打造下一個雷曼兄弟

在營造了一番聲勢之后，美國財政部于近期發布了一份關于如何安置有序清算管理局（Orderly Liquidation Authority）的報告。該機構最初根據2010年多德-弗蘭克金融改革立法設立，旨在防止2008年9月的事件再度發生——當時一家企業（雷曼兄弟）的破產觸發了幾乎要摧毀整個金融體系的連鎖效應。

有序清算管理局允許美國聯邦存款保險公司（FDIC）在合理的保障下接管一家瀕臨倒閉的金融企業，并將其有序清算——這跟一家小型銀行出現資不抵債時的處理手法極為相似，一般也就是這樣操作的。雖然財政部的報告更像是一份政治文件而非一份有理有據的技術評估報告，但它仍然得出了一個明智的結論：讓管理局繼續存在。但不幸的是，該報告還掩蓋了一個更宏大的立法和監管議程，而這將給金融體系增加不必要的風險——而且還相當大。

在過去幾年間有序清算管理局得到了民主共和兩黨的大力支持，其中包括聯邦存款保險公司的系統性解決方案顧問委員會（本人也是其成員）。但一些對眾議院金融服務委員會擁有極大影響力的共和黨人卻肆意抨擊管理局，將其視為政府的后備援助機構。他們希望能解散該機構，并堅持認為只需要把那些破產金融企業交給法院監督下的破產程序就行了。

雷曼兄弟本身是破產了沒錯，但造成2008年9月及其后巨大破壞的其實是其破產的傳播效應。共和黨眾議員援引胡佛研究所學者的研究結論，認為修改破產法——創建所謂的第14章——可以令這些企業在不產生負面系統性后果的情況下實施破產。

幸而財政部報告表明特朗普政府不準備支持這一立場。此外財政部也含蓄地承認沒有任何破產法庭可以處理摩根大通、花旗集團、高盛或者其他資產負債表規模超過5000億美元的銀行控股企業——雷曼兄弟破產時就欠債超過6000億美元——在全球范圍內相互關聯的復雜債務。

財政部的報告強烈要求當大型銀行陷入困境時必須將破產視為第一且優先的選項。但這也正是多德-弗蘭克法案所列明的——也正是聯邦存款保險公司（FDIC）和其他監管機構努力實施的。（須知所有系統性解決方案顧問委員會會議都向公眾公開且在線播放，而保羅·沃克爾（Paul Volcker）、希拉·貝爾（Sheila Bair）以及其他專家也多次對有序清算管理局的實施細節進行了審查。）

財政部的報告確實勾勒出了新的第14章，但此舉成果不大。因為破產方案的主要問題在于無法針對那些資產負債表龐大的復雜全球金融機構進行債務人持有資產（Debtor-In-Possession）式融資；無法從私營部門處獲得運營資金，整個流程就立馬崩潰了——雷曼兄弟當年就是這個情況。

破產方案的第二個問題在于國際監管機構——出于自身的法律和程序因素——無法配合一個會對本國經濟造成重大影響的美國法律程序。比如英格蘭銀行的高級官員們就令人贊賞地坦承了這一點——包括在公開的系統性解決方案顧問委員會會議上。

財政部報告中提到了這些問題，但并未以有意義的方式去解決這些問題。第14章提案是一個空洞的文字。因此也不知道他們會如何說服參議院司法委員會（對破產法有管轄權）去浪費時間討論這個東西。

然而更令人擔憂的是財政部報告背后究竟潛伏著什么：在特朗普政府的支持下，一項嚴肅的立法努力降低了對各個日益具備系統重要銀行的審查水平。這份提交審議的《經濟增長，監管放松和消費者保護法案》是個名不副實的法案。該法第四條建議“將強化審慎標準的門檻從500億美元提高到2500億美元”。

我們從2008年及隨后的深度衰退中獲得的主要教訓在于防范大銀行倒閉要比它們真正破產時收拾殘局容易得多。我也曾在國會聽證會中指出多德-弗蘭克法案定義的500億美元是一個明智的門檻，讓美聯儲可以對這類金融機構給予更多關注。而喬治·華盛頓大學法學院的阿特·威爾馬思（Art Wilmarth）也極具說服力地寫道：在2500億美元這個點位上，一家銀行的破產可能會產生嚴重的連鎖反應。

平心而論，即便這份立法提案獲得通過，美聯儲仍將在如何防止大型銀行（以及具備類似銀行架構的非銀行機構）拉垮系統其他部分的架構（無論是組織還是財務上）方面保留極大的自由裁量權。

但有得必有失：沒有跡象表明特朗普安插進美聯儲理事會的人選會謹小慎微或限制大銀行自行其是。與2008年一樣，我們或許又要以最痛苦的形式去認識到為何對系統重要金融機構進行充分監管是至關重要的。

（Copyright： Project Syndicate， 2018.）