關于北京市養老照料中心現狀的研究——以青龍橋街道有頤居養老照料中心為例

【摘要】：隨著老齡化程度日趨加重，積極應對人口老齡化已是我國亟待解決的社會問題。為加快養老服務業發展，切實解決老年人最迫切的社會養老需求，按照“9064”養老服務發展格局，北京市創造性地提出了養老照料中心這一社區養老模式。本研究在調查北京市試點有頤居養老照料中心之后，發現目前養老照料中心存在相關政策不完善、運營模式有缺陷、相關部門之間的協調存在阻力、護理人員短缺等問題。為促進北京市養老照料中心的持續性發展，本研究從政府層面和養老照料中心層面分別提出了建議和對策。

【關鍵詞】：養老照料中心；影響因素；困境

進入21世紀以來，我國老齡化呈現不斷加速的趨勢。根據北京市民政局數據顯示，截止到2013年底，60歲及以上戶籍老齡人口約為279.3萬，占北京市戶籍人口總數的21.2%，65歲及以上戶 籍老年人口191.8萬人，占總人口的14.6%，預計到 2020 年，北京市老年人口將超過 400 萬，這意味著北京市的人口老齡化程度已經相當嚴重。面對嚴峻的老齡化問題，黨和政府高度重視。北京市民政局在2008年首次提出建設 “9064”的養老服務格局。在這個思路指導下，北京市出現了一批社區托老所、日間照料中心、老年餐桌等多種形式社區養老服務模式，但由于機構資質、管理制度、服務標準以及相關扶持政策等未銜接配套，目前社區養老服務設施還呈小散亂的態勢，沒有形成有效的工作體系，且多年呈萎縮趨勢，其服務功能與現實中老年人的實際養老服務需求還有較大差距。2014年，北京市民政局在經過一系列的調研、考察和論證后，發布了 《北京市2014年街（鄉、鎮）養老照料中心建設工作方案》，提出了建設養老照料中心的新模式，該模式側重于街道鄉鎮社區層面的養老設施建設，以社區內的小型養老機構作為服務平臺，為周邊社區老年人提供多元化的居家社區養老服務，形成居家社區和養老機構相互依托、資源共享、 融合發展的新型社會養老服務體系。2015年4月，為了進一步貫徹落實 《北京市居家養老服務條例》的相關要求，北京市民政局和北京市老齡辦發布了 《關于依托養老照料中心開展社區居家養老服務的指導意見》，要求養老照料中心 “保障廣大老年人就近得到專業化社區居家養老服務需求”。[1]截止2016年1月，全市共建立養老照料中心150余家。由于從功能上突出居家和社區養老服務，該模式也被看作是社區照顧理論的本土化探索。

一、北京市養老照料中心概況

（一）北京市養老照料中心總體概況

為切實解決社會養老服務需求，2014年北京市民政局連續出臺加強養老服務業和社會養老服務體系建設政策，其中最具特色的是創制了融合居家、社區和機構三種養老方式的養老照料中心建設新模式，在保持近年來的養老機構快速發展同時，激發和促進居家、社區養老服務市場的快速形成與活躍繁榮。

根據北京市民政局統計數據顯示，截至2015年底，全市已完成建設養老照料中心161個。其中，東城、西城兩個區因老年人口集中，32個街道中26個街道已建設街道級養老照料中心。除東城西城首都核心區外，作為功能拓展區的朝陽、海淀、豐臺，是養老照料中心分布數目最多的三個區，具體數目分布如表1所示。按照《北京市養老照料中心建設三年行動計劃（2014年-2016年）》，到2016年年底，全市將規劃建設208個街道鄉鎮養老照料中心，這將占到全市329個街道鄉鎮總數的63%，實現老年人口養老服務需求的全覆蓋。

（二）青龍橋街道有頤居養老照料中心

1.青龍橋街道概況

青龍街道辦事處位于海淀區中西部，東到圓明園東路、西至娘娘府、北至小清河、南至銅牛路，總占地面積18.59平方公里。轄區有頤和園、圓明園遺址等皇家園林名勝古跡，還有中央黨校、國防大學、軍事科學院、中國林業科學院、國際關系學院等中央、軍隊單位，21個社區（9個平方、12個大院）。轄區內有60歲以上老人18267人（不含駐轄區部隊），80歲以上老人3922人，90歲以上老人475人，百歲老人4人，老年人口占地區總人口的35.3%。面對地區嚴峻的養老形勢，青龍橋街道作為北京市養老政策落實試點，積極響應北京市老齡工作五年規劃，建立養老照料中心和養老驛站，以解決失能、半失能老人的照料問題，開展醫養結合型的護理、康復、治療，為老人做好服務，全面提升地區老人生活品質。

