對區域土地規劃及環境可持續發展策略研究

顏世華

摘 要：可持續發展應分階段、分層次進行，為了促進區城的可持續利用，應按照可持續發展的原則制定相關的環境政策，提出了區城土地可持續利用的評價過程和環境政策的循環模型。

關鍵詞：可持續發展；土地規劃；環境策略

一股來說，環境規劃的有效性和成功的可能性隨所涉空間和時間寬度的減少而增加。對各種環境規劃方案進行評價和分析，消除經濟上不合理技術上不可行的方案，并結合自然科學家和社會科學家的不同意見進行優化和修改。因此，可以說“從區位出發，從區位出發，從未來出發，從現在出發”是區城環境規劃可持續發展理論的重要原則。

1區城可持續發展與環境可持續

區域本身是一個整體，在對一個特定區城規劃從時空角度進行解析之前，必須考慮其整本功能與背景環境相適應。人們對區城的不同理解不應影響區城開敢系統的空間格局優化組合。政區規劃與區城規劃之間的差別不是絕對的，有時一個政區規劃常被分成幾個區城規劃分別進行，有時一個區域規劃則步及幾個政區規劃的協調。為了增強可持續發展戰略的可行性，必須重視分階段.分層級進行規劃設計的工作。通過實施區城可持續發展戰術來達到可持續發展戰略的總標：經濟、社會和環境的持續 協調發展。環境政策是國家政策的重要組成部分，是國家為保護和改善環境而確定實施的工作路線、方針、原則及其他各種對策的總稱，是環境保護括動的實際行為準則。環境政策的研究必須從存在的環境問題開始。與土地可持續利用相關的重要環境問題是土地質量退化（沙化、鹽責化、水土流失、土壤污染等、耕地銳減和農業環境問題。

2.區城土地可持續利用的評價與決策

土地利用總體規劃是在一定區城內，根據國家的經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟.社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上時間上所作的總體安排。國土整治規劃是為了協調經濟發展與人口、資源、環境之間的關系而進行的規劃。國土整治規劃要靠土地利用總體規劃來落實，土地利用總體規劃要充分反映國土整治規劃的要求、土地利用總體規劃是長期規劃，一般為15年，目前正在編制的995至2010年土地利用總體規劃適用了自上而下的方法，逐級進行?！锻恋?；管理法》（198年8月29日修訂）第4條及第三章就土地用途管制制度和土地利用總體規劃作了明確規定。實行土地用途管制制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區城經濟社會和環境的協調發展，這種制度在英國稱“土地規劃許可制”日本、美國、加拿大等國稱“土地使用分區管制，其核心是依據土地利用規劃對士地用途轉變實行嚴格控制。

一個成功的可持續的土地利用模式及土地規劃方案的提出， 有利于一套科學的反映區城環境質量狀況和社會經濟發展狀況的指標體系。 要建立這樣的一套指標體系又極為復雜，涉及到人類活動的各個方面，所以，迄今為止尚未形成一個公認的指標體系。 雖然沒有十全十美的規劃，但只要能對區域的發展進行定量或半定量的測定和預測，實行較為難確的控制、調整與反映，就能促使區城社會經濟環境協調發展。利用自然科學的反饋原理及補償機制，可以為可持續性決策服務。 以及內在的許多矛盾外在的緊張狀態，其結果出現了許多環境問題：政策系統主要是以制定政策作為行動的指南和指導補償行動，以及利用立法，行政，司法等國家央策機構來幫助解決矛盾補償系統由政府的許多集團或分散的機構組成，在指導人類生態系統的實際工作中，政策的效益決定于補償系統。在政策循環里，生態問題是主要的焦點。反饋機制十分重要，通過對某種政策根源的分析，可產生一些有價值的見解，將其反應到政策系統中去制定新的環境政策。形成環境政策的支配因素大致可分成3類：辯證的因素起源于環境社會經濟系統的相互作用；規范因素與政策系統的運作有關，實際因素影響著補嘗系統的作用，決定了政策最終執行的權或性和效益。

