中國社會組織參與全球治理現狀及路徑探析

(安順學院外國語學院，貴州 安順561000)

自20世紀70年代以來，隨著世界格局多極化和經濟全球化趨勢的發展，人類社會進入了一個國際體系變遷和全球社團革命時代，在這個新時代中，多元行為體加入到國際事務和全球性問題治理中，促進了國際社會的多元化和民主化。在國際社會多層治理體系中，除了各國政府和國際組織發揮了重大作用之外，各國國內的社會組織也成為了一股重要的治理力量。尤其是發達國家的跨國社會組織，他們的國際化進程已趨于成熟，經常活躍在世界各國各地區，在國際上發揮著越來越令人矚目的作用。與此同時，中國社會組織也不斷產生和壯大，一些社會組織國際化步伐加快，有的社會組織甚至走出國門積極參與全球治理，在國際社會中產生了一定影響。較之改革開放之前，如今中國社會組織參與全球治理的廣度和深度都得到了擴展，在國際社會中的影響力也得到了提升。因此，探討中國社會組織參與全球治理的具體情況，探索適合中國國情的中國社會組織的國際化路徑，促進中國社會組織今后在國際社會中發揮更重要的作用，是一個非常具有現實意義的研究課題。

一、中國社會組織參與全球治理的發展狀況

1.現狀分析

中國改革開放促進了中國社會領域深刻變化，社會結構分層越來越明晰，社會利益主體越來越多元，社會關系越來越復雜。中國政府認識到了社會領域出現的重大變革，逐步對政府機構進行改革，把政府的社會管理職能逐步轉變為社會治理職能，與此同時政府也加強了對社會組織的培育和扶持。中國社會組織數量不斷壯大，生存發展空間也不斷擴大。根據民政部統計顯示：2004年底，中國共有社會組織約28.8萬個(其中社會團體15.3萬個，民辦非企業單位13.5萬個，基金會892個)[1]；至2016年底，全國社會組織增至70.2萬個(其中社會團體33.6萬個，民辦非企業單位36.1萬個，基金會5559個)[2]。2016年比2004年增加了約1.5倍。在這些組織中，有的組織自成立以來一直面向世界，積極參與國際事務，比如，中國國際民間組織合作促進會和中華慈善總會在成立之時，就把開展國際交流列為組織的目標之一。而有些組織隨著綜合能力的增強，逐步調整活動空間，開始把目光投向國際社會，比如，中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、中國紅十字會、全球環境研究所等，他們在亞洲、非洲、拉丁美洲等區域開展了扶貧開發、緊急救援、環境保護、人才培訓等活動或項目。但據統計，實際參與國際事務的社會組織在中國社會組織總量中所占比例很低：2014年，登記為涉外性質的中國社會組織共約為529個(其中涉外社會團體516個，涉外民辦非企業4個，涉外基金會9個)[3]，在全國社會組織(總數約為60.6萬個)中所占比例約為0.09%。此外，參與國際事務的社會組織活躍度不高，許多中國社會組織在海外開展的項目，幾乎處于“無常駐機構、無常駐人員、無經常性項目、無穩定經費”的“四無”狀態[4]。由此可見，中國社會組織參與全球治理的現實情況不盡樂觀，有待改善。

2.主要問題

除了上述的參與率較低和活躍度不高之外，中國社會組織在參與全球治理過程中，還存在以下三個主要問題。

第一，行動目標比較模糊，影響力較弱。雖然有一些中國社會組織積極參與國際事務，試圖擴大中國的國際影響力，但是在實際操作中，它們參與國際活動的具體目標比較模糊。因為他們受到中國具體國情影響，對政府具有一定依賴性，為此它們開展或參與國際項目和活動時更多地體現了政府的意圖。而這種情況一定程度上會降低受援國家和地區政府及民眾對中國社會組織的公信度，從而使得中國社會組織難以對受援國家和地區形成積極和長期的影響。

