城中村集體行動何以可能？
——基于西頭新村自發合作治理的個案研究

◎ 劉啟超 章 平

城中村集體行動何以可能？
——基于西頭新村自發合作治理的個案研究

◎ 劉啟超 章 平

城市化的快速發展，使深圳成為全國唯一沒有農村的城市，也使深圳市成為全國城中村數量最多的城市。城中村有其歷史作用和價值，也暴露了一些問題，深圳市政府把城中村的改造治理提上議程。在“強政府-弱社會”的背景下，城中村的改造治理往往采取“政府主導，市場運作”的方法。因此，很少有村民自發合作治理的集體行動發生。本文利用西頭新村這一天然田野實驗室，以集體行動的邏輯為視角，來探討在無公權力和開發商參與下，自發合作治理的集體行動得以形成的機制。在“利維坦式”和市場化之外，為城中村的改造治理提供新的視角。本文認為在改造治理過程中，政府應轉變改造治理的思路和更多地兼顧流動人口利益，為這些流動人口提供居住之所。

城中村集體行動 自發治理 自主組織 流動人口

改革開放以來，隨著經濟的快速發展，中國的城市化進程不斷推進，取得了舉世矚目的成就。但同時也應看到城市化過快發展所帶來的一系列問題：盲目擴張、無序發展和粗放發展，還有城中村問題。城中村是中國所特有的一個現象，國外有類似于城中村的貧民窟和邊緣社區，但它們與城中村雖在某些特征相似，卻有本質區別，因為中國的城中村不僅是一種居住形態，也是一種社會形態。

一、問題的背景

30年超常規的城市化進程，讓深圳成為全國城中村最多的城市。據統計，截至2016年3月，深圳特區共有1326個城中村，它們歷史長短不一，歷史長的可以追溯到特區成立之初，短的不過十幾年。特區成立初期，深圳城中村數量不多，且多集中在羅湖區。隨著特區經濟發展速度加快，工業用地需求增加，導致大量農村土地被征用，新村數量不斷增多①。在征地的過程中，政府繞開了具有復雜背景的宅基地，征用了相對省事的農業用地，這既是出于成本考慮，也是受到了城鄉二元制度的約束。上世紀80年初，一些通過“三來一補”富裕起來的居民開始建設新房，數量雖不多，但由于缺乏規劃，局面比較混亂。1982年深圳政府出臺的《深圳市經濟特區農村社員建設用地的暫行規定》規定在農民住宅用地旁劃出一塊新地，用來開發建設，并提出了一系列有關新村的劃定標準；受當時政府財力限制，只把原村民住宅用地（舊村）國有化，而未將舊村用地全部國有化。80年代中期，原當地居民開始在劃定的住宅用地紅線內蓋建新村，使新村數量快速增加。1987-1992年，隨著新村已基本劃定，新村數量穩定，再加上對人口流動的限制，城中村數量也趨于穩定。到了20世紀90年代，由于外來流動人口的涌進，造成房屋租賃市場需求大量增加，城中村居民開始加建樓層用于出租。1992年，深圳市政府決定實施農村城市化政策，對農村集體土地進行統征②，完成了特區內集體土地國有化。2004年，深圳市完成了對關外土地的國有化；同時為了建設現代化、國際性大都市，深圳市政府開始對城中村進行有規劃地治理，并于2004年10月出臺了《深圳城中村(舊村)的暫行規定》；2005年4月又頒布了《深圳城中村（舊村）的暫行規定的實施意見》，市政府成立領導小組，負責城中村的改造工作。2016年11月深圳市規劃國土委發布的《深圳市城市更新“十三五”規劃》指出，要在計劃期內完成對約20個城中村改造項目，但采取“以綜合整治為主，審慎拆除重建”的原則，改變了以往單純的拆除重建模式。2016年12月新修訂的《深圳城市更新辦法》繼續鼓勵權利人自行改造。綜上所述，深圳城中村是市場經濟與城鄉二元制度碰撞的背景下，村民利用自治的政治資源（村委，非正式宗族）、城市發展提供的機會和對抗城市發展的侵蝕，在與城市和市場的互動中產生的[1]。在治理改造過程中，政策制定者和學術研究者僅僅基于“城鄉分割，城市偏好”的傳統思維，認為城中村是深圳市建的一大敗筆，必須對其進行徹底改造，是否抓住了城中村問題的本質？

