無縫隙政府理論對我國行政體制改革的啟示

【摘要】：無縫隙政府理論是當今政府治理與變革中創新的理論基礎，將許多先進的政府管理創新思想結合起來，指導服務型政府建設——政府再造。這個理論提出之后，各國掀起了一場關于再造的改革浪潮，將其應用到政府行政體制改革中既具借鑒價值，又有實踐意義，對我國行政體制改革具有深遠的意義。本文通過分析我國行政體制改革中存在的問題，再借鑒無縫隙政府理論的內容，提為我國行政體制改革提出可供參考的建議。

【關鍵詞】：無縫隙政府理論；行政體制改革；啟示

一、無縫隙政府理論簡析

無縫隙政府理論誕生于20世紀90年代，是世界各國進行行政體制改革和社會變革的重要理論基礎。其倡導的顧客導向、競爭導向、結果導向，主張對現行傳統政府進行無縫隙再造，并提出再造原則、步聚和障礙克服的辦法，對我國行政體制改革具有重要的啟示作用。

（一）基本概念界定

1、無縫隙組織與無縫隙政府

無縫隙組織起源于一個商業概念——無界限組織（杰克.韋爾奇，1990）。它指行動快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個性化產品和服務的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務。[1]同樣的，無縫隙政府又稱無界限政府，指政府整合機構中的部門、資源和人力，以最終目標為導向，消除層級和部門間壁壘，以單一界面接觸公眾并提供高效的公共產品和服務。[2]

2、政府再造

政府再造是林登基于商業流程再造的理念，通過整合組織內部資源，打破各部門之間的壁壘，橫向合并多個職能部門，縱向減少中間管理層級，形成自我管理團隊，進行自我設計、運作及評估，并參照任務程序，將私營部門的全新管理模式應用于政府部門，以改變政府部門層級繁多、效率低下的現狀，從而大大改善政府服務的現代化水平。

（二）無縫隙政府理論的重要內容——三個導向

1、顧客導向

顧客導向的政府活動與管理是一種倒金字塔式的（倒流程的）政府管理模式：處于塔尖的是顧客，政府管理處于塔面，政府關注的焦點對準顧客的需要，政府職能、政府行為、政府改革等都必須緊密圍繞顧客展開，一切以顧客為導向為中心，并以滿足顧客的最大需要、實現顧客的最大滿意為政府運行的最大任務和目標。

2、競爭導向

無縫隙政府理論下的政府再造，不再是簡單的機構精簡和人員重組，而是要改變政府官僚體制的獨占性，在更多的層面上對政府進行大規模的變革。在市場經濟的背景下，把一些公共產品與服務推向市場，允許和鼓勵民間參與公共產品與服務的提供，使得公共機構與民營機構之間、公共機構之間、民營機構與民營機構之間彼此展開競爭，可以激勵其提供更加有效的公共服務。

3、結果導向

無縫隙政府的結果導向強調的是積極的目標、具體的結果與產出，強調工作的實際結果預算和績效并重。全面使用質量管理、績效管理、自我管理等方法是實現結果導向的重要手段。在確定目標的前提下，重組管理結構，建立扁平化的組織結構，超越局部利益，面向整個過程和整體利益直接面對顧客，同時展開工作，按時完成預期階段性成果，及時控制和導向階段性結果，形成以結果為導向的管理體制。

二、我國行政體制改革中存在的問題分析

伴隨著政治體制和行政體制改革的不斷深入，我國在行政改革方面作出了許多卓有成效的探索。但受中國封建社會積累的官本位思想影響和全球化的文化沖擊，中國行政體制改革面臨諸多困境。行政體制改革是政府力圖通過改變政府工作流程、創新辦公模式、使用先進辦公技術等手段來提升公共服務和行政審批等的效率，降低行政成本，提高行政績效的行政改革。從目前行政環境來看，我國行政體制改革中存在的問題包括以下幾方面：

（一）“官本位”思想危害，阻礙行政體制改革進程

“官本位”思想在我國古代和近代行政體制改革中都扮演了很重要的角色，它反映了官員過分注重自己的官職和權利的大小，一切以行政級別為中心的心理。現代我國行政“官本位”思想的原因是多方面的：一、官本位思想起源于封建官僚制；二、在體制上，解放初期，這種思想在我國學習蘇聯，確立高度、統一的政治體制和經濟體制，及歷次政治運動中得到強化；三、我國干部管理制度中“國家干部”的單一管理模式；四、建國后實施的“統包統管”的分配制度。[3]“官本位”的思想對于政府行政事務改革，特別是政府職能轉變、績效提升、建立服務型政府方面有很大的阻礙作用。具體表現在：行政領導個人專制會導致其他成員工作的積極性和創造精神，影響行政效率；機構膨脹、人浮于事，行政成本高昂；行政體系中等級森嚴的權力分層，導致權力最終被少數人掌控；行政管理人員的自我保護，阻礙權力分化或其它會削弱自己權力和影響自己利益的政策的實施；集權壟斷，導致權力腐敗。此外，官本位特權思想也與自由市場經濟體系和民本政治相沖突，會阻礙社會經濟和民主的發展，無法適應經濟全球化下公眾對于行政事務多元化的要求。

