標(biāo)，還應(yīng)包括公眾滿意度等軟性指標(biāo)。指標(biāo)體系中不應(yīng)過(guò)分強(qiáng)調(diào)GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，應(yīng)考慮到政府成本投入、資源消耗、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等綜合指標(biāo)，要令政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系能夠適應(yīng)不同時(shí)期、不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、在實(shí)施績(jī)效考評(píng)當(dāng)中，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一些改革策略：（1）改革公務(wù)員制度，建立和完善接過(guò)導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系，實(shí)施人力資源管理戰(zhàn)略，改變領(lǐng)導(dǎo)干部為完成績(jī)效考評(píng)被動(dòng)工作轉(zhuǎn)為主動(dòng)工作；（2）將政府采購(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)，以節(jié)約成本，提高績(jī)效；（3）加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，強(qiáng)化政府責(zé)任；（4）在政府各部門配置至少1名績(jī)效考評(píng)專職人員，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督本部門的績(jī)效工作；（5）提高政府的辦事效率，增強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)性；（5）將績(jī)效與預(yù)算掛鉤，從資源配備方面推動(dòng)和提高政府部門的績(jī)效工作。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的政府績(jī)效考評(píng)流程

據(jù)兩年來(lái)的政府績(jī)效考評(píng)模式，政府績(jī)效考評(píng)是由上級(jí)政府抽調(diào)各部門工作人員組成的考評(píng)主體（考評(píng)委員會(huì)）在年終的時(shí)候到下級(jí)政府，通過(guò)檢查臺(tái)賬資料、到實(shí)地查看的方式進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，而績(jī)效考評(píng)的結(jié)果大都以書(shū)面材料的評(píng)選出來(lái)。傳統(tǒng)的考評(píng)模式使考評(píng)材料摻雜不少水分，無(wú)法做到對(duì)政府績(jī)效的評(píng)估。要建立一個(gè)科學(xué)合理的政府績(jī)效考評(píng)的操作流程，政府績(jī)效考評(píng)應(yīng)當(dāng)由考評(píng)主體（考評(píng)委員會(huì)）、考評(píng)對(duì)象（政府）、公眾和考評(píng)模型（考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)方法）四個(gè)要素組成，同時(shí)將整個(gè)考評(píng)過(guò)程在媒體的監(jiān)督之下，提高公眾對(duì)政府績(jī)效考評(píng)的參與度。

開(kāi)展地方政府績(jī)效考評(píng)，應(yīng)分時(shí)間段進(jìn)行，實(shí)行“季度小考評(píng)、半年中考評(píng)、年終大考評(píng)”的考評(píng)工作機(jī)制。

五、結(jié)束語(yǔ)

地方政府績(jī)效考評(píng)能否取得成功，需要有一套科學(xué)規(guī)范的操作流程，需要建立一套完善的考評(píng)體系及其監(jiān)督體系，需要營(yíng)造民主的環(huán)境，需要科學(xué)完備的考評(píng)模型，要充分發(fā)揮政府績(jī)效考評(píng)的作用，僅僅依靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要專家學(xué)者的共同努力以及公眾和新聞媒體的積極參與。政府績(jī)效考評(píng)的成功不是一蹴而就，需要在各方面的共同努力下逐步完成。