供給側改革背景下的廣東特色小鎮：問題、思路與方向

◎ 潘道遠

供給側改革背景下的廣東特色小鎮：問題、思路與方向

◎ 潘道遠

供給側改革下的新型城鎮化進程和新產業升級趨勢是特色小鎮建設的兩個重要時代背景。特色小鎮建設應避開依靠房地產、依靠大規模投資的誤區，明確“特色”在于特定的空間和特定的文化、產業高度集聚以及新型的生活方式。廣東在建設特色小鎮過程中有三大傳統優勢：一是嶺南文化獨具特色，二是珠三角地區有良好的工業基礎，三是有豐富的文化與科技融合發展經驗。在后期建設過程中，應明確政府角色：以企業為構建核心，深化服務型政府改革；規劃要重產業發展，更重舒適宜居；做文化的保護者和發掘者。

供給側改革 特色小鎮 廣東 政府功能

打造特色小鎮成為近年中國區域經濟規劃的熱潮：2016年2月，國務院頒發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優勢的小城鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化；同年7月，中國住房和城鄉建設部、國家發改委、財政部提出到2020年我國將培育1000個左右的特色小鎮，并公布北京市房山區長溝鎮等127個鎮為第一批中國特色小鎮。從國家層面提出特色小鎮正逢中國經濟結構轉型升級的關鍵時期，結合供給側改革，特色小鎮將成為中國區域發展（尤其是縣域發展）的一條新路徑。然而，高層政策富有遠見卓識，在地方實際建設過程中卻會面臨各種問題。本文緊密圍繞當下的時代背景，論述新時期特色小鎮建設過程中的一些誤區以及有可能的改進方向。

一、特色小鎮與新經濟環境

雖然特色小鎮的概念誕生已久，但結合當前的時代背景，有兩個方面對其提出了新的要求：一是供給側改革與新型城鎮化的進程，二是新產業升級趨勢。這兩點對特色小鎮的定位與未來發展有至關重要的意義。

（一）供給側改革與新型城鎮化

改革開放以來，我國城鎮化進展迅速。1978年，我國的城鎮化率只有17.8%，2015年達到了56.1%。其中，外向型經濟對沿海地區城鎮化的推動作用巨大，特別是對大城市、特大城市、超級大都市的發展作用突出。在很長時期內，中國實行的是低端制造與出口為主的發展模式，在很大程度上是投資拉動經濟增長，但近10年來傳統工業支撐的持續能力已顯不足，兩次大規模經濟刺激計劃的實施帶來了日益嚴重的結構性問題。由此得出的經驗是，在城鄉發展層面，城鎮化進程必須與經濟增長特別是與工業化發展之間相協調。在大力推進經濟結構轉型的階段，也要同時推進城鎮化的轉型，繼續大規模推進傳統城鎮化的“大躍進”會加劇經濟結構轉型的困難。

未來城鎮化的合理深化，最重要的是科學地評估產業對城鎮化的支撐能力。要根據產業發展的支撐能力和就業崗位的增加可能來引領城鎮化的進程。城鎮化發展水平應當與城鎮產業結構轉型和新增就業崗位的能力保持一致，與城鎮實際吸納農村人口的能力保持一致，與水土資源和環境承載力保持一致[1]。由此，重新審視特色小鎮，其功能是作為打造創新、協調、綠色、開放和共享發展的重要區域單元，通過產業升級與集聚、差異化定位以及人口回流的方式為新型城市化提供“高質量、內涵式建設”的平臺，這與供給側改革“針對無效產能去產能、去庫存，針對有效供給不足補短板、降成本和去杠桿”的思路有異曲同工之處。