3.中國面臨的嚴峻生態環境問題多與土地利用有關

改革開放以來，國家和政府為改善生態環境做出了巨大努力，取得了很大成績。1992年6月， 聯合國在巴西的里約熱內盧召研了環境與發展首腦會議。會議通過了《21世紀議程》，并要求各國根據本國情況，制訂各自的可持續發展戰略、計劃和對策。1994年3月25日， 經國務院第16次常務會議討論，通過了《中國21世紀議程》白皮書，其重點是針對中國現存的環境與發展的突出矛盾采取應急行動，為長期可持續發展的重大舉措打下堅，實基礎。1998 年和2000年，國務院分別發布實施《全國生態環境建設規劃》以及《全國生態環境保護綱要》，確立了生態保護和生態建設并重的基本原則。經過多年的努力，中國的生態建設和環境保護工作取得了重大進展。但是，中國的生態環境保護的形勢依然嚴峻。據國家環?？偩帧度珖鷳B環境保護“十五”計劃》和原國家計委《生態建設和環境保護重點專項規劃》對中國生態形勢的基本評估，生態建設的任務依然繁重。表現在：（1）水土流失面積仍在不斷擴大： （2）土地荒漠化面積繼續呈擴展趨勢；（3）草場“三化”（退化、沙化和堿化）面積不斷增長： （4）水資源緊缺且開發利用不合理； （5）濕地破壞嚴重； （6）生物多樣性受到嚴重威脅；（7）不合理開發利用導致耕地質量退化，數量減少，等等。

4.土地利用規劃對生態環境的保護與建設考慮不夠

近幾十年中國的經濟發展實踐證明，相對于具體的建設項目來說，政府及有關部門制定的政策和規劃實施后對環境的影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體，在整個生態系統中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環境的壓力。它與環境的脆弱程度一道，決定了環境的質量。土地利用規劃作為配置和合理利用土地資源的重要手段，與生態環境保護與建設息息相關。

土地利用結構與布局調整、土地整理復墾開發等土地利用活動對環境的影響是長期性的，累積性的，有時是不可逆轉的。不合理的土地資源開發利用可能會引發消極環境影響。比如： （1）陡坡地開墾為耕地可能會引發或加劇水士流失，或引發泥石流、滑坡等地質災害；（2）圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災害發生幾率和程度；（3）對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地。進而對保護生物多樣性造成負面影響；（4）在水資源緊缺的地區，增加城鎮用地（生活用水和工業用水增加、擴大耕地和園地面積（農業用水增加）可能加速水資源的耗竭； （5）非農建設可能會導致高質量農地的損失；（6）土地利用的空間布局不當可能會導致生物群落生境的破碎化和島的化；（7）大面積的城市化可能會降低景觀的異質化程度，從而降低景觀的抗干擾能力和穩定性，等等。

當然，合理的土地利用規劃也會對環境產生積極的影響，例如：（1）土地整理復墾可以增加農地數量和植被覆蓋，改善生態環境；（2）生態建設用地的供應可以促進生態系統的保護與建設，等等。開展土地利用規劃環境影響評價的意義在于為國家和各級人民政府的環境保護和經濟發展綜合決策提供技術支持，提高土地利用規劃的科學性和合理性，使之成為真正的為可持續發展服務的規劃。

5.結語

土地的可持續利用涉及政治經濟生態，國家發展狀況、人口靠質等各方面，本文僅就土地規劃中的環境計劃部分做了一些闡述，對區坡水平上的土地可持續利用及相關環境政策與法制進行了探討。對發展中國家而言，環境考感在開發中的優先程度取決于社會經濟利益的需要和現實所能確定的環境政策：

（1）土地利用總體規劃在新修訂的《地管理法》中得到了加強、但相關法律還沒有體現可持續發展戰略要求的內容；特別是土地利用總體規劃中的環境計劃部分以及與國土整治規劃相銜接方面尚沒有明確管理職責及關系，應該補充可操作的制度，以保障立法目標的實。（2）有關他的可持續利用課題的論證與鞏固必須有來自農業區的人員和群眾組織的積極參與，以體現環境民主原則；要逐步提高農民的經濟地位，落實、強化和保障農民的土地權利，切實減輕農民負租。 （3）提高土地開發利用者的環境意識，培養環境規劃與管理方面的科技及管理人才應看作一項有效的投資；要建立辦事高效運轉協調行為規范，適應市場經濟體制和環保需要的資源利用管理模式規劃。 （4）為了改善環境，保證土地的持續利用，有必要建立具體的而不是模棱兩可的政策使政策變為真正的行動遠比理想主義的目標聲明重要；在立法層飲上不能僅僅作一些政策性宜告，要加強行為模式與祛律后果的立法，為實現祛的引導作用提供可行依據。（5）環境保護計劃是整個區城規劃中的一部分，環境保護主管部門必須與有關同級機構密切合作：加強執法力度的同時應如強對執法活動本身的監督，以保證規劃得到貫徹執行，從而實現環境、經濟和社會的持續辦調發展；對規避法律和違反規劃的行為實行有效制裁，堅央制止不合理的開發利用以及破壞環境的行為。（6）做好不同層次以及同一層次不同區城規劃之間的協調，保正規劃的整體性和全面性，注意短期與中長期規劃之間的延續性，將生態環境保護與經濟發展結合起來，進行立體布局，綜合開發運用政策法律、經濟如財政稅收信貸等科技和教有等多種手段來達到保護環境的目的。

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