對于深圳城中村的評價，我們要從政府和社會不同角度分析。從政府角度來看，在整個深圳市發展過程中，城中村為深圳工業化提供了建設用地，而房屋租賃業在刺激房地產市場方面起了促進作用。同時城中村也對深圳城市化的發展產生了一些不好的影響，帶來“臟亂差”等一系列問題，尤其是管理問題。城中村雖在城市規劃范圍之內，實際上在管理上自成一體，各自為政，游離于城市管理之外，成為一個獨立于城市管理之外的封閉社區，政府部門無法將其納入城市管理系統。

表1 深圳城中村發展的四個階段

從社會角度看，其為一塊“價值洼地”，城中村的低生活成本為流動人口提供了落腳地。據《深圳晚報》報道，深圳市“合法建筑”約為200萬套，最多能容納約600萬人③，但2015年深圳常住人口約為1137.87萬人，那將近737.87萬的人口居住在哪里？答案只能是城中村[2]。許多城中村還蘊藏了大量創新力量，例如整體素質最高的城中村桂廟新村，最具藝術氣息的城中村大芬村，平均學歷最高的城中村馬蹄山村。此外，深圳的許多企業家，發明家和公益領袖也是從城中村走出來的，正如當代著名城市規劃學家約翰·弗里德曼所說：“最能代表深圳、最能體現深圳精神、最能表達深圳生活之活力與魅力的，就是城中村。”因此，深圳城中村有其歷史作用和價值，但現在暴露出一些問題，成為社會管理的盲區。因此，有必要對其進行治理，但要注重思路和方法。

圖1 西頭新村區位圖

國內對城中村的治理方法一般包括拆遷和改造，改造的模式主要有三種：政府主導型、村集體主導型和開發商主導型。政府主導型就是城中村規劃和建設由政府全權負責，深圳早期對城中村的改造就是采取的政府主導型模式；村集體主導型就是在村集體的主導下完成對城中村的改造，如廣州和鄭州；開發商主導型模式是指在政府調控下，開發商成立項目公司，完成對城中村的綜合開發，如珠海市[3]。可以看出三種模式都有政府部門主導或參與。

二、問題的提出

本文介紹的城中村——西頭新村又稱宇豐城，隸屬于龍華區民治街道辦事處，本屬于西頭股份合作公司的土地④，后由一家房地產公司買下開發，之后又被該房地產公司劃出一部分土地作為住宅用地，分塊向社會出售。購地者基本不是原當地居民即西頭社區的居民，來自于全國十多個省份。在購地之后，他們建房用于出租，由于建房時間不是太久，房屋質量相對較高。西頭新村的形成軌跡與深圳大多數城中村相比有一定特殊性。第一，業主⑤構成。不同于其他城中村，西頭新村主要建房業主非當地居民，而是來自于全國十多個省份的外來人員。第二，陌生人社會。不同于深圳原舊村城中村，西頭新村形成之初，業主非基于親緣社會或宗族群體建立起的熟人社會，而是僅僅有地緣關系的陌生人社會。第三，西頭新村的集體行動是自發合作治理，其形成過程非政府主導。

與其他城中村一樣，西頭新村衛生狀況差、治安問題多及犯罪頻發，成為龍華區有名的“頭疼村”。西頭新村經過業主自發合作治理的集體行動，如今變成了治安良好、村容整潔和管理規范的先進村，受到省市區政府的關注，龍華區政府甚至召開“西頭模式”專題會議，要求每個辦事處選擇2至3個城中村小區進行試點。那西頭新村是如何經過集體行動完成蝶變的呢？