2.有頤居養老照料中心介紹

有頤居養老照料中心位于中央黨校社區內，成立于2016年10月19日，是地區首家“醫養結合”養老照料中心。其建筑面積1260平米，設有28張床位，目前已入住14位老人。中心已納入北京市基本醫療保險定點醫療機構，對入住老人可以實施醫保實時結算，可接收自理老人、半失能及失能老人。中心內設有社區衛生服務站、養老照料中心和日托區域，服務內容包括：全托長者、日托服務、夜托服務、居家服務等，中心可為老人提供專業化護理及醫療服務（具體見表二）。從醫護角度看，中心有中醫科、內科、外科、康復科、針灸理療科和 B 超、心電室，并配備部分急救設施，能夠開展臨終關懷服務。從收住老年入結構看，全部老年人都患有慢性病，每天需要口服藥；多數人患有腦卒中后遺癥，需要長期進行康復治療和心理治療。

有頤居養老照料中心是一家集養老、康復、照料于一體的醫養結合型養老照料中心，它的建成是青龍橋街道辦事處通過整合地區資源，引進專業養老服務公司，發揮政府搭建平臺，企業服務老人的有益嘗試，不僅填補地區內沒有養老機構的空白，同時也將成為輻射到區域內的養老基地為地區養老作出貢獻。

二、北京市養老照料中心發展困境

無論是北京市民政局對養老照料中心的功能定位，還是有頤居養老照料中心的實踐探索，養老照料中心模式對于建設具有北京特色社會養老服務體系有極其重要的作用。但由于我國居家和社區養老服務起步較晚，整體發展水平滯后等原因，養老照料中心模式在實踐中仍然出現了一些問題，根據調研的情況，主要包括以下四個方面：

（一）相關政策不完善

國外和港臺地區的居家和社區養老服務均是政府通過制定法律、頒布政策文件等方式，從根本上明確居家和社區養老服務的地位，并提供相應的保障措施，自上而下地推動居家和社區養老服務模式的建立和發展。而養老照料中心模式目前可以參照的法律、法規或政策文件并不多，僅有 《北京市居家養老服務條例》和北京市民政局發布的相關文件，因此在政策支持上仍顯薄弱。就目前北京市已經出臺的政策文件來看，雖然很大程度上推動了北京地區居家和社區養老服務的發展，但是在調研過程中仍然反映出政府的政策沒有實施細則，缺乏操作性，比如2015年7月發布的《關于支持養老照料中心和養老機構完善》 的文件中，政府部門根據養老照料中心開展居家和社區養老服務的項目提供一次性補助，但是一些具體要求，比如對服務開展的數量和質量方面并沒有詳細的規定和要求，導致養老照料中心具體實施過程中缺乏相應的依據和標準。[2]

（二）運營模式有缺陷

目前各家養老照料中心均屬于民辦非企業單位或民營企業，需要通過自身運營實現收支平衡和盈利，目前的收入來源主要包括兩個方面，即政府補貼和服務性收費。在政府補貼方面，除了建設初期提供建設補助以及按照床位提供運營補貼外，針對開展居家和社區養老的機構每年按照開展的服務項目提供一次性的項目補助，每個養老照料中心每年享受的補助不會超過200萬元，相較于較高的成本支出，這些補助尚不能滿足所有老年人的需求，因此各家養老照料中心需要通過服務性收費來彌補。有鑒于此，養老照料中心為了實現收支平衡，會更加傾向于以機構養老為主，工作重點是收養需要長期照顧的老人，盡早實現床位使用率100%，而真正有動力又有能力開展居家社區養老服務的養老照料中心很少。這種現實情況與養老照料中心的功能定位并不一致，如果長期保持這種狀態會導致養老照料中心最終變為提供長期照顧的養老機構，居家和社區養老服務功能無法實現。

（三）專業護理人員短缺

所謂的“護理員荒”問題是指養老護理人員嚴重短缺，尤其是短缺具有專業醫療知識的醫護人員。這個現實全國的養老機構都存在，北京市的養老照料中心也不例外。在談及養老照料中心的護理人員的流動性問題時，有頤居養老照料中心的負責人張主任說：“很難找到護理員，因為他們覺得這份工作又苦又累，工資又低，所以他們不愿意長期從事。現在照料中心里的護理員是阿姨居多，年紀都在40～50歲之間，學歷水平較低，多是初中學歷。并且做護理員的心理壓力還是很大的，要照顧身體狀況不一的各式各樣的老人，護理人員也會因為和老人發生矛盾而受到家屬的指責。”所以，對于照料中心來說，必須努力協調好護理人員與家屬老人之間的關系。