第二，參與領域比較傳統，創新性不強。很多中國社會組織在國際上參與的領域比較傳統和單一，它們大多選擇傳統的賑災和濟貧領域，這些領域的項目和活動效果明顯，花費時間較短，面臨的風險較小，安全系數較高。然而，當前很多發達國家社會組織的跨國活動領域已經逐漸從傳統領域轉向了文化、教育、科技、衛生、環保、社區發展、性別權利和邊緣群體援助等新領域，這些領域的項目和活動突破了傳統援助領域和方式，具有創新性。與傳統領域相比較，這些領域的項目和活動更加關注受援國家和地區的實際需求，更加重視培養受援對象的生存和發展能力，更加注重社會內部矛盾的改善。而中國社會組織國際參與領域比較傳統，工作方式方法也比較少，有時難以滿足受援國或地區民眾需要，進而影響了所開展的活動或項目的效果。

第三，運作機制和理念比較滯后，能力不足。由于中國社會組織產生比較晚，在具體的國際參與運作過程中，它們不及發達國家社會組織有經驗，它們的內部機制和理念也滯后于發達國家社會組織。雖然目前隨著中國改革的深入發展，一些中國社會組織在與發達國家社會組織交流合作的過程中，學習和了解了它們國際參與的運作機制和先進理念，但是，由于中國國內生存環境的不同和中國社會組織自身能力的不足，致使中國社會組織有時并不能在國際參與中充分借鑒發達國家社會組織的一些機制和理念。

3.成因分析

(1)社會組織的外部環境因素

中國社會組織產生于中國國內，首先會受到中國傳統思想文化的影響，比如，儒家倡導的仁愛思想對很多社會組織的宗旨和目標產生了一定影響，道家無為不爭思想也可能影響到一些社會組織參與國際事務的熱情度。中國傳統思想文化不僅影響著社會組織，也深刻地影響著社會組織的志愿者來源和服務對象——社會民眾，比如，道家的無為不爭思想，影響了部分民眾對社會治理的參與度、以及對社會組織的認同感。關于社會組織參與全球治理，也曾受到過一些民眾的質疑和指責，比如，2005年美國遭受卡特琳娜颶風影響，中國扶貧基金會參與國際救援，有人就打電話指責中國扶貧基金會多管閑事[5]。民眾對社會組織參與全球治理的不認同，以及一些社會組織對參與國際事務熱情度不高，均會影響到那些準備參與全球治理和那些正在海外開展項目的社會組織的積極性。

此外，國內對社會組織的合法性保障不夠充分，一定程度上也限制了社會組織參與全球治理的廣度和深度。這主要體現為國內關于社會組織的法律法規不健全，對其規范管理存在一些不足。當前關于社會組織的立法主要是國務院制定的行政法規，還沒有更高級別、更加完善的大法或母法系統，更沒有形成統一的法律法規體系，從而導致對各種社會組織的管理出現一些不足。譬如，由于中國對社會組織的監督主要是通過登記管理機關和業務主管單位開展，缺乏完善的統一監督機制，缺少法律監督和公眾監督，以至于部分社會組織透明度不高、內部管理混亂，甚至出現違法亂紀現象，從而損害了中國社會組織的社會公信力。

(2)社會組織的內部因素

第一，獨立性和自主性缺乏。由于中國社會組織受到中國具體國情的影響，有相當一部分社會組織的成立與政府有著千絲萬縷的聯系，而且，國內關于社會組織的法律法規不健全，現行法律對大多數社會組織的管理采用的是雙重管理體制，從而導致社會組織對政府具有較強的依賴性，普遍缺乏獨立性和自主性。第二，自身能力欠缺。中國很多社會組織在資金、技術、人力、管理等方面存在某些不足，有的缺乏獨立籌款的能力，有的缺乏獨立開展活動的能力，有的缺乏具有高度國際視野的專業性人才。社會組織自身能力的欠缺導致它們公信力不高，進而限制了它們對全球治理的參與。第三，資金問題。中國很多社會組織面臨著資金問題，一方面是由于國內法律法規的欠缺，另一方面是由于國內民眾信任感的欠缺。資金不足使得很多社會組織失去了走出國門的物質基礎，也使得一些社會組織在國外開展的項目無法持續，進而影響社會組織參與全球治理所取得的成效。