（二）“文化+”成為產業升級趨勢

從產業發展的層面看，一般產業發展遵循第一產業、第二產業到第三產業的階梯式演進，第三產業在整體中所占比重逐漸增大。社會進入信息經濟時代，第三產業已經由簡單的低端服務業向以高新技術為引導的高智力、細分工、深內涵和重體驗的高端服務業邁進；人的消費需求也從最基本的物質需求拓展到更廣闊的精神文化需求。新時代的服務業核心競爭力一方面決于產品和服務的科技含量，另一方面取決于產品和服務的人文關懷程度，而這兩個方面均是文化產業的核心元素。可見當下文化產業的意義不僅在于產業內容的經濟統計，更在于建立一種生產模式和結構體系，支撐經濟發展，引領和帶動產業結構升級。這一點也可在文化產業統計數據中反映出來，2004年我國文化產業占第三產業的比重為4.8%，到2015年增長至7.9%；2016年以“互聯網+”為主要形式的文化信息傳輸服務業營業收入增長30.3%[2]。文化產業比重增加以及“互聯網+”形式文化企業的異軍突起體現了產業升級的一種新趨勢，即第三產業日益與文化創意相關，文化創意作為要素、產品或服務的經濟價值日益凸顯。更多的行業會結合文化創意組織生產產業發展“不僅注重文化的經濟化，更注重產業的文化化”[3]?？梢?，要保持特色與競爭力，特色小鎮必將圍繞文化創意為核心，充分發揮人的智力功能來打造和升級產業。

二、特色小鎮應“特”在何處？

過去一直存在一種誤區，即特色小鎮就是依靠房地產業，制定若干主題，通過仿歐美、仿古的建筑風格，設計成以旅游業為核心的旅游集鎮。而隨著特色小鎮在全國范圍的推廣，這種模式將面臨嚴重的同質競爭和投資風險。在現代的觀念下，特色小鎮是社會發展到一定歷史階段的一種區域性空間與要素集聚的發展模式。它的成長和發展過程是需要以社會與經濟發展為前提的。這個前提不僅包括區位條件、產業基礎、區域社會經濟發展水平、區域性產業集聚方式，還包括社區生活環境、日常生活方式、創業與創新土壤及人才機制、政策導向及地方的歷史文化基因等要素。新型的特色小鎮應包含以下幾個特點。

（一）特定的空間和特定的文化

從形成途徑看，特色小鎮有天然形成與政府后天推動建設之別，但無論哪種形式，成功的特色小鎮必然有特定的空間以及與之相適應的文化。在建設特色小鎮的浪潮中，我國目前提出的相關概念主要有智慧生態科技小鎮、農業小鎮、文旅小鎮、生態小鎮、影視小鎮、汽車小鎮、金融小鎮、航空小鎮、旅游小鎮等類型。從一些正在上馬的項目看，這些大都已考慮了“概念策劃、空間規劃、項目計劃和資金籌劃”等“四劃疊加”的綜合性方案，并向國際上流行的“多規融合”靠攏[4]。但良好設計并不一定預示著結果如意，與一些成名的小城鎮相比，我國更多的小城鎮普遍面臨著規模小、產業基礎差、基礎設施不全、公共服務落后、建設資金不足等問題的困擾；與此同時，很多小城鎮正在逐漸失去特色、失去傳統文化和美麗風貌。特定的空間既包括地理空間，也包括文化空間、產業空間，對于一些有志于建設特色小鎮的地區，如何在已存在的空間中匯聚凝練當地人文情懷，融入文化創意、融入自然風貌、融入IP敘事、融入品牌設計于特色小鎮規劃中，是發現特色小鎮“特”的意義所在，否則建設特色小鎮可能成為一種口號式、山寨式和拼湊式的投機。

（二）產業高度集聚

當前的特色小鎮熱潮，傾向于打造以歷史文化、自然風光或者農副食品加工為特色的旅游小鎮。但應注意文化旅游只是特色小鎮的一種類型，旅游本身不是特色，產業高度集聚才是“特”的真正所在。從歐美經驗來看，不僅是旅游業，一些高端產業也可在特色小鎮中找到生存土壤。例如，英國的劍橋大學就在劍橋鎮，距離倫敦80公里，人口不到十萬，卻是英國教育和科技創新中心；德國高端汽車品牌“奧迪”的全球總部和歐洲工廠都集中在距離慕尼黑60公里的英戈爾斯塔特小鎮，其總人口只有12萬。反觀當前我國一些鄉鎮，發展思路仍是以地方政府大拆大建為主的“造城運動”，或通過旅游概念炒作開發房地產，與之相形見絀。當下建設特色小鎮應突破這種思維桎梏，明確小城鎮在城市群和經濟網絡中的分工定位，尋求與以地方經濟基礎和區位環境相匹配的產業升級，形成有競爭力的產業集聚。新型城鎮化與產業的多元結合方式，既為經濟的發展提供了多種模式，也為特色小鎮建設提供了更多思路。隨著中國城鎮化水平和人均收入水平的提高，特色小鎮可以成為高端產業發展、高級人才聚集的一個重要空間載體，與大中城市形成協作互補的產業鏈關系。