三、案例實踐的研究分析

（一）共同利益是集體行動得以發生的前提

根據奧爾森集體行動理論，集體行動中搭便車者的存在，阻礙了集體行動的實現，使集體行動出現“多人囚徒困境”。學者一般把社區內共享資源作為一種公共物品來研究，由于公共物品的非排他性，使群體中的理性個體不做出貢獻，也可以享受集體行動帶來的收益；即使貢獻可能為整個群體帶來更大的收益，理性個體也會選擇搭便車策略，導致個體理性不符合集體理性。如果所有群體都選擇搭便車，則集體行動就不會實現，如果只有一部分人選擇搭便車，采取集體行動所獲得收益就不會達到最優水平。因此，在存在共同利益下，需要群體成員都站出來參與到集體行動中來，而不是選擇搭便車行為。在本案例中，房租是西頭新村業主收入的主要來源，西頭新村房屋租金雖低廉，但由于“臟亂差”的環境，房屋出租率不足四成。此地雖屬于西頭社區股份的土地，由于外來人和本地人之間的隔閡，西頭社區股份公司并未在此處設立物業管理處。之后他們不斷向原開發商和民治辦事處發出訴求，但一直沒有收到回應。無奈之下，業主們決定自己進行治理，經過三次的碰頭會，西頭新村一百余位業主達成基本共識，決定成立業主委員會，實行自治管理。從2005年開始，業主們按每平方米約0.3元向業委會上交物業管理費，業委會就利用業主們每月上交的近四萬元的物管費，使小區成為了干凈、有序和安全的家園。本案例中，西頭新村的業主有著共同利益，即出租房租獲得收入、避免忍受“臟亂差”所帶來的負的外部性。當然在存在共同利益的情況下，業主們站出來，達成一致，采取行動，參與到業主自治中來才是最為重要的。

（二）懲罰選項的存在是集體行動得以實現的保障

奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中指出，“即使一個大集團中的所有個人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個集團，他們采取行動實現他們共同的利益或目標后都能獲益，他們仍然不會自愿地采取行動以實現共同或集團的利益。”[4]此外，奧斯特羅姆也有類似表述：“人們對潛在損失的重視程度要高于對潛在收益的重視程度。相應的，人們對避免未來損失的預期收益的重視大大勝過對生產未來產品的收益重視。”[5]因此，對于一個理性人，在做決策時會更多考慮眼前利益，有意或無意忽視長遠和集團的利益，進而做出搭便車的行為，阻礙集體行動的實現。同時奧爾森認為集體行動只有在兩個條件下才能實現：小群體或群體中存在選擇性激勵。對于群體大小的區分，學界還未有明確概念，根據奧斯特羅姆對集體行動研究所提供的案例來看，集團人數最少為100多人，最多也不過13500人。對于社會性激勵，奧爾森指出在個體承擔為實現集體行動付出成本的情況下，除非給予個體共同利益之外獨立的選擇性激勵，否則集體行動很難實現。選擇性激勵既可以是消極的懲罰，也可以是積極的獎勵。給予自愿貢獻的個體以獎勵，可以動員潛在的個體參與集體行動；給予搭便車者以懲罰，可以警戒有搭便車動機的個體。大量研究發現，懲罰選項的存在，使得搭便車行為的成本超過了合作的成本，使搭便車者的適應性低于合作者，進而可以維持群體合作的演化，強互惠者甚至愿意付出成本來懲罰搭便車者。因此，無論是在一次性交往，還是在公共物品博弈實驗中，懲罰都是維持合作的有效手段[6]。在本案例中，鐘某某等人從2013年1月開始拒交物業管理費，雖后來分兩次補交了2013年1月至2013年12月的物業管理費，但2014年1月至6月一直未交納，后深圳市新豐物業管理有限公司（2010年登記成立，與業委會雖是兩塊牌子，但是同一套人馬）向深圳市寶安區人民法院提起訴訟，法院公開判決鐘立志補交拖欠的物管費，后鐘某某補交了物管費，使集體行動重新實現，維持到現在。