二、中國社會組織參與全球治理的路徑選擇

1.發達國家社會組織參與全球治理的經驗

發達國家社會組織產生較早，可以追溯到17世紀的教會組織和慈善組織。起初它們主要在國內活動，后來隨著資本主義經濟的發展，它們開始跨越國界，到其殖民地、半殖民地、保護國等地開展活動。冷戰結束后，全球社會組織迅猛發展，發達國家社會組織國際化進程不斷加快，在國際事務和全球性問題解決中扮演了越來越重要的角色。發達國家社會組織能夠在國際舞臺上發揮其重要作用，表面上看是因為其實力雄厚、國際化程度高、跨國活動經驗豐富。實質上是因為組織身后有著強大的國家和大量民眾支持。

發達國家社會各界由于受到西方傳統宗教文化和資產階級思想的深刻影響，均比較認同社會組織的功能和價值。許多普通民眾在基督博愛思想影響下經常向社會組織捐贈或積極參與社會組織志愿服務。很多工商企業部門也愿意把參與慈善捐贈作為提升企業形象的重要手段。發達國家社會組織走出國門參與全球治理，正好為很多民眾提供了推廣博愛精神的機會，也正好為企業通過國際慈善捐贈實現自己國際商業目標提供了平臺。因此發達國家社會組織參與全球治理得到了國內社會較為一致的認同和支持。

除了國內社會力量的支持之外，發達國家政府也是推動社會組織積極參與全球治理的關鍵性力量。發達國家政府對社會組織的管理普遍有著一套比較完善的多元機制，這套機制主要包括法律機制、資金技術支持機制、溝通協調合作機制。在法律機制方面，發達國家都制定了一系列法律來管理和支持社會組織，比如，美國《國內稅收法》501(C)條款列出了27種享受聯邦所得稅減免的社會組織，美國國會法案(公法99-83)規定政府必須提供不少于15%的對外援助資金給社會組織[6]。在資金技術支持機制方面，發達國家都設立了專門機構來負責對社會組織的資金和技術資助及監管，比如，美國國際開發署下設有一個“創新與發展伙伴辦公室”，日本外務省經濟協力局設有一個民間援助支援室。此外，發達國家還設置了與社會組織進行溝通、協調、以及合作的機制。比如，日本政府設立了NGO-外務省定期協商會、ODA-NGO協商會、NGO-JICA協商會、NGO-JICA日本等合作對話機制。[7]這些機制的建立，推動了發達國家政府與社會組織之間的合作，也促進了發達國家社會組織積極參與社會治理和全球治理。

2.全球治理中的中國社會組織建設方向

與發達國家社會組織相比，中國社會組織國際化程度較低、綜合能力較弱、國際影響力較小，在全球多層治理體系中處于邊緣地帶。要改變這樣的現狀，我們可以借鑒發達國家社會組織的成功經驗，探索出一條適合中國社會組織參與全球治理的路徑。結合中國的具體國情，中國社會組織當前的主要任務是要提升自己的國際參與能力，而提升國際參與能力，離不開國家政策的支持和社會組織自身的努力。

(1)國家維度

第一，國家應盡快完善國內法律機制。國內關于社會組織的法律法規不完善，一定程度上影響了社會組織“走出去”，國家可以通過加快制定社會組織參與國際事務的法律法規，盡快出臺鼓勵社會組織“走出去”的相關政策措施，為社會組織參與全球治理提供合法性保障。

第二，國家應加快建立國內資金支持機制。比如，可以建立一個專門的社會組織國際項目基金，為準備參與國際事務的社會組織解決后顧之憂，也為在海外開展項目的社會組織提供資金支持。

第三，國家應加快建立國內多元化合作機制。國內多元化合作機制可以包含政府與社會組織的對話合作機制、跨國企業和社會組織的合作機制，以及政府、跨國企業、社會組織三方合作機制。通過這些機制，擴展社會組織的國際參與平臺，促進社會組織的國際化，提升社會組織的全球治理能力。