（三）新型的生活方式

建設特色小鎮不僅要考慮產業集聚與地域發展，還應考慮到，特色小鎮是一種可“再造血”的生活生態圈，對應的是農村生活與大都市生活以外的一種新型生活方式。西方發達國家的城市化過程中大多都出現過一種“逆城市化”的現象，即隨著階層分化及對不同生活方式的追求，郊區化和小城鎮化逐漸出現。此過程中小城鎮既作為大都市和鄉村的紐帶，也承載了除原住民外相當多的中產和富裕階層的居住和生活。特色小鎮往往構成有個體理想追求的生活與工作一體化生活圈，不僅有“十分鐘生活圈”，還有獨立的創業空間和一整套的生活價值的表達系統，如就業、創業和娛樂等，這一內涵是在一定的“城市區域核”范圍內創造完整的就業與生活體系[5]。有學者還提出“與以血緣和地緣文化為聯結和凝聚紐帶的傳統鄉村共同體相比，特色小鎮‘鎮民’之間更主要的是職業的聯系。在這個新型創業創新共同體中，職業等次屬關系代替了家庭等首屬關系，傳統社會鏈接紐帶斷裂，社會整合的傳統基礎弱化”[6]。據此可見，特色小鎮的“特”還在于，如何產業發展之外構造一種和諧穩定和可持續的就業與生活體系，以適應新型城鎮居民的需求。

三、廣東的傳統優勢與轉型思路

根據住建部公布的第一批和第二批全國特色小鎮名單，廣東省共有20個小鎮入選（詳見表1）。從類型來看以，以農業、手工制造業等為特色產業的小鎮占比過半，如以家具、塑膠和鋼鐵貿易為特色的順德樂從鎮，以紅木家具為特色的中山市大涌鎮，以漁業為特色的潮陽區海門鎮等，另一半則以文化旅游為主打產業，如以歷史文化為特色的番禺沙灣古鎮，以生態休閑為特色的英德市連江口鎮等；從區域分布來看，珠三角地區有9個，粵東有6個，粵西有2個，粵北有3個。事實上，廣東有特色的小鎮遠不止這20個。不妨從入選的這些小鎮中觀察：廣東的特色小鎮有集聚于珠三角地區、工業類型多、文化多樣化等一些特點。如何結合這些特點進一步挖掘和發展特色小鎮，須明確廣東的如下幾個傳統優勢。

一是嶺南文化獨具特色?；讵毺氐牡乩憝h境和歷史條件，嶺南文化大體分為廣東文化、桂系文化和海南文化三大塊，主要以屬于廣東文化的廣府文化、潮汕文化和客家文化為主，三系文化相互融會貫通。正因為這種貫通，使得廣東各地的人文風貌形成了差異又相互關聯統一的特點。以建筑為例，廣東各地有嶺南特色的就有圍龍屋、碉樓、騎樓、祠堂、洋樓等形態迥異的風格；此外，廣東還有粵繡、廣州牙雕、云浮石藝、潮州剪紙等一系列非物質文化遺產。結合廣東的自然風貌，利用現代文化創意開發好這些文化內容，將是建設特色小鎮過程中的一筆瑰寶。

二是珠三角地區有良好的工業基礎。與其他地區不同，廣東的民營企業、民營文化在國民經濟中扮演著重要的角色。從圖1中可看出，廣東規模以上工業中民營工業增長速度快于全省平均水平，對廣東工業經濟的貢獻率和拉動作用不斷提高。廣東為傳統制造業強省，這些民營制造業對于發展特色工業小鎮至關重要，因其更多強調家族化、本地化的管理方式，在較小地域內容易通過模仿和競爭形成規模，對于小城鎮就業、產業集聚有明顯推動作用。但也應看到，鄉鎮工業一般缺乏科研能力和國際視野，政府應提供必要的指導和幫扶，例如鼓勵特色小鎮的人才引進、協助企業考察學習、鼓勵科技企業的對口合作，甚至吸引大型企業的研發、技術等部門入駐小鎮等。