三、解決北京市養老照料中心的建議及對策

根據上述存在的問題，建議從以下方面入手進行改進和調整，進一步推動養老照料中心拓展居家和社區養老服務。

（一）政府層面

北京市民政局作為養老照料中心的主管部門，需要發揮相應作用，主要包括：

1.加強政策的導向作用

建議北京市民政局借鑒社區照顧的相關理論以及國外和港臺地區的實踐經驗，重新審視養老照料中心的功能定位，通過完善政策體系，引導養老照料中心將服務重心從機構養老向居家和社區養老轉移，切實發揮拓展居家和社區養老服務的功能。同時，出臺相關政策實施細則，提供具有可操作性的執行標準。明確提出構建“醫養結合”服務模式，引導養老照料中心推進思路。鑒于居家和社區養老服務也存在風險的問題，建議在風險防控機制上也要進一步完善，出臺相應政策，解除養老照料中心提供服務時的后顧之憂。

2.發掘剛性需求，改變補貼方式

各級民政部門需要發掘老年群體中對于居家和社區養老服務存在剛性需求的群體，例如社區中孤寡、失獨、獨居、空巢的高齡失能而又無法入住養老機構的老人，這些老人是最迫切需要居家和社區養老服務的群體，也就是 “剛需群體”。對于剛需群體民政部門可以通過政府購買服務的方式向養老照料中心購買服務，由后者為剛需群體提供居家和社區養老服務，并獲得相對穩定的政府資金支持。

3.加大宣傳力度

目前廣大民眾對于養老照料中心以及居家和社區養老服務的知曉度還比較低，認可度也不高，因此民政主管部門可以通過樹立典型，發揮示范作用的方式，從現有的養老照料中心中，選取具有示范輻射意義的若干家，進行大力的宣傳與推廣，讓廣大民眾逐漸接受和認可這種養老形式，提升民眾對于該模式的信任程度。

（二）養老照料中心層面

除了政府層面的努力之外，各家養老照料中心也需要積極推進居家和社區養老服務。

1.積極探索實踐，發揮平臺作用

養老照料中心應在當前實踐基礎上，進一步探索具有北京地區特色的居家和社區養老 服務模式，不斷提升服務水平，用優質的服務吸引更多的老人來享受服務。為了滿足老人多樣化的需求，養老照料中心應該根據所在地區的養老狀況和特點展開調查，在掌握數據和信息的情況下，找準定位，這樣才能做到中心與老人的匹配，才能吸引更適合的老年人群體前來入住。在發揮區域性居家和社區養老服務平臺作用方面，養老照料中心連接區域內的各種為老年人服務資源，包括正式和非正式照顧資源，共同為社區老人提供全面的服務。

2.形成規模發展，發揮示范作用

由于養老照料中心尚處于起步階段，沒有形成規模，因此運營成本較高，同時社會影響力也有限。因此對于部分運營較為成熟的養老照料中心，在條件允許的情況下，應當考慮積極復制自身的成功經驗，實現連鎖化經營，形成規模優勢。這樣一方面可以降低運營成本，另一方面也有利于各機構形成自己的連鎖品牌，并不斷發揮示范作用，擴大自身的社會影響力。

3.轉變運營思路，主動培育需求

雖然養老照料中心在發展初期，有政府提供資金支持，但是政府的補貼并非長久之計，各機構均需轉變運營思路，在依靠政府補貼的同時，針對有個性化需求和經濟實力的老人，探索合理的收費服務模式，拓展自身資源來源渠道，增強自身 “造血”功能，這樣才能進入良性運轉的狀態。

注釋：

[1]北京市民政局.關于依托養老照料中心開展社區居家養老服務的指導意見 [EB].http//www.Bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2015-04/113013.shtml，2015-4-11/2016-04-10.

[2]王春暉.社區照顧的本土化實踐研究[J].北京勞動保障職業學院學，2016年第10卷

參考文獻：

[1] 徐芳.創新養老模式促進養老照料中心科學發展[N].中國社會報，2014年6月17日

[2]北京市民政局.關于依托養老照料中心開展社區居家養老服務的指導意見 [EB].http//www.Bjmzj.gov.cn/news/root/llgz/2015-04/113013.shtml，2015-4-11/2016-04-10.

[3] 李紹純、李毅然.北京創新融合發展新理念，力推養老照料中心建設[J].社會福利，2014.9

[4] 張韋偉.社會工作介入城市社區居家養老服務的可行性研究[D].首都經濟貿易大學，2016

[5] 王春暉.社區照顧的本土化實踐研究[J].北京勞動保障職業學院學，2016年第10卷

作者簡介：王玲（1991—），女，漢族，山西省晉中市人，中央民族大學管理學院2015級社會保障專業碩士研究生在讀 研究方向：社會保障。