（三）領袖人物在集體行動中起著關鍵作用

這里的領袖人物，主要是指具有強互惠偏好的社區精英。這些人在經濟、個人能力或者社會資源方面有優勢，最主要的是這些人愿意花費時間和精力參與到社區治理中去，即具有強互惠偏好。行為經濟學和社會學研究發現，群體內強互惠者的存在，保證了群體內合作的延續。即使存在懲罰選項條件下，由于懲罰需付出成本及存在反社會懲罰風險，造成懲罰選項的無效。而強互惠者，出于利他動機，哪怕自己付出高昂的成本也會站出來懲罰搭便車者，使集體行動得以可能。當然，并不需要群體內每個個體都具有強互惠偏好，群體成員中只要有一小部分為強互惠利他主義者，就可以使該群體形成演化均衡，使其他成員成為強互惠正外部性的受益者[7]。西頭新村中有些業主曾在公職崗位工作過，具有一定的管理經驗以及政府部門溝通的能力，有些還成為了社區組織的負責人。他們積極地行動、聯絡和動員其他業主參與到社區自主治理中來，在整個集體行動中起了很大作用。例如西頭新村業主自治發起者自愿發放傳單、張貼布告，動員其他業主參與到自治中來。2010年在成立深圳市新豐物業管理有限公司時，周某某和磨某某等人積極認繳出資，起到了很好的示范作用。此外，公選出的21名⑥業委會代表，他們無工資可拿，每月僅僅有一些通信、交通費用補貼，但業委會成員要負責全盤管理社區內的事務，實行輪班制，保證5名左右的成員駐守在小區，負責接訪社區業主，聽取意見和建議。無論是從自治開始時的發起者李某某和鐘某某等人，還是到現在以周某某為領導者的業委會，我們都看到社區領袖的作用。

（四）自主組織的成立是集體行動得以實現的重要條件

奧斯特羅姆經過大量案例研究，在國家理論和企業理論之外，提出了自主組織理論。該理論研究的重點是“一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”，在理論上使集體行動成為可能。同時，該理論認為超越集體行動困境需解決三個難題：制度供給問題、可信承諾問題和相互監督問題。所謂制度供給，即由誰設計自治組織制度。奧斯特羅姆認為信任和建立一種社群觀念是解決新制度供給問題的機制，即要有人首先向群體其他成員表現出合作的意圖。對于可信承諾問題，由于個體在決策時可能會采取權變策略，因此需要個體做出謹慎、適當和可信的承諾。要個體遵守所做出的承諾，需要滿足兩個條件：“只要(1)大多數處境相通的個人做出同樣的承諾；(2)采用這一策略的預期的長期凈收益大于采取占支配地位的短期策略的預期的長期凈收益”，即“如果你這么做，我也這么做”。奧斯特羅姆同時也指出承諾遵守組織規則的權變策略，需要在監督情況下才是可信的，換一句話說，在沒有外部強制情況下，自主組織內部需要存在相互監督的機制。組織所制定的一系列復雜的規則，不僅有助于解決承諾問題，還有助于解決相互監督問題，使監督伴隨著規則實施而產生。因此，自主組織理論在一定程度上超越了集體行動困境。在西頭新村案例中李某某和鐘某某等十幾人的第一次碰頭會，向社區內其他業主傳遞了合作意圖。西頭新村通過業主大會制定了了《西頭新村業主大會議事規則》和《西頭新村業主委員會章程》，在改選時重新修訂和完善了《西頭新村業主大會議事規則》和《西頭新村業主委員會章程》，制定了《西頭新村業主公約》。在《西頭新村業主大會議事規則》中明確了業主對業委會的監督權；《西頭新村業主委員會章程》明確了業委會成員的權和責，規定業委會的每一筆開支記賬，并且需要多名業委會成員簽字，每月定期向全體業主公開；《西頭新村業主公約》更是約定了全體業主的義務，14大項約定對全體業主都具有約束力[8]。2009年，西頭新村業委會在小區內設置了“懇談亭”，對業主和租戶開放，用來接受業主尤其是租戶們提出的意見和建議，鼓勵租戶也參與到自治治理中來，這既提高了治理效率又兼顧了公平。之后，業主們又把“懇談亭”升級為社區共建促進會，該社區居民組織成為了居民民主共治的合法平臺，有利于吸納小區內各種力量參與到治理中來，是實現租戶向居民轉化的重要載體。