表1 住建部公布的廣東省20個全國特色小鎮

三是有豐富的文化與科技融合發展經驗。2015年，廣東文化產業及相關產業增加值達到3648.8億元，同比增長2.7%，占GDP的比重5.01%[7]，總量位列全國第一。廣東在科技與文化融合層面有大量實踐經驗，已經涌現出了一批以高新技術為支撐、以數字內容為主體、以自主知識產權為核心的文化科技型企業。2015年下半年以來，移動互聯網技術革新的背景下，廣東互聯網相關企業以每月1萬家的速度增長，目前已突破70萬家。一批文化大數據、云服務平臺建設運行，文化科技前沿領域的物聯網、可穿戴智能設備、虛擬現實和增強現實、人工智能等技術也嶄露頭角。供給側改革的背景要求特色小鎮必須以新型產業為主導“騰籠換鳥”，科技融合文化創意在其中能發揮巨大作用：特色小鎮的產業升級的第一步應是淘汰落后的、低端的制造企業，全面普及“科技+”和“文化+”的思維和生產模式。無論是文化旅游型的還是特色產業型的小鎮，未來必定是充滿科技和創意的、富有人文氣息的宜居小鎮。

圖1 2013-2015年廣東民營企業增加值增速與全省平均增速對比（%）[8]

四、地方政府角色的再思考

（一）以企業為構建核心，深化服務型政府改革

和大多數國家城市是從“市”發展而來、城市化由市場主導的特征不同，中國的城市卻是從“城”即政治中心來的，城市化也是由政府主導的[9]。由于這種行政化的主導，本世紀初期許多地方掀起了用大量投資進行房地產開發和政績工程的建設熱潮，導致城市化后的生產效率并沒有明顯提高，反而生活成本提高、交通擁堵、污染加劇等問題變得突出。特色小鎮的概念則正是對這種行政化造城、造鎮的祛病，其概念本身更強調一種產業和文化集聚的小范圍生活生產區域，而非行政區劃。雖然政府的行政管理發揮重要作用，但是如果政府追求自身的利益最大化，小鎮的其他主體便有可能被邊緣化[10]，企業和個人參與城鎮建設受到嚴重的擠出效應影響。

在黨的十八屆三中全會以后，政府職能改革、簡政放權已經取得了進展，因此特色小鎮建設過程應繼續向縱深發展。特色小鎮不應是政府規劃主導的，而是應該源于民眾，發揮市場積極性，充分尊重企業和個人的創造能力。地方政府可以通過規劃、設計或制定企業準入負面清單，以及在管理過程中政府職能的正面清單，形成正式的制度化的管理規范。事實上，從西方政府在上百年的小鎮建設歷程中發現，政府僅承擔小鎮的組織協調、服務傳遞、參與表達、財務預算、計劃推進、理念和技術支持等職責[11]，能更大限度的發揮市場的自助創造力，從而從供給側角度激發經濟活力。

（二）規劃要重產業發展，更重舒適宜居

特色小鎮的規劃過程中，一定要規避傳統產業園區式的思路。傳統產業集聚園區主要進行生產上的分工協作，開發模式相對比較單一。主要由政府征地進行基礎設施建設后引入產業，存在規劃設計粗放、缺乏系統的功能分區等問題。特別是生活配套和生態空間嚴重缺乏，缺乏產業升級空間和人才吸引能力。而特色小鎮是產業、生活、生態一體化的平臺，不僅具備產業園區的集聚生產功能，并且強調生活空間、生態環境一體協調；既符合產業發展要求，又要能夠滿足宜居需求。

中國在20世紀80、90年代曾經興起過一波鄉鎮企業的浪潮，但在第一波城鎮化過程中，大部分經濟資源都轉移到大城市，大批鄉鎮企業倒閉、小部分進城，剩下的鄉鎮企業仍脫不了低端落后的窠臼。特色小鎮建設應防止重蹈覆轍。浙江特色小鎮發展較早，其政府規劃頗具特色，對特色小鎮提出了許多具體要求，如：靠近中心城市或有快速便捷交通的地區，強化人文區位優勢，在空間結構上強調“精而美”；規劃面積一般不超過3平方公里，核心建設區面積在1平方公里左右，具有綜合型的社區屬性；除了特色產業的某種區域唯一性和高度集聚性外，還要求所有特色小鎮都要建設成至少3A級以上的景區。更值得一提的是，雖然要求特色小鎮以3A級景區標準，但對旅游人次和收入等數據沒有任何考核要求[5]，這種硬性的規劃在于提高生態環境和生活品質，以此確保人性化的生活空間。由這些經驗可見，政府在做特色小鎮規劃時，應更加注重循環、可持續的長期效應，而不是短期的經濟利益。