第四，國家應推動社會組織與各國政府、國際組織的聯系與合作。中國政府在與各國政府和聯合國等國際組織聯系時，可以推動中國社會組織與各國政府、各國社會組織、聯合國等國際組織接觸和合作，促使中國社會組織能夠在國際上積極發揮重要的作用，傳達中國民間的聲音，維護國家利益。

第五，國家應為社會組織的國際參與營造一個良好社會氛圍。國家應加大輿論宣傳引導，促進社會各界加深對社會組織“走出去”重要性的了解，為中國社會組織的國際參與創造良好的社會環境。

(2)社會組織維度

第一，社會組織要確立清晰的思路和行動目標。社會組織的宗旨與目標是其生存與發展的核心和靈魂。對于那些打算參與國際事務和正在參與全球治理的社會組織，要明確自己國際化思路和目標，要明確自己參與全球治理的規劃和步驟，有了這些明確思路和清晰目標，社會組織走出國門才能得到國內更多民眾支持與受援國普通民眾的接受。

第二，社會組織內部應建立相關監督管理機制。除了國家所制定的監督管理機制之外，社會組織內部也應根據自己實際情況，建立相關監督管理機制。建立內部監督機制，目的是促進社會組織海內外項目的透明度，提升社會組織的公信力。建立內部管理機制，目的是促進社會組織項目操作更加規范，提升社會組織的競爭力和吸引力。

第三，社會組織內部應建立相關合作機制。由于中國社會組織整體綜合能力較弱，它們要“走出去”參與全球治理，最為有效的策略是合作策略。社會組織可以積極加入到國家所建立的國內多元化合作機制中，也可以根據自己實際情況制定適合自己的具體合作機制，比如，制定自己與國內高校、研究機構、其他社會組織之間的合作方案，建立自己與受援國社會組織之間的溝通機制，搭建自己與國際組織之間的合作平臺。

第四，社會組織應注重完善自我，提升參與全球治理的綜合能力。由于中國社會組織的整體能力落后于發達國家社會組織，要想在國際社會中與發達國家社會組織抗衡和競爭，中國社會組織必須要注重自身的發展和能力的提升。中國社會組織要積極學習和了解發達國家社會組織的先進理念和機制，取其精華為我所用，加強自身能力建設，完善內部監督和管理機制，提升組織的公信力。只有這樣，中國社會組織才能具備參與國際事務的強大競爭力，才能真正地“走出去”，才能在全球治理中發揮重要的作用。

結語

中國社會組織參與全球治理，有利于進一步增強中國的國家軟實力，有利于進一步完善中國良好國際形象，有利于進一步促進國際新秩序新規則的形成。但目前中國社會組織整體綜合能力弱于發達國家社會組織，它們在全球治理中的參與率和活躍度都比較低，在國際社會中發揮的作用不及發達國家社會組織。中國社會組織要走出國門，既需要國家的支持，也需要社會組織自身的努力。國家為社會組織提供參與全球治理的良好內外部環境，社會組織也要增強自身能力，充分發揮自身作用，最終在國際上達到與國家政府合作互助的良好局面。

參考文獻:

[1]民政部.2004年民政事業發展統計報告 [EB/OL].國家民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801000093939.shtml.

[2]民政部.2016年社會服務發展統計公報 [EB/OL].國家民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

[3]民政部.2014年社會服務發展統計公報 [EB/OL].國家民政部網站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml.

[4]徐靜等.中國社會組織參與全球治理的國際化戰略和路徑研究 [EB/OL].[2015-12-27](2017-12-20) http://www.chinanpo.gov.cn/700105/92413/newswjindex.html.

[5]趙佳佳，韓廣富.中國社會組織“走出去”扶貧問題探析——以社會組織在非洲的扶貧活動為例[J]．貴州師范大學學報(社會科學版)，2016(4)：39.

[6] USAID. 2006 VOLAG: The Report of Voluntary Agencies Engaged in Overseas Relief and Development. [EB/OL]. [2017-11-17](2017-12-20)http://pdf.usaid.gov/pdf-docs/PNADF338.pdf.

[7]鄧國勝，王楊.中國社會組織“走出去”的必要性與政策建議[J].教學與研究，2015(9)：32.