圖2 集體行動實現過程脈絡圖

四、小結與討論

本文的結論是：在政府和村委角色缺失情況下，城中村的集體行動是可能實現的。當然集體行動的實現還是需要滿足一定條件，條件可能是奧爾森的小群體和社會性激勵，也可能是奧斯特羅姆所闡述的自主組織。根據現實中案例分析發現，最有可能的是以上條件的相互作用。具體實現路徑是有業主站出來發出集體行動的信號，其他業主由于共同利益和激勵逐漸參與進來，群體中具有強互惠者積極奉獻并對搭便車者做出懲罰，進而使集體行動得以實現。

（一）深圳市政府應改變治理思路，尊重業主的自主治理能力。

在“強政府—弱社會”的大背景下，政府在政策制定上依然有很強的自主性，在政策的執行上的自主性在日益削弱。因此，在城中村治理的過程中，政府、村委、社區組織和村民都沒有絕對的自主性。但西頭新村屬于特例，由于特定原因，在集體行動發起和形成的過程中，政府部門和村委都未參與進來，政府開始對其規范治理，是集體行動形成之后的事。在政府角色缺失和村委無暇顧及的情況下，就賦予了業委會這個自主組織最大程度的自治權。本案例說明，只要給城中村一些時間和機會，業主是愿意也是有能力自發合作治理的，因此政府有必要改變對城中村治理的思維。以往深圳市對城中村的治理采取以政府主導的模式，也取得了一定成績，但我們也應看到，此模式往往使政府與市場的職能相混淆，使對城中村的治理又回到行政化狀態。此外，政府應該認識到城市多元發展，不應以經濟利益為價值取向，對城中村治理采取“一刀切”，而要注重民生、包容具有特定民俗文化和傳統農村聚落景觀的城中村。要在“政府引導，市場運作”基礎上，探索充分調動市場、政府、業主和租戶參與改造積極性的方法。

（二）改造過程中應調動住戶的積極性，兼顧住戶的利益。

深圳以往城中村治理及研究，只是圍繞“政府—村委—村民”或者“開發商—村委—村民”三方利益博弈展開。其實，作為城中村真正的主體人群——租戶，并未在博弈中取得一席之地。這些租戶，一般都是剛畢業的大學生，以及像環衛工、保安和藍領等流動人口。他們屬于低收入階層，又買不起房，他們才是相關利益群體中最弱勢的群體。若是忽視了這些最弱勢的群體，就難以體現社會公平和正義。因改造治理形成的流動人口，要么選擇去尚未改造的城中村，要么選擇離開，造成廉價人力資源或人才流失。例如，深圳正對位于市中心、有著14萬租戶的白石洲進行改造，按照改造方案將會返還一部分用地，建設廉租房，但這對于租戶來說，無疑是杯水車薪。他們如果仍想以相等的租金住在市中心，也只能選擇鄰近的上下沙和南頭等城中村。此外，租戶和商戶很可能與戶主和開發商在租金合約賠償等方面出現新的糾紛，帶來一系列社會經濟問題。因此，在接下來的治理中，要把這些流動人口的利益也考慮進來。政府應統籌多方利益，與開發商做好協調，根據“漲價歸公”和“土地置換原則”，保障廉租房和人才住房的供給，做好流動人口的安置問題；采取措施完善公眾參與機制和鼓勵社區融合[9]，即使這些流動人口無“村民”身份，無論是在村自治組織，還是在業主自治組織中，他們都應有自己的代表來表達自己的利益訴求，只有這樣才能使城中村改造實現效率和公平化。

（三）業主應創新治理方法，使集體行動走得更遠

此外，對于自主組織，需充分挖掘居民中潛在的精英，由業主精英治理帶動居民精英以及小區內各種社會力量參與到小區的建設，這樣有助于使住戶從只求一宿轉變為有歸屬感的居民。業主在參與治理時，可以考慮多種懲罰機制。懲罰機制一般包括內生懲罰和外生懲罰。借助于法律手段等正式社會制度，對群體內搭便車者進行懲罰，屬于外生懲罰。本文中西頭新村所采用的懲罰手段就為外生懲罰機制。內生懲罰機制是指群體成員通過達成一致的原則對背叛者進行懲罰，例如除名、社會排斥和同儕壓力等。雖然外生懲罰機制帶來的效果優于內生懲罰機制[10]，但通過司法審判等制度性懲罰機制并非普遍適用，發揮作用也需滿足一定條件，效率也相對較低。此外，在接下來整個群體重復交往中，陌生人社會可能會變成半陌生人社會，甚至熟人社會，此時群體可以考慮內生懲罰機制來懲罰搭便車者，形成相應的社會規范。