（二）政府機構臃腫、職能重疊

政府機構臃腫、職能重疊是近年來行政體制中存在的比較嚴重的問題。從本質上而言，這與政府“官本位”的思想是一致的。政治權力具有內在的擴張延展性，表現為權力主體的利益性。[4]首先表現在某一級的政府為了鞏固自己的權利和拓展自己的業務范圍，以加強政府管理和社會治理的名義設置各個專門化的辦事部門，其結果就是導致政府機構和組織規模隨時間的推移日益膨脹；然后，表現為現代政府喜歡為解決一些暫時性的公共事件或緊急事件而成立的一些臨時辦事機構的現象，設立臨時辦事機構提高公共危機應對能力或辦事效率的有效方法，但國家又沒有針對這些臨時辦事機構的管理法律，結果事辦完了，辦事機構還在，最后政務機構越來越龐大；還有，政府部門和官員為了增強自己的重要性，有一種不斷擴張和膨脹的需求和趨勢。不少行政領導甚至利用個人關系而隨意安插親屬進企事業單位，導致政務部門人員冗編。盲目的職能部門設置和辦事機構的林立導致各部門的職責越來越模糊，進而出現多頭管理、推諉扯皮的管理問題出現。

（三）行政審批事項過多，程序復雜

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。[5]我國目前行政審批問題主要存在于三方面：從行政審批事項的設定來看：一、有關行政審批的概念五花八門，變相設定行政審批的現象較為嚴重，如某些部門通過發布“紅頭文件”、規章等， 以登記、備案、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項；二、我國對非行政許可審批項目管理不規范，隨意性大，部分本來屬于行政許可的審批項目被納入非行政許可審批項目范圍保留下來，規避了《行政許可法》的約束；[6]三、審批項目無所不包，大至國家重大工程，小到一人一事一物，形成嚴密的審批體系。據北京經濟技術開發區統計，該區共有行政審批171項，其中管委會130項，市有關機構駐開發區41項，對企業的審批143項，占審批總數的84%。[7]從行政審批程序來看，存在的主要問題是：行政審批的范圍沒有科學界定，漫無邊界，這為少數想要擴張權利范圍、隨意設置審批項目的政府機關提供了方便；審批程序落后，方式混亂，我國行政審批相關法律法規還不健全，行政審批隨意性大，導致部分審批主管部門故意刁難申請人甚至相互推諉，延誤審批效率，為權力尋租開方便之門。

（四）人力資源管理滯后

目前，在我國的行政事務改革過程中，公共部門人力資源管理還存在一定的問題。首先，行政辦公人員的綜合能力層次不齊，總體水平不高。然后，部分行政機關過于注重自我中心意識、自我服務意識而無公共服務意識，存在政府部門“門難進、臉難看、事難辦”[8]的問題；此外，政府部門對于公共產品與服務的壟斷性也一定程度上加劇了行政人員對于自身的官方身份與地位的優越感，不把百姓放在眼里，刻意刁難和故意推諉。目前，我國雖主要采取公務員統一考試制度進行公開招考，但這一考核機制無法全面反映人員的業務素質和道德素質。此外，還有走后門等非正式途徑的人員安插，也經常發生。

（五）法律體系不健全

我國目前的行政法規缺乏系統性、不完善，多數法律條文強調抽象原則的多，而對具體操作進行規定的少，并存在一定的法律盲區。首先，在行政主體法方面，缺乏行政編制法，無法對行政機關的編制、職責、人員等的確定進行規范和制約；然后，在行政行為法方面，缺乏專門的行政程序法，極容易導致行政的混亂和權力腐敗；此外，在行政監督方面，中央和地方的行政監督法律很混亂，沒有系統性，無法滿足行政監督的需要；在行政救濟方面，關于行政救濟的細節，如受案范圍、審理方式等沒有做出明確的規定。