（三）做文化的保護者和發掘者

各地方政府在特色小鎮建設過程中面臨的最大難題是如何發現特色和深化特色，因此利用新興傳媒和技術手段復興傳統產業是一個重要抓手。在這個過程中，地方政府尤其是鄉鎮政府應轉變觀念慧眼識珠，應當發現如休閑旅游、服裝生產、手工藝品制造、民俗活動，甚至傳統制造等產業均有文化挖掘的空間。一些特色小鎮本身被評定為歷史遺跡的，有廟堂樓閣等傳統建筑、非物質文化遺產或其他典型的歷史文化傳承，文化發掘起來會相對容易些。但文化特色有一個可建構的過程，即使發現其歷史文脈不清楚、集體記憶不充分，也是可以再建構的。例如德國的布魯塞爾地區，原來是歐洲的工業中心，在產業升級過程中出現了結構性的衰退，大量的廠房閑置廢棄。但經過政府的重新規劃和建設，布魯塞爾現在成為了歐洲著名的工業文化旅游名片。值得借鑒的是德國政府在保護和挖掘文化中的眼光，廣東是改革開放的最前沿，30多年來創造了諸多歷史奇跡，這種改革文化、開放文化與傳統文化一樣，亦可以挖掘和塑造。發現特色小鎮的“特”，政府應做的不是推倒重建，更為妥當的是保護和發掘一個地域的文化，并利用現代思維和技術傳播和再造。

[1]陸大道,陳明星.關于“國家新型城鎮化規劃(2014-2020)”編制大背景的幾點認識[J].地理學報,2015,70(2):179-185.

[2]數據根據中國統計局2004年、2015年文化產業統計公報和2016年全國規模以上文化及相關產業企業營業數據調查報告整理獲得.

[3]厲無畏,王慧敏.創意產業促進經濟增長方式轉變——機理·模式·路徑[J].中國工業經濟,2006(11):5-13.

[4]閔學勤.精準治理視角下的特色小鎮及其創建路徑[J].同濟大學學報(社會科學版),2016,27(5):55-60.

[5]張鴻雁.論特色小鎮建設的理論與實踐創新[J].中國名城,2017(1):4-10.

[6]陳立旭.論特色小鎮建設的文化支撐[J].中共浙江省委黨校學報,2016(5):21-22.

[7]根據廣東省統計局相關統計整理獲得,見http://www.gdstats.gov.cn/.

[8]廣東省統計局.近年廣東民營工業發展情況分析.http://www.gdstats.gov.cn/tjzl/tjfx/201608/t20160804_341413.html

[9]吳敬璉.供給側改革:經濟轉型重塑中國布局[M].中國文史出版社,2016,第12頁.

[10]Congleton R D.Why local governments do not maximize profits:on the value added by the representative institutions of town and city governance[J].Public Choice,2011,149(1-2):187-207.

[11]Woollett W.Governance Promises/Problems in New Towns[J].Public Administration Review,1975,35(3):256-262.

Featured Towns in Guangdong Province under the Background of Supply Side Reform:Problems,Ideas and Trends

Pan Daoyuan

The process of neo-urbanization and the trend of industrial upgrading under supply side reform are the two major backdrops of building featured towns.Its construction should avoid relying on real estate and vast investment,but focus on the local space and culture as well as the highly condense industries and new ways of life.Guangdong province is advantageous in this field in three aspects:first,Lingnan culture; second,mature industrial foundation in the Pearl River Delta; and third,ample experience in the integrated development of culture and science & technology.In the future,government roles should become more clear,i.e.,with enterprises being the customers and government being the service provider; key industries must be well planned towards better living environment; cultures should receive better protection and exploration.

supply side reform; featured towns; Guangdong province; government roles

F299.27 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.008

潘道遠，博士，深圳大學文化產業研究院，主要研究方向為文化產業、文化經濟學、區域經濟學。

李鈞）