注釋：

①80年代中期，深圳市政府用紅線給各村劃定了開發建設范圍，紅線內的土地保證了村里每戶居民有一塊宅基地和村中集體工業區的建設用地；紅線劃定之后各村都在自己的土地上建設新住宅和廠房，因而在原來舊村的旁邊普遍都形成了一個新村，形成了新村與舊村（原住宅區）共存的局面。

②1992年在對土地進行統征時，考慮到被征地農民的生活和出路，深圳市政府逐漸放松了原先嚴格實施貨幣補償的方式，向村集體返還了3%～4%的統征土地，作為原村民的宅基地及集體經濟的發展之用。到了2002年，深圳市政府出臺的《深圳市征用土地實施辦法》提出，征地用地的補償方式為貨幣補償，實質上廢止了相關征地返還用地的政策。

③這里的“合法建筑”包括：商品房、保障房、單位自建房、軍產房，考慮到這部分業主多不止一套房子，以及許多商品房空置的實際情況，600萬的居住人口可能會大打折扣。

④西頭股份合作公司原屬于寶安區龍華鎮上塘行政村西頭村原村民的集體資產，2011年12月30日成立的龍華新區，是隸屬于寶安區的一個功能區，龍華鎮劃歸龍華新區管轄。2016年9月14日，國務院批復同意設立深圳市龍華區。2017年1月7日，龍華區正式掛牌成立。

⑤由于西頭新村房屋屬于私建民宅，只有《用地規劃許可證》《工程規劃許可證》《施工許可證》和《選址意見書》即“三證一書”，無房產證，因此不符合《物權法》等法律法規中業主的概念，《龍華新區“城中村”小區物業管理大會和物業管理理事會試行辦法》把這些擁有“三證一書”的建房人認定為“房主”。根據《物業管理條例》等法律法規，這些“房主”無權成立業主大會和業委會，因此，2010年西頭新村的“房主”注冊成立了深圳市新豐物業管理有限公司。深圳市新豐物業管理有限公司與業委會雖是兩塊牌子，但為同一套人馬，進而解決了業主委員會沒有合法身份、沒有公章、不能行使公文、沒有財務賬號等尷尬。但西頭新村“房主”，從自治開始就以“業主”稱謂自己，本文也沿襲此邏輯，沿用“業主”的稱謂。

⑥業委會代表已進行六次換屆，各屆代表人數不盡相同。

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How is Collective Action Possible in Urban Villages? A Case Study of the Spontaneous Cooperative Governance in Xitou New Village

Liu Qichao,Zhang Ping

With the rapid development of urbanization,Shenzhen has become the only Chinese city without rural areas but with the largest number of urban villages.Once functional,the urban villages have now become problems for the city and need to be solved by the Shenzhen municipal government.Under the background of“strong government and weak public”,the renewal of urban villages have usually been led by government and oriented to market.Therefore,there are few cases where villagers spontaneously cooperate in collective actions.The paper,on the other hand,takes Xitou New Village as an example to explore the mechanism by which collective actions of spontaneous cooperative governance can take shape in the absence of public power or developers,so as to provide a new perspective for the practice of urban village renewal other than the Leviathan way or market involvement.The government really should change their mindset and take more into account the interests of the floating population and provide housing for them.

collective action in urban village; spontaneous governance; self-organization;floating population

F299.24 doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2017.06.013

深圳大學研究生創新發展基金重點項目“深圳城中村自發合作治理的集體行動研究”（編號：00003304）成果。

劉啟超，深圳大學中國經濟特區研究中心碩士研究生，研究方向為政治經濟學。章平，深圳大學中國經濟特區研究中心副教授，博士，研究方向為公共品供給與公共政策分析。

盧小文）