（六）行政監督體制不健全

對每個行使政府公共權力的公務員而言，都存在著將公共目的或利益轉變為他的個人目的或利益的可能性。[9]在我國，行政監督主要分為內部監督、外部監督、法律監督和社會監督。首先，由于嚴重的信息不對成，外界對行政事務辦理過程中的細節和關鍵環節不知道和無法介入，外部監督很難；法律監督也很弱；媒體和網絡曝光是社會監督的主體，其監督作用越來越重要，但同外部監督一樣，公眾在實行監督時大多只能看到表面現象，無法深入到行政體制內部，監督也無法發揮實質作用；而內部監督往往名存實亡。

三、無縫隙政府理論對我國行政事務改革的啟示

無縫隙政府理論在全球化、信息化和高度競爭化新時代，層級制的官僚機構問題在各國紛紛涌現并愈發嚴重的情況下應運而生，它強調要以顧客、競爭和結果為導向在改革政府，實現政府的再造，來滿足公民的需要，提升政府的績效和服務的質量。總結我國行政事務改革我經驗及存在的問題，無縫隙政府理論對我國行政事務改革的啟示有：

（一）以顧客為導向，確立“民為本”的行政理念

政府要提高公共服務的效率、拉近與群眾的距離，就必須形成以顧客為導向的服務模式，樹立“民為本”的行政理念。這需要從三方面展開：一、轉變政府服務理念，即要行政官員從思想上擺脫傳統管理思想的束縛，真正以公眾的要求和利益為出發點，提升服務效率，切實做到以顧客為導向。二、創新服務方式，首先讓政府部門意識到自身的不足，學習先進的理論知識，將有效的管理方法運用到實踐中去，提高行政部門的管理效率；然后政府要充分運用當代高可以的發展，并將其運用到行政實踐中，如網上政務大廳的應用等。三、建立服務反饋機制，首先要合理建立必要的反饋渠道及相應的保障機制；然后，要做好反饋的收集和回應工作，行政部門要確保所有的反饋的安全和保密，而且對相應的反饋作出回應，有所作為。

（二）以競爭為導向，提高政府行政效率

在政府內部，特別是公共服務的供給過程中，適當引入競爭機制，對于改變政府機構臃腫、行政低效率、轉變政府職能現狀具有很好的促進作用。要引入競爭機制，可以從以下三方面來做：一、建立公平競爭機制，首先政府要制定公平競爭的制度和法律體系，確保競爭參與人的權益合法的平等與程序的合法；其次，要鼓勵更多的社會公眾和團體參與進來。二、建良好的約束機制，比如在不干擾公共服務供給的前提下，訂立績效合同、分期付款、定期檢查等。三、學習先進的管理經驗，即政府部門在服務承包的過程中，要充分學習企業部門的管理技術和管理工具，提高政府的績效和公共服務的品質，關注質量、效率、創造力和活力。

（三）結果為導向，增加行政效益

在行政事務處理過程中，公眾強調的是結果，比如行政審批的快捷、方便，公共服務的質量和數量等。但條塊分割、利益保護下的政府各部門彼此意見的分化往往阻礙行政的效率。要以結果為導向，改善行政效果，要從以下幾方面來做：一、制定切實、可衡量的目標，就要建立良好的評估體系。二、建立科學的績效考核體系，首先需要引入科學的績效評估體系，，然后要建立與考核相配套的激勵機制，調動行政人員的積極性，最后要完善行政問責制。三、建立電子化、扁平化政府結構。

參考文獻：

[1] 拉塞爾·P.林登.無縫隙政府[M].汪大海等譯.北京：中國人民大學出版社，2002，第3頁。

[2] 拉塞爾·P.林登.無縫隙政府[M].汪大海等譯.北京：中國人民大學出版社，2002，第4頁。

[3] 李傳軍. 服務行政與服務型政府[M]. 北京：中國古籍出版社，2012，第78頁。

[4] 王浦劬. 政治學基礎（第二版）[M]. 北京：北京大學出版社，2006，第71頁。

[5] 賈昆侖.關于我國行政審批制度改革的思考[J]. 政府法制，2002年07期。

[6] 轉引自：人民網-人民論壇. 應松年. 行政審批制度的改革：反思與創新. 2012年06月20日07：57。

[7] 賈昆侖.關于我國行政審批制度改革的思考[J]. 政府法制，2002年07期。

[8] 張君君. 無縫隙政府理論下地方政府服務能力的提升研究[D]. 西安建筑科技大學. 2011.5。

[9] 菲利普.J.庫伯. 二十一世紀的公共行政：挑戰與變革[M]. 北京：中國人民大學出版社，2006，第3頁。

作者簡介：余蒙（1991—），女，漢族，湖北省黃岡是羅田縣人，中央民族大學管理學院2015級行政管理專業研究生在讀，研究方向：基層治理。